Сучасні проблеми систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства (круглий стіл, повідомлення Позняк, Ільїної)

Круглий стіл з проблем систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства України

ПОЗНЯК Е., ІЛЬЇНА Н.

В сучасних умовах формування та розвитку правової системи України її реформування пов’язано з вирішенням такого завдання, як систематизація законодавства України з метою посилення його стабільності, усунення правових колізій, створення науково обґрунтованої системи нормативно-правових актів. З метою спільного напрацювання Концепції систематизації сучасного екологічного, земельного та аграрного законодавства України 18 березня 2011 р. на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка було проведено круглий стіл на тему «Сучасні проблеми систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства України». З вітальним словом до учасників круглого столу звернулися доктор юридичних наук, декан юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка І. Гриценко, доктор юридичних наук, професор, директор Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, академік НАН України Ю. Шемшученко, доктор юридичних наук, професор кафедри трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, член-кореспондент НАПрН України Г. Балюк та кандидат юридичних наук, доцент, виконуючий обов’язки завідувача кафедри трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка Т. Ковальчук.

У своїй доповіді «Теоретичні засади гармонізації та кодифікації національного і міжнародного екологічного законодавства» академік Ю. Шемшученко вказав на невиконання заходів довгострокової загальнодержавної програми «Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», затвердженої Верховною Радою України 5 березня 1998 р. На сьогодні реальний стан речей, застарілість положень Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» вимагають проведення систематизації екологічного законодавства. Доповідач зазначив, що необхідно чітко визначити коло об’єктів еколого-правового регулювання. Зокрема, об’єктом правової охорони в екологічному законодавстві на міжнародному та національному рівнях слід визначити космічний простір.

Вченим запропоновано на законодавчому рівні врегулювати питання щодо утилізації сміття, порядку проведення екологічної паспортизації підприємств-забруднювачів навколишнього природного середовища, забезпечення скорочення викидів парникових газів відповідно до вимог Кіотського протоколу, вимоги якого Україна зобов’язалася виконати до

2010 р. Ю. Шемшученко визначив необхідність розроблення та подання до Верховної Ради України нового якісного проекту Екологічного кодексу з урахуванням суб’єктивного права на екологічну безпеку та визначенням правового механізму реалізації цього права.

На думку вченого, розвиток національного екологічного законодавства має відбуватися шляхом гармонізації з європейським та міжнародним законодавством. Ю. Шемшученко звернув увагу на важливість розроблення та прийняття Екологічної конституції Землі у формі міжнародного договору щодо забезпечення екологічної безпеки планети Земля, в основу якого має бути покладено право людини на безпечне навколишнє середовище. Вченим підтримується ідея щодо створення Міжнародної ради екологічної безпеки ООН, Міжнародного суду з екологічних питань на рівні ООН.

Звертаючись насамперед до молоді, член-кореспондент НАПрН України Г. Балюк у доповіді «Систематизація екологічного законодавства України: теоретичні основи» акцентувала увагу на проблемах прогностичної оцінки розвитку екологічного законодавства та відсутності системи екологічного законодавства як єдиного законодавчого комплексу. Особливої актуальності набуває систематизація екологічного законодавства, що дасть змогу підвищити його дієвість, та розроблення наукової Концепції систематизації екологічного законодавства. Зокрема, важливими є вироблення єдиного підходу до визначення екологічного законодавства та дослідження досвіду систематизації екологічного законодавства.

Підтримуючи таку форму систематизації, як кодифікація, доповідачка наголосила на необхідності звернутися насамперед до інкорпорації. Кодифікація екологічного законодавства є перспективою і треба визначити основні її напрями, а нині роботи з коди

фікації є передчасними. Г. Балюк внесла пропозиції щодо створення наукової лабораторії з еколого-правових досліджень, громадської організації правників-екологів та власного наукового журналу під назвою, наприклад, «Екологія і право» або «Екологічне право».

Доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України, провідний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України Н. Малишева у доповіді «Розроблення Екологічного кодексу України — закономірний етап законотворчих робіт у галузі охорони навколишнього природного середовища» висловила вдячність юридичному факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка за об’єднання зусиль еколого-правової громадськості. Вчена зазначила, що екологічне право перестало спиратися на наукове підґрунтя, зокрема не вироблено концепції розвитку екологічного права. У новій Стратегії державної екологічної політики України на період до 2020 р. визначені пріоритети розвитку екологічного законодавства. На жаль, зв’язок між цими політичними настановами та законотворчим процесом в екологічній сфері відсутній. На сучасному етапі в Україні відбувається підміна правореалізаційних процесів правотворчими, спостерігається низька ефективність норм екологічного законодавства.

Н. Малишева звернула увагу на те, що починати процес систематизації екологічного законодавства треба з ідентифікації законодавства та його інкорпорації в певній формі. Насамперед необхідно провести впорядкування еколого-правової термінології та запровадити відстеження механізму дії норм екологічного законодавства, проаналізувати норми міжнародних договорів на предмет їх імплементації до екологічного законодавства. До такої потужної інвентаризації законодавства необхідно залучити науковців, практиків, представників громадськості.

Запропоновані напрями вдосконалення правового регулювання екологічних відносин шляхом здійснення в нашій державі систематизації екологічного законодавства були підтримані й представником екологічно спрямованої громадськості. Зокрема, голова Всеукраїнської екологічної ліги Т. Тимочко наголосила на тому, що Всеукраїнська екологічна ліга має 300 осередків та об’єднує як багатьох нефахівців, так і юристів, екологів, медиків та інших спеціалістів, що дає можливість напрацювання інтегрованих рішень. Однією із проблем є стан сучасного екологічного законодавства, розрив між наукою та законотворчістю, а також між нормами законодавства і практикою.

Доповідачка поінформувала присутніх, що Всеукраїнська екологічна ліга намагається запровадити європейську систему розроблення екологічного законодавства. Зокрема, триває підготовка Національного плану дій з охорони навколишнього середовища на 5 років, до розробки якого запропоновано долучитися всім присутнім.

Т. Тимочко зазначила, що оскільки чинне екологічне законодавство є неефективним, то воно не підлягає систематизації, тому доцільно розробити нове із залученням науковців та представників екологічно орієнтованого бізнесу. Щодо цього громадські організації великі надії покладають на науковців.

У галузі регулювання земельних відносин доктор юридичних наук, професор кафедри трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, член-кореспондент НАПрН України В. Носік наголосив на необхідності створення системи законодавства, яка забезпечувала б економічний і соціальний прогрес суспільства та гарантувала б якість середовища і життя людей. На думку вченого, необхідно переглянути систему та структуру земельного законодавства на предмет його відповідності положенням Конституції України з урахуванням сучасних змін земельних та аграрних відносин. Для проведення кодифікації земельного законодавства необхідно інвентаризувати вказане законодавство із залученням науковців. В. Носік звернув увагу на те, що першочергово необхідно прийняти закони про власність на землю, про охорону землі та про використання землі, а також функціональні закони, які регулювали б реалізацію прав на землю. Аграрне законодавство повинно виходити із положень Конституції України, вибудовуватися на основі системи аграрного права та ґрунтуватися на методологічних принципах. В. Носік зазначив, що пріоритетною є кодифікація аграрного законодавства, а не земельного.

Акцентуючи увагу на правових проблемах продовольчої безпеки в аграрному секторі економіки в доповіді «Актуальні питання систематизації законодавства про продовольчу безпеку», доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри аграрного, земельного та екологічного права імені академіка В. З. Янчука юридичного факультету Національного університету біоресурсів і природокористування України В. Єрмоленко зазначив, що правове регулювання продовольчої безпеки належить до сфери аграрного права України. Недосконалим, на думку вченого, є визначення продовольчої безпеки за Законом України «Про державну підтримку сільського господарства України». На його думку, необхідно удосконалити згадане визначення з урахуванням таких його правових ознак продовольчої безпеки, як продовольча незалежність, якість та безпечність сільськогосподарської продукції, економічна доступність продуктів харчування для населення. Доцільно прийняти Закон України «Про продовольчу безпеку», проект якого вже розглядався Верховною Радою України, а також Закон України «Про сільське господарство», існування яких не виключає можливості прийняття в майбутньому й Аграрного кодексу України.

Продовжуючи проблематику правових засад продовольчої безпеки, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України, завідувач кафедри екологічного права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» М. Шульга у доповіді «До питання про вдосконалення Земельного кодексу України» зазначив, що на етапі сьогодення земельне законодавство не дає змоги ефективно та раціонально використовувати землю. Розпайовані земельні ресурси сільськогосподарського призначення потребують консолідації, яка можлива за умов прийняття відповідного законодавства. Основою реформування земельного законодавства є основи державної земельної політики. Внесення змін до близько 60-ти статей Земельного кодексу України є проявом безсистемності та хаотичності земельної політики нашої держави та підтверджує необхідність науково обґрунтованої систематизації всього масиву земельного законодавства. Вченим пропонується створення наукової лабораторії чи громадського формування з метою розроблення пропозицій щодо раціонального та ефективного використання земель.

У своєму виступі, присвяченому методології кодифікації екологічного законодавства, доктор юридичних наук, професор, голова Національної експертної комісії з питань захисту суспільної моралі, член-кореспондент НАПрН України, заслужений юрист України В. Костицький зосередив увагу на трьох основних тезах. Перша теза стосується визначальної ролі еко- лого-правової науки в кодифікації екологічного законодавства. Друга — щодо віднесення до предмета правового регулювання охорони довкілля та окремих природних ресурсів, закріплення в екологічному законодавстві принципу зваженості потреб суспільства та можливості держави в охороні навколишнього природного середовища, урахування міжнародного досвіду кодифікації екологічного законодавства. У третій тезі визначено завдання вчених щодо їх обов’язкової участі у розробленні проекту Екологічного кодексу України.

Проблематиці систематизації екологічного законодавства у контексті сталого (збалансованого) розвитку присвятила свій виступ на тему «Розвиток екологічного підприємництва у контексті сталого розвитку України: проблеми систематизації норм» доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри господарського права юридичного факультету Донецького національного університету, член-кореспондент НАПрН України А. Бобкова. У доповіді зазначалось, що Україна неодноразово на нормативноправовому рівні підтверджувала готовність переходу до сталого розвитку, одним із напрямів якого є запровадження та розвиток екологічного підприємництва. Вона звернула увагу на необхідність внесення змін до Закону України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки» шляхом заміни такого напряму розвитку науки і техніки на період до 2020 р., як «раціональне природокористування», на «екологічне підприємництво». Доповнення потребує і Закон України «Про державно-приватне партнерство» в частині визнання екологічного підприємництва сферою застосування державно-приватного партнерства.

Проблемам правового забезпечення аграрної реформи в Україні приділив увагу доктор юридичних наук, доцент кафедри аграрного права Національного університету «Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого» В. Уркевич. У доповіді «Сучасні проблеми систематизації аграрного законодавства України» вчений нагадав, що ідея створення Аграрного кодексу була запропонована професором В. Янчуком наприкінці ХХ ст. На сьогодні варто прийняти один базовий закон у галузі регулювання аграрних відносин, який надалі може трансформуватися в Аграрний кодекс України, що складатиметься із двох частин — Загальної та Особливої. На думку В. Уркевича, в сучасних умовах важливим є напрацювання правозастосовної практики в галузі аграрного сектору.

Відмічаючи єдність методологічних засад дослідження еколого-право- вих, земельно-правових та аграрно- правових відносин, доктор юридичних наук, професор кафедри трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка М. Краснова в доповіді «Проблеми систематизації природоохоронного законодавства України» наголосила на неоднозначності підходів представників різних наукових шкіл до розуміння предмета правового регулювання екологічного права. Підтримуючи ідею розроблення та прийняття Екологічного кодексу України, вона звернула увагу на необхідності систематизації природоохоронного законодавства у складі екологічного, яке в сучасному вимірі формується за рахунок прийняття тих законодавчих актів, які спрямовані на охорону і збереження унікальних природних комплексів і ландшафтів. Важливою було визнано й адаптацію національного законодавства до законодавства Європейського Союзу, зокрема в частині адаптації до Європейської ландшафтної конвенції 2000 р. шляхом розроблення та прийняття Закону України «Про ландшафти».

Становленню та розвитку законодавства про надра присвятив свою доповідь «Основні форми правового закріплення відносин надрокористування в Україні й країнах СНД» кандидат юридичних наук, доцент, проректор Академії — директор Інституту підвищення кваліфікації кадрів, Національної академії прокуратури України І. Козьяков. Вчений зосередив увагу на проблемах систематизації законодавства України про надра із необхідністю формування окремих правових інститутів без їх структуризації. Проводячи порівняльний аналіз засад правового регулювання використання та охорони надр в Україні, Російській Федерації та США, І. Козьяков наголосив на необхідності урахування позитивного зарубіжного досвіду з метою розвитку та удосконалення національного законодавства. Вчений порушив проблему необхідності правового гарантування безпеки гірничих робіт та використання надр і навів недоліки визначення правового режиму використання техногенних родовищ корисних копалин у нормах Кодексу

України про надра, що призводить до численних проблем правозастосовної практики. Кодифікація законодавства про надра як спосіб його систематизації має здійснюватися не лише шляхом ревізії чинних правових норм, а й шляхом поліпшення існуючих та створення нових. На думку вченого, розроблення та прийняття майбутнього Екологічного кодексу України має здійснюватися з урахуванням існуючих природоресурсних галузей.

Відзначаючи взаємну інтеграцію норм земельного та містобудівного законодавства, кандидат юридичних наук, доцент, виконуючий обов’язки завідувача кафедри трудового, земельного та екологічного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка Т. Ковальчук виступила з доповіддю «Систематизація законодавства у сфері містобудування: стан та перспективи розвитку». Вона вказала на об’єктивні передумови систематизації законодавства у сфері містобудування та зупинилась на характеристиці змісту Містобудівного кодексу України, прийнятого 30 червня 2010 р. депутатами Верховної Ради України в першому читанні, з урахуванням новел і з метою усунення прогалин правового регулювання у сфері планування та забудови територій (структурно Містобудівний кодекс складається з 9 розділів, 23 глав та 162 статей). Однак, як зазначила Т. Ковальчук, відсутність в Україні концепції розвитку законодавства у сфері планування та забудови територій призвела до того, що 17 лютого 2011 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набув чинності 12 березня 2011 р. Порівняно із проектом Містобудівного кодексу, зазначений закон частково і поверхово регулює відносини, які пропонувалось урегулювати зазначеним кодифікованим актом, що свідчить про необхідність розроблення концепції систематизації законодавства у сфері планування та забудови території з прийняттям у подальшому Містобудівного кодексу України.

Аналізуючи положення чинного Земельного кодексу України на предмет його ефективності, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник, заступник завідувача відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України П. Кулинич у доповіді «Кодифікація земельного законодавства України: ретроспектива та перспектива» зауважив, що чинний Земельний кодекс не є продуктом кодифікації, а є наслідком приведення норм Земельного кодексу 1992 р. у відповідність до положень Конституції України. Оскільки нині чинний Земельний кодекс України діє не повною мірою, немає можливості оцінити ефективність його дії до закінчення Перехідних положень. П. Кулинич зауважив, що до завершення земельної реформи недоцільно кодифікувати земельне законодавство. На його думку, в подальшому кодифікувати земельне законодавство необхідно на рівні правового регулювання використання окремих категорій земель. Доцільним видається прийняття Закону України «Про агроландшафти» з метою правової охорони таких природних об’єктів, як лісосмуги, які використовуються сільськогосподарськими товаровиробниками. Доповідач запропонував створити об’єднаний орган для вироблення консолідованої наукової позиції щодо нормотворчості в галузі земельних відносин, наприклад Асоціацію юристів-екологів. Запропоновано також на законодавчому рівні закріпити необхідність проведення громадської наукової експертизи проектів нормативно-правових актів.

У доповіді «Земельна правосуб’єктність іноземних суб’єктів права за Земельним кодексом України: проблеми систематизації норм» кандидат юридичних наук, професор, завідувач кафедри аграрного, земельного та екологічного права Національного університету «Одеська юридична академія» І. Каракаш висловив сумніви щодо зацікавленості з боку держави у систематизації екологічного законодавства. При конституційному закріпленні права власності на землю Українського народу слід враховувати міжнародний принцип взаємності. На думку вченого, висока якість національного екологічного законодавства ще не свідчить про дійсно високий рівень охорони навколишнього природного середовища, а численні зміни до екологічного законодавства продукують можливість «внесення змін до внесених змін».

Ідею про створення Асоціації юристів-екологів підтримав кандидат географічних наук, доцент, академік Української екологічної академії наук, директор Науково-дослідного центру енергетичного, ядерного та природоресурсного права, старший науковий співробітник відділу проблем агарного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького В. Олещенко. Вчений звернув увагу на доцільність вжиття заходів для прискорення прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти» з метою запобігання прийняттю великої кількості нових законів із окремих питань екологічного та земельного права. Він вказав на необхідність визначення кола проблем у галузі екологічного права, які потребують глибокого наукового осмислення. В. Олещенко зазначив, що лише після розроблення наукової концепції Екологічного кодексу можна вести мову про офіційну систематизацію екологічного законодавства.

Кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедри цивільного та господарського права юридичного факультету Національного гірничого університету Р. Кірін у доповіді «Про систему геологічного законодавства України» зупинився на існуванні певної сукупності нормативно-правових актів, які пропонується об’єднати поняттям «геологічне законодавство», зосередивши увагу на питанні визначення його системи. Оскільки на сьогодні геологічне законодавство систематизовано відносно — шляхом інтеграції в межах законодавства про надра, — то окремі його інститути слід виокремити саме з Кодексу України про надра. Структурними елементами системи геологічного законодавства є й інші окремі законодавчі (нормативні) інститути, що становлять підсистему нормативних актів, предметом яких є однорідні відносини з приводу певних георесурсів, геологічної діяльності чи геологічної інформації. Р. Кірін зазначив, що система геологічного законодавства є основою для побудови системи геологічного права, а відтак — і надроправа.

Наукові підходи до аналізу Земельного кодексу України із виявленням його залежності від ряду інших джерел земельного права запропонував кандидат юридичних наук, доцент кафедри трудового, аграрного та екологічного права юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка В. Федорович. У доповіді «Завдання та шляхи систематизації земельного законодавства України» вчений зауважив, що завдання галузевої систематизації повинні ґрунтуватися на завданнях Земельного кодексу України. Насамперед треба провести офіційну інкорпорацію земельного законодавства, яка прирівнюється до офіційного опублікування. Наступним кроком має бути консолідація земельного законодавства. Лише на базі зазначеного консолідованого акта є підстави говорити про можливість подальшої кодифікації земельного законодавства.

Продовженням розгляду цієї проблематики стала доповідь кандидата юридичних наук, доцента, завідувача кафедри трудового, земельного та господарського права юридичного факультету Хмельницького університету управління та права І. Костяшкіна на тему «Систематизація земельного законодавства як умова забезпечення соціальної функції права власності на землю в Україні». Вчений звернув увагу на те, що з проголошенням незалежності Україна стала на шлях реформ, на якому утвердження прав та свобод особи є найвищою соціальною цінністю. Саме положення Конституції України є основоположними для кодифікації земельного законодавства. Земельне законодавство на сьогодні не забезпечує соціальної рівності громадян щодо власності на земельні ділянки. Започаткувавши приватизаційні процеси, на сьогодні держава намагається повернути окремі землі в державну власність. Відтак, очевидною є необхідність переходу від соціалізації права власності на землю до реалізації державою соціальної функції шляхом забезпечення права загального землекористування, забезпечення реального доступу громадян до приватизації земельних ділянок, вирішення питання щодо земель сільськогосподарського призначення за принципом «земля має належати тим, хто її обробляє». На думку вченого, систематизація земельного законодавства має ґрунтуватися на закріплених напрямах земельної реформи з першочерговим прийняттям Закону України «Про приватизацію земель» та подальшим прийняттям нового Земельного кодексу України.

Необхідність прийняття Екологічного кодексу України та подальший розвиток екологічного законодавства стали предметом розгляду в доповіді кандидата сільськогосподарських наук, провідного наукового співробітника Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва НАПрН України П. Лапечука. Доповідач запропонував визначитися щодо кола об’єктів правового регулювання майбутнього Екологічного кодексу, а також чітко розмежувати повноваження в галузі екологічного управління між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Було запропоновано закріпити на законодавчому рівні заходи юридичної відповідальності посадових осіб названих органів за правопорушення в галузі охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки з метою реалізації положень Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

У доповіді кандидата юридичних наук, асистента кафедри екологічного права Національного університету «Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого» Д. Саннікова «Систематизація норм щодо регулювання відносин у сфері використання земель садівничих товариств» було висловлено пропозицію про необхідність прийняття нормативно-правового акта, в якому комплексно було б врегульовано відносини з приводу належності, використання та охорони земельних ділянок для садівництва. Вчений підтримав ідею щодо створення Асоціації правників-екологів.

Проблеми та перспективи систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства, які прозвучали в доповідях учасників круглого столу, викликали жваву наукову дискусію, у якій також взяли активну участь доктор юридичних наук, доцент, заступник декана юридичного факультету з міжнародних зв’язків Київського національного університету імені Тараса Шевченка А. Мірошниченко, кандидат юридичних наук, доцент, головний науковий консультант Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України С. Кузнєцова, кандидат юридичних наук, доцент, докторант кафедри трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка Т. Коваленко, кандидат юридичних наук, доцент юридичного факультету Національного гірничого університету О. Заржицький, радник головного редактора журналу «Право України», заслужений журналіст України А. Полешко, кандидат юридичних наук, доцент кафедри трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка Е. Позняк та С. Марченко, кандидат юридичних наук, асистент кафедри трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка Н. Ільїна, Ю. Власенко, А. Євстігнєєв, Д. Старостенко, О. Сушик, М. Бахуринська, асистенти цієї ж кафедри О. Бевз, Т. Саркісо- ва, Т. Третяк, О. Шомпол, а також аспіранти та студенти юридичного факультету.

За результатами широкої дискусії учасники круглого столу прийняли Рекомендації щодо напрямів удосконалення нормативної основи національних еколого-правової, земельно- правової, аграрно-правової систем України та необхідності проведення теоретико-правових досліджень і широких практичних робіт, спрямованих насамперед на визначення єдиних принципів систематизації у зазначених сферах. Органам державної влади та місцевого самоврядування було запропоновано: 1) залучати до створюваних ними робочих груп провідних спеціалістів-науковців у галузі екологічного, земельного та аграрного права; 2) створити в установленому порядку всеукраїнську громадську організацію правознавців-екологів; 2) заснувати фаховий науковий журнал з правових проблем охорони навколишнього природного середовища (робоча назва — «Екологічне право»).

13. Актуальні проблеми кодифікації національного та міжнародного екологічного права ( Шемшученко)

Актуальні проблеми кодифікації національного та міжнародного екологічного права

ШЕМШУЧЕНКО Ю.

У статті аналізуються актуальні проблеми кодифікації міжнародного та вітчизняного екологічного права. Автор досліджує перспективи розробки Екологічної Конституції Землі та Екологічного кодексу України крізь призму права людини на безпечне довкілля. Особлива увага приділяється характеристиці правової складової механізму охорони навколишнього середовища.

Екологічне право є однією з найбільш гуманістичних галузей національного і міжнародного права. Його метою є врегулювання комплексу суспільних відносин, спрямованих на охорону навколишнього середовища, раціональне використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки. При цьому найбільший ефект досягається за умови гармонізації національного і міжнародного екологічного права. На сьогодні такої гармонізації ми ще не маємо, що значною мірою зумовлено різними темпами і різними підходами до кодифікації національного екологічного законодавства і міжнародного екологічного права. Про деякі аспекти цієї проблеми і йтиметься нижче.

Кодифікація національного екологічного законодавства. Ґрунтуючись на принципі верховенства міжнародного права, її краще було б здійснювати після кодифікації міжнародного екологічного права. Але остання за темпами на сьогодні явно відстає від кодифікації національного екологічного законодавства. В Україні, зокрема, вона розпочалася ще у 1960 р., коли було прийнято Закон «Про охорону природи Української РСР». У 1991 р. кодифікація була продовжена Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», який є чинним і тепер.

Подібним чином розвивається кодифікаційний екологічний процес і в інших державах на пострадянському просторі. Отже, зараз проблема полягає не у започаткуванні відповідного процесу, а в його подальшому удосконаленні.

Що ж стосується міжнародного екологічного права, то тут все розпочинається з чистого аркуша. Адже у цій сфері практичні роботи із системної кодифікації міжнародного екологічного права фактично ще не проводилися.

Необхідність проведення нової кодифікації екологічного законодавства України зумовлена тим, що Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» був прийнятий ще за радянських часів і вже істотно застарів. Він побудований на тогочасних концептуальних засадах і не забезпечує системної екологізації усіх сфер суспільного життя. Навіть термінологічно Закон не узгоджується з міжнародно прийнятою в цій галузі термінологією. Предметом охорони за Законом виступає «навколишнє природне середовище», тоді як за сучасним міжнародним правом — «навколишнє середовище».

Новий етап кодифікації екологічного законодавства України пов’язаний не тільки зі змістом відповідного процесу, а й із формою майбутнього системоутворюючого акта. На мою думку, ним має стати Екологічний кодекс України. Це відповідає сучасним європейським тенденціям. Підготовка проектів таких кодексів здійснюється нині в Росії, Німеччині, Республіці Білорусь та ряді інших країн. Міжпарламентська Асамблея СНД прийняла Модельний екологічний кодекс, рекомендований для використання у відповідних країнах. Вже діє Екологічний кодекс у Франції, Республіці Казахстан тощо.

Розробка проекту Екологічного кодексу України передбачена Основними напрямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затвердженими Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. та Рекомендаціями парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні, які були схвалені Постановою Верховної Ради України від 20 лютого 2003 р.

Необхідність прийняття кодексу зумовлена потребою у подальшій екологізації господарської діяльності, посиленні впливу державних заходів, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки в країні, у тому числі законодавчих, які мають надати екологічній політиці в Україні системного характеру, активізувати діяльність у цій сфері суспільних відносин усіх органів державної влади й органів місцевого самоврядування, а також відповідних громадських об’єднань.

Кілька років тому в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України були опрацьовані Концепція і проект Екологічного кодексу України. Ці документи були надіслані до відповідних державних органів. З ними розпочалася робота у Верховній Раді України, яка, проте, була перервана у зв’язку з виборами нового складу українського Парламенту. На моє переконання, зараз є реальна потреба у прискоренні відповідної роботи [1; 2].

Ключовою методологічною ідеєю Екологічного кодексу України, на мою думку, має стати ідея закріпленого у ст. 50 Конституції України права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. До системи інших екологічних прав громадян слід також включити такі з них, як право на екологічну інформацію, участь у прийнятті екологічно важливих рішень проведенні екологічної експертизи, на набуття у власність та користування природних об’єктів, екологічну освіту, об’єднання у громадські екологічні організації тощо.

Кодексом має бути врегульовано увесь спектр питань, пов’язаних з охороною навколишнього середовища як єдиного цілого, забезпечення екологічної безпеки в контексті сталого розвитку у сферах, де виникають екологічні проблеми. Йдеться, фактично, про закріплення державної системи охорони навколишнього середовища, яка включає науково обґрунтовану організацію обліку природних ресурсів, прогнозування, планування, матеріально-технічне забезпечення та нейтралізацію шкідливих впливів на довкілля, ліквідацію їх наслідків тощо.

В юридичній літературі проблему кодифікації екологічного законодавства іноді зводять до того, щоб увібрати в Екологічний кодекс усе природо- ресурсне законодавство — земельний, водний, лісовий кодекси, Кодекс законів про надра, закони про охорону атмосферного повітря і тваринного світу тощо. Ми не поділяємо цієї точки зору, бо це буде не кодифікація, а систематизація відповідного законодавства. Природоресурсне законодавство у нас у цілому кодифіковане на прийнятному рівні. Що ж стосується Екологічного кодексу, то він має бути наповнений нормами системоутворюючого характеру. Його співвідношення з природоресурсним законодавством можна визначити у вигляді формули взаємозв’язку інтегрованої та диференційованої складових у регулюванні екологічних відносин.

В Екологічному кодексі слід ретельно виписати механізм державного управління і контролю в галузі охорони навколишнього середовища, забезпечення раціонального природокористування. Йдеться, зокрема, про екологічні повноваження Верховної Ради, Президента і Кабінету Міністрів України, інших державних органів і органів місцевого самоврядування.

Тут же доречно більш повно, ніж це є зараз, визначити правовий статус спеціально уповноваженого державного органу. Слід при цьому змінити його назву — з Міністерства охорони навколишнього природного середовища на Міністерство екології України.

У Кодексі варто чітко виписати принципові засади застосування до порушників екологічних правил цивільної, кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, передбачити надійні гарантії відшкодування у відповідних випадках екологічної шкоди. Екологічні делікти відзначаються специфічними особливостями. Цим зумовлена необхідність їх судового розгляду суддями, які мають спеціальну еколого-правову підготовку.

Екологічна Конституція Землі. Вона може стати головним системоутворюючим актом, здатним забезпечити кодифікацію міжнародного екологічного права. Таким актом можуть бути також Екологічна Конституція Землі чи Всесвітній договір про забезпечення екологічної безпеки. Справа тут не у термінології, а у тому, що форма Конституції вже отримала певну міжнародно-правову «обкатку». Пропозиція про доцільність розробки і прийняття Екологічної Конституції Землі, зокрема, кілька разів лунала від вищого керівництва України з трибуни ООН.

Для чого потрібна вказана Конституція? Річ у тім, що нині за даними ЮНЕП* діє майже 250 тільки багатосторонніх міжнародних екологічних договорів. Науковці, крім того, нарахували кілька тисяч двосторонніх і регіональних договорів екологічного характеру. Вони були прийняті у різні роки, не є достатньо узгодженими між собою, а частина з них просто вичерпала свій ресурс. Це є однією з важливих причин недостатньої ефективності чинного міжнародного екологічного права. Вихід тут один — проведення кодифікації та систематизації цього права, зокрема, шляхом прийняття Екологічної конституції Землі.

В Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України вже проведені відповідні теоретичні розробки цієї проблеми. Автором цих рядків особисто опубліковано ряд статей з приводу змісту і форми майбутньої Екологічної Конституції Землі у наукових виданнях України і Росії [3; 4; 5].

Ключовою методологічною ідеєю для Конституції може бути доктрина права людини на безпечне навколишнє середовище. Вона є більш широкою за концепцією права громадянина на безпечне навколишнє середовище, пропонована для Екологічного кодексу України. Право людини на безпечне навколишнє середовище не зафіксоване ні в Загальній декларації прав людини (1948 р.), ні в Європейській конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), ні в міжнародних Пактах про громадянські, політичні, економічні, соціальні та культурні права (1966 р.). Тільки побічно йдеться про це право у Стокгольмській декларації з навколишнього середовища та Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища та розвитку. Оминули це питання і в інших міжнародно-правових актах екологічного характеру.

Національний досвід у цьому випадку виявився попереду досвіду міжнародного. Концепція права громадянина на безпечне (сприятливе) навколишнє середовище теоретично була розроблена у 70-80-х роках ХХ ст. пра- вознавцями-екологами Росії, України, Білорусі та Казахстану. Після розпаду СРСР концепція отримала практичну реалізацію. Нині право громадянина на безпечне навколишнє середовище включене до нових конституцій держав, що виникли на пострадянському просторі, а також низки країн Середньої та Східної Європи.

Право людини на безпечне навколишнє середовище є відправною точкою для формування усіх інших екологічних прав людини, а його забезпечення — головною метою міжнародного екологічного співробітництва держав. Отже, це право має знайти належне відображення саме в Екологічній Конституції Землі.

Слідом за цим правом у даному акті слід закріпити всі основні принципи охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів. їх доцільно згрупувати за критерієм цілей.

До першої групи увійдуть принципи забезпечення права людини на безпечне навколишнє середовище (діяльність, яка створює загрозу для стану довкілля чи порушує екологічні приписи законодавства, спрямовані на захист середовищі перебування людини, її здоров’я, повинна обмежуватися, зупинятися, припинятися, заборонятися; приписи законодавства мають передбачати таку систему нормативів, стандартів, вимог щодо природокористування, яка сприяє забезпеченню здатності довкілля задовольняти естетичні, рекреаційні оздоровчі, культурні, наукові та інші потреби людини, тощо).

До другої групи належать принципи збереження біологічного різноманіття (встановлення системи охоронних територій або територій, на яких необхідно вживати спеціальних заходів для збереження біологічного різноманіття; сприяння захисту екосистем, природних місць мешкання і забезпеченню життєздатних популяцій видів у природних умовах; здійснення заходів щодо реабілітації та відновлення деградованих екосистем і сприяння відновленню видів, які є під загрозою зникнення, зокрема шляхом розробки і здійснення планів та інших стратегій раціонального використання попередження ризику, пов’язаного з використанням живих організмів, видозмінених штучним шляхом, які можуть викликати шкідливі екологічні наслідки, здатні впливати на збереження і стале використання біологічного різноманіття).

Третю групу становлять принципи забезпечення сталого природокористування (біологічні ресурси мають використовуватися тільки у межах їх природної властивості до відтворення; забезпечується повторність у користуванні ресурсами багаторазового використання, зокрема води; ресурси, що не відтворюються, експлуатуються із урахуванням їх запасів забезпечення їх максимально повної переробки; порушені землі рекультивуються; рішення, що стосуються використання, збереження природних ресурсів, повинні ґрунтуватися на комплексній оцінці економічної і неекономічної цінності природних ресурсів та продукції з них, а також екологічних витрат та здобутків, тощо).

До четвертої групи належать принципи з попередження заподіянню екологічної шкоди та відповідальності за шкоду, завдану довкіллю (ні внутрішня, ні зовнішня діяльність держави не повинна завдавати екологічної шкоди, зокрема, довкіллю сусідніх держав; держави мають вживати усіляких заходів (законодавчих, регламентаційних або поліційних) для запобігання транскордонним забрудненням, які походять з їх території; держави зобов’язані здійснювати необхідні заходи щодо ефективної заборони використання засобів впливу на природне середовище, які мають довгострокові наслідки тощо).

Істотне значення має чітке виділення в акті, що пропонується, об’єктів міжнародно-правового регулювання у цій сфері. До них, на мою думку, належать навколишнє середовище в цілому, а також океани, моря, континентальні води, атмосферне повітря, навколоземний космічний простір, дикі флора і фауна тощо. Увагу, крім того, слід приділити і сферам економіки, де виникають екологічні проблеми. Йдеться про екологічні проблеми у промисловості, енергетиці, сільському господарстві, на транспорті тощо.

У механізмі охорони навколишнього середовища слід виокремити законодавчі, економічні, організаційні, інформаційні, освітні, науково-технічні, судові та інші засоби. Законодавчі засоби передбачають насамперед прийняття ефективних законодавчих актів із питань охорони довкілля, екологічних стандартів і нормативів. Держави мають співпрацювати з метою розробки міжнародно-правових норм з питань відповідальності та компенсації за негативні наслідки екологічної шкоди.

Економічні засоби передбачають: розробку планів щодо охорони довкілля, забезпечення сталого природокористування як складових планів соціально-економічного розвитку; фінансування природоохоронних заходів із коштів бюджетів та інших джерел; страхування відповідальності за забруднення довкілля (екологічне страхування); поєднання економічної та екологічної оцінки наслідків прийняття рішень, що стосується довкілля, використання природних ресурсів; надання фінансової підтримки суб’єктам господарювання, що реалізують екологічно значущі проекти тощо.

Організаційні засоби забезпечують участь держав, державних органів, органів місцевого самоврядування, а також громадськості в охороні довкілля, забезпеченні екологічної безпеки. Вони передбачають: співробітництво держав в особі уповноважених органів з метою вирішення екологічних проблем; організацію спостережень за станом природних процесів; проведення екологічної експертизи проектів господарської діяльності та екологічного аудиту діючих підприємств та інших господарських об’єктів; забезпечення участі населення у процесах прийняття екологічно значущих рішень; контроль за реалізацією заходів з охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів.

Інформаційні засоби здійснюються з метою отримання даних про стан довкілля, інформування про цей стан населення, обміну відповідною інформацією між державами. Вони мають базуватися на забезпеченні вільного доступу громадян до екологічної інформації, оперативності міждержавного обміну інформацією про надзвичайні ситуації техногенного та природного походження, а також про транскордонні забруднення.

Освітні засоби мають передбачати розповсюдження екологічних знань всіма доступними методами, підготовку спеціалістів екологічного профілю тощо.

Науково-технічне забезпечення навколишнього середовища передбачає розробку нових екологічно чистих, ресурсозберігаючих технологій, обмін відповідними науково-технічними знаннями тощо.

Судовий механізм розгляду екологічних спорів є важливим засобом захисту екологічних інтересів держав і права людини на безпечна навколишнє середовище. Доцільно було б передбачити утворення міжнародного екологічного суду для розгляду екологічних спорів між державами.

Екологічна Конституція Землі має не тільки зафіксувати право людини на безпечне навколишнє середовище, а й визначитися з міжнародним органом, на який буде покладено спостереження і контроль за реалізацією цієї Конституції. Навряд чи ці функції може успішно виконувати ЮНЕП. її діяльність останнім часом критикувалася на різноманітних екологічних форумах, у тому числі з трибуни ООН.

На мою думку, таким органом могла б стати Рада екологічної безпеки ООН. Цю Раду можна було б утворити шляхом реформування ЮНЕП. Цій Раді слід було б надати статус міжнародної спеціалізованої організації та наділити її широкими повноваженнями щодо забезпечення безпечного навколишнього середовища.

Таким чином, Екологічна Конституція Землі спрямована на встановлення і забезпечення нового глобального екологічного правопорядку на засадах міжнародного екологічного співробітництва. Вона буде стимулювати кодифікацію національного екологічного співробітництва. Також Екологічна Конституція Землі стимулюватиме кодифікацію національного екологічного законодавства, його гармонізацію з міжнародним екологічним правом.

Крім того, не виключено, що ця Конституція потягне за собою прий-

няття відповідних регіональних конституцій. У будь-якому випадку розробку і прийняття Екологічної Конституції Євразії вже запланувало утворене в Києві у жовтні 2010 р. Євразійське об’єднання зелених партій, до якого увійшли відповідні партії України, Росії, республік Білорусі й Казахстану [6].

Прийняття Екологічної Конституції Землі, звичайно, справа не проста. Зараз у світі є як прибічники, так і

критики цієї ідеї. Але відкладати це питання недоцільно. На мою думку, світове співтовариство має домагатися скликання у межах ООН спеціальної міжнародної конференції для розробки і прийняття Екологічної Конституції Землі типу конференції ООН з морського права. Це не абстрактна ідея, а реальна відповідь на екологічні виклики XXI ст., з якими пов’язана подальша доля всього людства.

Поиск по сайту: