Методологічні засади становлення правових основ охорони довкілля ( Гетьман)

Методологічні засади становлення правових основ охорони довкілля

ГЕТЬМАН А.

У статті досліджуються методологічні засади становлення правових основ охорони довкілля у контексті забезпечення державою екологічної безпеки і підтримання екологічно! рівноваги на території України. Автор досліджує розвиток природоохоронного законодавства в Україні, його роль у функціонуванні сучасної держави, а також шляхи його удосконалення.

Охорона довкілля визнається одним із стратегічних напрямів державної політики України. її правові засади знайшли своє безпосереднє відображення у ст. 16 Конституції України, де в якості обов’язку держави передбачено забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу та збереження генофонду Українського народу.

До основних пріоритетів охорони довкілля належать: гарантування екологічної безпеки ядерних об’єктів і радіаційного захисту населення та довкілля; поліпшення екологічного стану басейнів рік України та якості питної води; стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах; будівництво нових та реконструкція діючих потужностей комунальних очисних каналізаційних споруд; запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів і поліпшення їх екологічного стану; формування збалансованої системи природокористування та адекватна структурна перебудова виробничого потенціалу економіки, екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, на транспорті; збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, заповідна справа.

Методологічним підґрунтям вирішення проблем охорони довкілля, які постають перед державою, є науково- теоретичні та правові розробки, що здійснювалися вченими-юристами протягом багатьох років минулого та нинішнього століть. В юридичній літературі загальновизнаною є думка, за якою методологію науки доцільно розглядати як дослідження загальних засад, шляхів, закономірностей наукового пізнання, його принципів і методів, що здійснюються на різних рівнях (філософський, загальнонауковий, конкретних наук, методики і техніки) і спрямовані на розробку положень, які дозволяють обирати засоби та будувати процедури ефективного вирішення проблем і завдань, що виникають у процесі науково-дослідної діяльності [1]. Саме цим зумовлена необхідність провести аналіз питань розвитку правових засад охорони довкілля.

Відродження та злет наукових ідей, присвячених проблемам охорони довкілля, пов’язані з прийняттям у 60-х роках ХХ ст. комплексних законів про охорону природи у союзних республіках колишнього СРСР. Із назвою цих законів пов’язано те, що в науковій, освітянській та публіцистичній літературі широко вживаним та поширеним стало словосполучення «правова охорона природи».

Закон «Про охорону природи УРСР» було прийнято 30 червня 1960 р. Відповідно до ст. 1 цього Закону охорона природи полягає у збереженні, раціональному використанні, розширеному відтворенні та розвитку всіх її багатств. Державній охороні та регулюванню використання на території УРСР підлягали: земля, надра, водні ресурси, ліси, полезахисні й водоохоронні лісополоси, зелені насадження, типові ландшафти, курортні місцевості, рідкісні й визначні природні об’єкти, державні заповідники та заказники, тваринний світ, атмосферне повітря та інші природні багатства, що знаходяться в господарському обігу, а також ті, що не експлуатуються.

У цей час з’являється низка наукових та навчально-методичних праць, присвячених проблемам охорони природи. Зокрема, в 1961 р. виходить друком наукове видання О. Колбасова «Охорона природи за радянським законодавством», яке мало на меті аналіз прийнятих законів про охорону природи. Автор формулює поняття «охорона природи» та «правове забезпечення охорони природи». На його думку, охорона природи — це сукупність заходів, спрямованих на організацію раціонального використання природи, на захист, відтворення і примноження її багатств. Правове забезпечення охорони природи розглядалося як законодавче визначення підстав і умов користування природними благами з урахуванням їх збереження і відновлення, а також встановлення юридичної відповідальності за порушення правопорядку, передбаченого з метою охорони природи [2].

Серед навчально-методичної літератури з’являються навчальні посібники, присвячені проблемам правової охорони природи, які мали на меті усунення прогалин, пов’язаних із викладенням в юридичних вищих навчальних закладах держави спецкурсу із зазначених питань [3; 4]. Автори посібників вважали, що студенти вищих юридичних закладів освіти повинні володіти законодавством про охорону довкілля та практикою його застосування. Питання про навчальний курс із проблем охорони природи для студентів відповідних ВНЗ не є дискусійним. На їх думку, зазначений курс із методичних міркувань може бути об’єднаний із навчальним курсом земельного права. Не виключається можливість перетворення навчального курсу «Земельне право» на курс «Земельне право і правова охорона природи».

Зазначена обставина з викладанням навчальної дисципліни з проблем охорони природи стала суттєвим підґрунтям для розвитку науки в кардинально новому, досі недослідженому напрямі вивчення закономірностей та особливостей комплексного розвитку правового регулювання використання та охорони природи як єдиного організму. Вперше в юридичній літературі проголошується теза, що всі об’єкти природи взаємопов’язані та впливають один на одного. Взаємозв’язок і взаємозумовленість, які існують між об’єктами природи, викликають необхідність проведення комплексної охорони як живої, так і неживої природи у всій її багатоманітності [4, 5].

У працях, що аналізуються, наводиться наукове поняття «правова охорона природи» як встановлена законом система заходів, спрямованих на організацію охорони природи, раціональне використання, відтворення та примноження її ресурсів [3, 16].

У науковий обіг уперше вводиться термін «природоохоронне законодавство», яке на довгі роки стане домінуючим у дискусіях стосовно існування комплексної галузі права і законодавства із відповідною назвою [3, 18]. Аналізуючи питання виникнення законодавства про охорону природи, автори констатують, що довгий час правові норми про охорону природи за загальним правилом охоплювалися земельним, водним, лісовим і гірничим законодавством. Наразі таке становище, на їх думку, є недоцільним. Ці норми слід виокремити із зазначених галузей законодавства та на їх основі створити спеціальні законодавчі акти, спрямовані на комплексну охорону природи та її особливо цінних об’єктів [3, 38-49].

Питання охорони природи, обґрунтування наукових засад інтеграції, систематизації та кодифікації законодавства про охорону довкілля отримали своє втілення в деяких наукових статтях, що були видані протягом 60-х років ХХ ст. Зокрема, М. Казанцев доходить висновку про те, що відбулася значна диференціація законодавчих актів у сфері регулювання правовідносин стосовно використання природних ресурсів. Поряд із земельним законодавством досить чітко виокремилося водне й лісове законодавство та законодавство про надра. Самостійного значення набуває природоохоронне законодавство. Але поряд з уже існуючою диференціацією необхідна його інтеграція. Вперше в юридичній літературі пропонується об’єднати норми права, які є загальними для регулювання використання та охорони всіх природних ресурсів. Формою такого об’єднання повинен стати Закон про використання природних ресурсів та їх охорону [5]. Крім того, М. Казанцев вважав, що природоохоронне законодавство союзної республіки може бути сконцентровано в особливих Кодексах охорони природи. Земельне, водне і лісове законодавство та законодавство про надра не охоплюватимуть всі об’єкти природи, які необхідно охороняти, оскільки за їх межами залишається, наприклад, охорона атмосферного повітря та деякі інші об’єкти природи. Тому бажано забезпечити розробку й прийняття Кодексів охорони природи в кожній союзній республіці [6]. Ця пропозиція стала першоджерелом у майбутній дискусії про розробку та прийняття Екологічних кодексів у державах колишнього СРСР.

Наукові дослідження проблем охорони природи стали суттєвим підґрунтям для продовження вивчення цієї проблематики вченими-правознавцями в окремих союзних республіках. Серед наукових робіт з питань охорони природи, що з’явилися в цей час, необхідно виділити праці Н. Тітової [7], В. Мунтяна [8], Х. Шварца та Ю. Тютєкіна [9], Н. Ломсадзе [10], С. Константиниди [11]. Поняття правової охорони природи, яке наводилося у відповідних наукових працях, мало практично тотожний зміст і визначало останню як встановлення правового режиму окремих видів природних об’єктів та комплексів, який охоплює їх господарське використання і спрямований на збереження цих об’єктів і комплексів у їх природному стані. Але надзвичайно важливим та визначальним для подальшого розвитку правових проблем охорони природи у цих дослідженнях стала фундаментальна ідея формування нової галузі права — природоохоронного (а в майбутньому екологічного права, права про довкілля) та його кодифікації у формі основ, законів чи кодексів з відповідною назвою.

Аналізуючи питання правової охорони природи, В. Григор’єв доходить висновку, що кодифікація законодавства про землю, її надра, води і ліси створює умови для формування переліку принципових положень не лише про охорону цих об’єктів, а й охорону природи в широкому розумінні, у тому числі охорону заповідників, курортних місцевостей, об’єктів тваринного та рослинного (нелісової рослинності) світу, пам’ятників природи. Загальні принципи охорони природи повинні бути урегульовані в загальносоюзному Законі про охорону природи [12].

Досліджуючи питання природоохоронного законодавства, Г. Полянська зазначала, що прийняття законів про охорону природи в союзних республіках (1957-1963 рр.) стало передумовою для формування нової правової форми радянського законодавства, спрямованого на охорону природи. Безперечною, на її думку, є необхідність збереження і розвитку спеціалізованого законодавства про землю, ліси, води та надра, яке повинно бути кодифіковано на рівні СРСР та союзних республік. Що стосується природоохоронного законодавства, формою його кодифікації, як вважала Г. По- лянська, повинні стати розробка і прийняття Закону про охорону природи СРСР [13].

Термін «природоохоронне законодавство» було сприйнято й іншими вченими-правознавцями, які займалися відповідною проблематикою. Зокрема, досліджуючи питання розвитку законодавства про охорону довкілля, О. Колбасов зазначав, що чинне природоохоронне законодавство має на меті вдосконалення використання та відновлення раціонального використання та охорони вод [14, 41]. Ним була підтримана ідея Г. Полянської про прийняття Закону про охорону природи СРСР, розробку проекту якого, на думку вченого, необхідно здійснювати разом із проведенням робіт щодо кодифікації земельного, водного, надрового і лісового законодавства [14, 47].

На науковій конференції з питань охорони природи, яка відбулася у червні 1969 р. в Інституті держави і права АН СРСР, серед інших обговорювалося також питання охорони природи як предмета спеціальних правових наукових досліджень. На думку О. Колбасова, стан наукових досліджень у цій сфері незадовільний. З метою подальшого підвищення ролі правової науки він рекомендував зосередити увагу на проблемах загальної теорії правової охорони природи, співвідношення господарсько-економічних та правових аспектів охорони природи, вдосконалення природоохоронного законодавства. На думку Г. Аксе- ньонка, який брав участь у зазначеній конференції, вдосконалення законодавства про охорону природи повинно здійснюватися у двох правових формах: прийняття Основ законодавства СРСР і союзних республік про охорону природи; прийняття Кодексів союзних республік про охорону природи [15].

Дещо іншу точку зору стосовно формування зазначеної галузі права та форми її кодифікації запропонував М. Казанцев, який підтримував загальновизнану ідею про існування природоохоронного права. На його думку, відбувається процес диференціації відносин, пов’язаних з використанням різних об’єктів природи, а відповідно й диференціації законодавства, що зумовлено необхідністю самостійного правового регулювання земельних, лісових, водних та надрових відносин. Разом із тим зазначений процес зумовлює можливість їх інтеграції, тобто виникає необхідність у конструюванні нової інтегрованої галузі права — природоресурсного права, що регулює розгалужену сферу суспільних відносин щодо розпорядження, користування та охорони природних ресурсів з метою створення матеріально-технічної бази, задоволення потреб народного господарства, науки, культури, охорони здоров’я і рекреації [16]. У своїх наступних наукових працях М. Казанцев ототожнив поняття «природоресурсне право» та «право на природні ресурси» [17]. Що стосується кодифікації природоохоронного законодавства, то, на його думку, її формою повинні стати Основи природоохоронного законодавства СРСР та Природоохоронні кодекси союзних республік [18].

У Всесоюзному науково-дослідному інституті радянського законодавства було проведено розширене засідання Ради щодо координації роботи науково-дослідних установ (26-27 січня 1971 р.), яке було присвячено обговоренню наукових досліджень у сфері законодавства про охорону природи.

Серед пропозицій, які лунали на засіданні Ради, необхідно виокремити: ідею кодифікації законодавства про охорону природи та розробку і прийняття Закону про охорону природи СРСР (Г. Полянська) [19]; доповнення конституції СРСР статтею про охорону природи та розробку Основ законодавства про охорону природи СРСР і відповідних Основ або Кодексів союзних республік (А. Фанштейн) [20]; створення правової бази для подальшого розвитку республіканського природоохоронного законодавства та прийняття Основ законодавства СРСР і союзних республік про охорону природи (В. Погорілко, Ю. Шемшученко) [21]; розробку нового природоохоронного законодавства та прийняття Основ про охорону природи СРСР і союзних республік (Є. Кутін) [22]; виникнення науки правоохоронного права, а також зміну назви Земельного кодексу на Кодекс про землю (Н. Тіто- ва) [23].

Черговий крок на шляху розвитку правових основ охорони довкілля пов’язаний із проведеною на теренах колишнього СРСР та союзних республік кодифікацією земельного, водного, лісового, надрового (гірничого) (1968-1977 рр.), а також фауністичного та атмосферо-повітряного законодавства (1980 р.). Саме з цією кодифікацією вчені пов’язують надзвичайно потужне зростання науково- методологічних та теоретичних досліджень найрізноманітніших проблем правового регулювання охорони, використання та відтворення не лише окремих природних ресурсів і навколишнього природного середовища, а й появи невідомих досі напрямів теоретичного пошуку, доктринального тлумачення прийнятих законодавчих актів, що виводило наукову складову методології правових основ охорони довкілля на її принципово новий, якісно змістовний рівень. У цей час з’являється низка наукових статей та монографічних досліджень, присвячених цій проблематиці [24].

Головним лейтмотивом зазначених наукових досліджень стає висновок про появу та застосування нової форми охорони природи — організація раціонального використання природних ресурсів, яка спрямована на розумне поєднання експлуатації природної сировини з охороною навколишнього природного середовища в умовах існування змінених людиною модифікованих екологічних систем [25]. Отримала своє подальше обґрунтування ідея про необхідність прийняття Закону СРСР про охорону навколишнього природного середовища. На думку В. Петрова, який був автором та оприлюднив в юридичній літературі відповідний законопроект, це комплексний правовий акт, оскільки об’єктами його охорони є навколишнє природне середовище в цілому, а не окремі компоненти природи. Він регулює три головні складові екологічної діяльності: охорону природи, раціональне використання природних ресурсів та їх відновлення, захист та оздоровлення оточуючого людину середовища.

Проект Закону передбачав закріплення основного принципу національної політики держави в галузі охорони навколишнього природного середовища — пріоритет екологічних інтересів суспільства над економічними інтересами в їх розумному поєднанні, при якому задовольняються інтереси розвитку народного господарства, матеріальні потреби громадян і забезпечуються гарантії їх прав на здорове та сприятливе для життя навколишнє природне середовище. У центрі зазначеного законопроекту, на думку його творця, повинна бути людина, охорона її здоров’я та добробут. На вирішення цього гуманістичного завдання спрямований весь зміст проекту. Особливо виділяються положення про права громадян на здорове та сприятливе для життя навколишнє природне середовище. Вперше у проекті розкривається юридична складова цього природного права. Воно розглядається крізь призму трьох взаємопов’язаних елементів: як право на охорону здоров’я від негативного впливу навколишнього середовища; як право на сприятливе для життя природне середовище; як право на охорону навколишнього середовища від шкідливого впливу господарської та іншої діяльності. Законопроект встановлював організаційні, економічні та правові засоби впливу на охорону навколишнього природного середовища [26].

Після проголошення Україною свого суверенітету та незалежності у державі розпочинається новий етап законотворення, у тому числі стосовно подальшого вдосконалення напрацьованих за довгі попередні роки правових основ охорони довкілля. Вперше необхідність вирішення цієї проблеми було передбачено у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., прийнятій Верховною Радою УРСР. Декларація закріпила положення про те, що Українська держава дбає про екологічну безпеку громадян, про генофонд народу, його молодого покоління.

25 червня 1991 р. приймається Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» (діє зі змінами та доповненнями). Відповідно до ст. 1 Закону завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідація негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об’єктів, пов’язаних з історико- культурною спадщиною.

Таким чином, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» окреслив коло суспільних відносин, які підпадають під його дію, а саме: збереження навколишнього природного середовища, попередження та усунення шкідливого впливу господарської діяльності на навколишнє природне середовище та здоров’я людини; оздоровлення та поліпшення якості навколишнього природного середовища. Але наведений перелік не є вичерпним і може трактуватися ширше, ставлячи за мету забезпечення стійкого функціонування екологічних систем, в яких усі об’єкти навколишнього природного середовища перебувають у нерозривному зв’язку. Зазначені завдання повинні вирішуватися відповідно до сучасних реалій і стану суспільних відносин у галузі охорони довкілля [27].

Одним із важливих напрямів охорони довкілля, який постав перед Українською державою та потребує свого вирішення, є кодифікація законодавства про довкілля. Як влучно зауважив В. Попов, кодифікація екологічного законодавства йде шляхом надмірної диференціації нормативних актів на рівні законів і підзаконних нормативних актів у сфері екології. Оновлення екологічного законодавства відбувається із застосуванням тих засобів, які використовувалися у 60-х роках ХХ ст., тобто диференційовано щодо кожного з природних ресурсів або для регулювання окремих спеціальних питань [28].

Нині екологічне законодавство України — багатогалузева система нормативних актів різної юридичної сили, що ускладнює їх використання та призводить до численних суперечностей між ними або неузгодженості окремих актів і їх дублювання. Наявність нормативних приписів у великій кількості правових актів створює значні труднощі для їх практичного використання [29]. Таким чином, кодифікація екологічного законодавства у формі прийняття комплексного законодавчого акта є нагальною проблемою, яку слід розглядати у якості пріоритетних завдань державної політики.

У науці екологічного права напрацьовані досить вагомі теоретичні розробки стосовно форми, структури та змісту кодифікованого акта в галузі регулювання екологічних суспільних відносин. Таким законодавчим актом, на думку багатьох учених, повинен стати Екологічний кодекс України [30].

Разом з тим необхідно зауважити таке. На сьогодні у сфері екологічного законодавства, як у жодній з інших галузей (цивільного, адміністративного, господарського тощо), діє розгалужена система кодифікованих законодавчих актів у формі кодексів та законів. Предметом правового регулювання великої частини з них є однорідні групи екологічних суспільних відносин, об’єднаних сферою відповідних природних ресурсів. Це, зокрема, Земельний кодекс, Водний кодекс, Лісовий кодекс, Кодекс про надра, Закон про рослинний світ, Закон про тваринний світ, Закон про охорону атмосферного повітря. Але багато кодифікованих законодавчих актів у галузі екологічного права мають комплексний характер, а саме: Закон про охорону навколишнього природного середовища, Закон про природно-заповідний фонд, Закон про екологічну експертизу, Закон про екологічну мережу, Закон про Червону книгу, Закон про відходи, Закон про зону надзвичайної екологічної ситуації та ін.

Прийняття при такій палітрі законодавчих актів Екологічного кодексу, як форми кодифікованого акта, є недоцільним, оскільки він не зможе своїм змістом об’єднати існуючи кодекси і закони. Кодифікація екологічного законодавства України на сучасному етапі можлива лише у формі Кодексу законів України про довкілля. При такій формі кодифікації об’єднання законодавчих актів не буде механічним, а матиме змістовне наповнення принциповими положеннями існуючих кодексів та законів екологічного спрямування і надасть можливість створити єдине законодавче підґрунтя для подальшої законодавчої та правозастосовної практики. Отже, прийняття Кодексу законів України про довкілля повинно завершити кодифікаційний процес у сфері регулювання екологічних суспільних відносин, створити законодавчу базу, адаптовану до норм і принципів права ЄС та міжнародного права для належного правового забезпечення охорони довкілля.

Поиск по сайту: