Противоречия права и государства

Возможности противоречий между правом и государством обусловлены тем, что они (право и государство) различны по своим сущностным качествам.

Вещественное воплощение государства - определенные органы и должностные лица, их система, фактическая деятельность, взаимодействия с людьми и их организациями, международные отношения. Право же обретает реальность в правилах поведения (нормах) и специфических общественных отношениях, в заранее определенной процедуре рассмотрения и решения жизненных ситуаций и, наконец, в особой форме общественного сознания, оценочный характер которой выражен в юридических понятиях и категориях.

Элементарная единица ("клеточка") права - правовая норма и правоотношение. Государство состоит из лиц и учреждений, облеченных властными полномочиями.

Нормы права классифицируются по областям регулируемых отношений (отрасли права), по степени абстрактности и определенности, по юридической силе. Государственные органы и должностные лица различаются по их месту в государственной иерархии, по рангу (чину), по предмету их ведения и объему полномочий.

Правовая норма обезличена, абстрактна, касается лишь наиболее общих, типичных сторон и особенностей регулируемых отношений. Должностные лица и другие служащие государства видят общественную жизнь во всем многообразии ее проявлений и склонны оценивать общественные отношения и ситуации исходя из ведомственных, партийных, личных симпатий или антипатий.

Правовые нормы представляют собой модели, рамки общественных отношений, которые предполагается упорядочить, воспроизвести или видоизменить. Должностные лица порой стремятся выйти за эти рамки, сконструировать отношение не по заданной правом "модели", а исходя из собственного понимания, жизненного опыта, ведомственных интересов, внешнего давления, личных мотивов.

Правовые нормы оцениваются по их юридической силе, точности формулировок, эффективности, справедливости. Государственные органы и должностные лица различаются по объему полномочий, дисциплинированности, компетентности, предсказуемости решений, по степени честности и другим нравственным, личным и деловым качествам.

Ряд правовых норм не может быть реализован без решения, принятого государственным органом или должностным лицом в результате исследования обстоятельств дела, имеющих юридическое значение, и соответствующих доказательств.

Некоторые должностные лица склонны выполнять свои обязанности проще и быстрее, чем указано в законе, принимать решения без сложных правовых (формальных) процедур, без изучения всех относящихся к делу обстоятельств и доказательств (а то и вообще отказаться от решения дела или затянуть его рассмотрение).

Норма права - образец решения спора, "бесстрастный арбитр", по своей сущности заведомо безразличный ко всем будущим спорам, конфликтам, недоразумениям.

Лица, управомоченные применять правовые нормы, не всегда беспристрастны. Они могут сочувствовать одной из сторон, или стремиться угодить высокопоставленному лицу, либо, наоборот, отнестись с неприязнью, естественной или вынужденной, к тем, в отношении кого применяется право. Даже при режиме строгой законности лица, применяющие право, нередко имеют возможности так подобрать доказательства и истолковать норму, что решение будет соответствовать не столько закону, сколько интересам правоприменителя. Именно этим более всего порождена коррупция государственных служащих. Коррупция - это торговля правом, т.е. незаконное освобождение за деньги от какой-либо обязанности (налоговой, воинской и др.) или наказания (либо смягчение наказания, уменьшение обязанности), предоставление (за плату) необоснованных прав и преимуществ либо, наконец, незамедлительное, без волокиты, решение правового дела вместо бесконечных откладываний и отсрочек.

Юридические факты, указанные в гипотезе правовой нормы, порождают правоотношение, т.е. связь граждан через права и обязанности. Обязанностью должностных лиц является признание или удостоверение этих юридических фактов. Однако чиновник может стать не посредником, а преградой между гражданином и правом, не признавая юридических фактов либо не разрешая пользоваться возникшим правом.

В праве порой содержатся практически недействующие, "мертвые" или "бессильные", нормы, существование которых иногда усложняет изучение и применение права. В государственной иерархии есть ненужные должности и органы (забытая комиссия или комитет по проведению не очень важного мероприятия), содержащиеся за счет государственной казны и нередко дающие лицам, числящимся на таких должностях, ряд льгот, привилегий и даже властные полномочия.

Сопоставление сущностных качеств права и государства дает возможность глубже и конкретнее определить связи и противостояния этих двух основных социальных регуляторов, каждый из которых порожден потребностями общества, имеет социальные основания и обоснования, не может обойтись без другого, но по своей сущности нередко вступает с ним в конфликты и противоречия.

При изложенном подходе к понятию государства получается, что состояние правопорядка и законности в любой стране зависит не только от качеств нормативной правовой системы и велений высшей государственной власти, но и от отношения к праву нижестоящих государственных служащих.

Как отмечено, одной из сложных проблем правового регулирования является соотношение правовой нормы и индивидуального распоряжения (приказа).

Приказ (распоряжение по конкретному делу, случаю) отличается от нормы тем, что исчерпывается исполнением ("приказ выполнен"), норма же, в отличие от приказа, действует до ее отмены в установленном порядке. По ряду признаков приказ аналогичен норме права: приказ - веление государства (агента власти), предписывающее должное поведение; нарушение или невыполнение приказа (распоряжения) влечет применение санкций. Ряд правовых норм невозможно реализовать без актов применения права, принятых управомоченными государственными органами или должностными лицами в установленной для этого форме (постановления о зачислении на должность, о назначении пенсии, присвоении звания, все судебные решения, определения, приговоры и т.п.). Принятые на основе и во исполнение правовых норм акты применения являются необходимой формой реализации права и входят в содержание правопорядка.

Здесь, однако, существует определенная опасность. Акты применения права, или индивидуальные акты (приказы, решения), зависят от субъективных качеств агентов власти и потому могут по своему содержанию противоречить нормам права или делать исключения из них. В государствах строгой законности всегда существуют правовые (например, право жалобы) и организационные (органы надзора, прокуратура и т.п.) гарантии против такого рода противоречий и исключений. Индивидуальные акты носителей властных полномочий (государственных органов и должностных лиц), противоречащие действующему праву, - едва ли не главная опасность для стабильности права, законности и правопорядка.

Как отмечено (гл. 2), общественный порядок ("замиренная среда") в государствах неполной законности может основываться и на таких актах. Сущность решений по конкретным делам государственных органов и должностных лиц в общей теории права оценивается по-разному. Кельзен относит их к праву и называет "индивидуальные нормы"*(218). Однако нормы носят общий, абстрактный характер и не исчерпываются исполнением; решение по конкретному делу может стать нормой только как прецедент, обязательный образец для решения (в будущем) аналогичных дел; само же это решение (если оно основано на правовой норме) переводит общие (нормативные) предписания в конкретные обязанности и права участников правоотношения, которое уже не зависит от нормы, а может быть исчерпано исполнением или преобразовано, в случае нарушения, в другое правоотношение. Там, где речь идет о нормальном, соответствующем своему понятию, правопорядке, предполагается, что все индивидуальные правовые акты (особенно акты применения права государственными органами и должностными лицами) основаны на действующих в данное время, в данной стране правовых нормах. Собственно, об этом и писал Кельзен, рассуждая об "индивидуальных нормах". Однако состояние правопорядка нередко зависит от степени распространенности произвольных команд и приказов, не соответствующих действующим нормам права. Такое несоответствие может иметь разные причины: попустительство государства чиновничьему произволу, недостаточная определенность, расплывчатость компетенции должностных лиц, их малая умелость, коррумпированность и т.п. Поэтому распоряжения чиновников и иных лиц, облеченных властью, могут прийти в резкое противоречие с правом. Объясняя свою концепцию "индивидуальных норм", Кельзен писал: "Требование грабителя выдать ему определенную сумму денег имеет тот же субъективный смысл, что и требование налогового инспектора: человек, которому это требование предъявлено, должен предоставить определенную сумму денег. Но только требование налогового инспектора, а не грабителя, имеет смысл действительной, обязывающей адресата нормы; только требование налогового инспектора, а не грабителя, представляет собой акт, устанавливающий норму, так как этот акт уполномочен налоговым законодательством, в то время как акт грабителя не основан ни на какой уполномочивающей его норме"*(219).

Приведенный Кельзеном пример удачен в том отношении, что дает возможность определить уязвимое звено идеи "индивидуальных норм". Достаточно известно, что в Древнем мире и в период Средних веков сбор налогов по правилам "откупов", "кормлений", "пронии" сопровождался такими насилиями и произволом сборщиков по отношению к населению (избиение недоимщиков, изъятие имущества, захват скота, закрытие дорог, колодцев и выходов к водоемам и т.п.), что их действия и требования не всегда отличались от требований упомянутого грабителя. Историки пишут: "...Некоторые епископы дошли до того, что в сборе податей прибегали к помощи разбойников"*(220). Однако беззаконие совершалось как бы по праву: полномочия откупщиков, наместников, волостелей, прониариев и других сборщиков податей были почти безбрежны, а свобода усмотрения весьма обширна.

При широкой свободе усмотрения лиц, наделенных властью, и при неопределенности их компетенции общественный порядок представляет собой смесь правоотношений (отношения, основанные на заранее установленных и общеизвестных правилах), властеотношений (права агентов власти по-своему регулировать конкретные отношения) и их порождений (права и обязанности, не соответствующие праву, но установленные для данного отношения носителями властных полномочий).

Именно таким был общественный порядок полицейских и тоталитарных государств, которые Кельзен исходя из своей "Чистой теории права" относил к правовым государствам на том основании, что любое государство оформлено правом.

Особенностью командно-административных режимов была утрата правом качества арбитра в спорах, особенно между правящими и подвластными, поскольку наделенные властными полномочиями чиновники, государственные органы, должностные лица принимали решения по своему усмотрению и произволу (в том числе при решении частных споров). Это подрывало такие сущностные качества права, как стабильность, нормативность, авторитетность. Административно-командные системы неизбежно создают в обществе нестабильность и неуверенность, поскольку индивидуальные акты если и упорядочивают одно или группу общественных отношений, то вносят дезорганизацию и рассогласование в другие отношения, которые не то регулируются (неотмененным) правом, не то будут отрегулированы будущими (непредсказуемыми) актами-распоряжениями*(221). В крупных государствах административно-командное управление нередко ставило произвол местной власти (власти, близкой к населению), по существу, выше указаний центральной власти*(222). К тому же эффективность административно-командного управления в целом обусловлена качеством кадрового состава и налаженностью работы управленческого аппарата. Перебои в работе этого аппарата создают в обществе атмосферу неуверенности, нестабильности*(223).

Состояние правопорядка зависит от всей вертикали органов государственной власти.

Немалую, порой решающую, роль в существовании и реализации права играет верховная власть (монархи - в монархиях, коллегиальные органы - в республиках).

Верховная власть определяет содержание государственной дисциплины, а тем самым - степень обязательности права для всех звеньев государства.

Верховная власть также определяет компетенцию подчиненных властей, границы их свободы усмотрения при осуществлении властных полномочий.

Наконец, от верховной власти зависят организация и налаженность работы органов правосудия, государственных служб надзора и контроля за соблюдением права, отношение к жалобам на нарушения правовых норм, неотвратимость ответственности за правонарушения.

Слабая и бездарная верховная власть государства так же не способна создать реальное право и прочный правопорядок, как безответственное и некомпетентное руководство вооруженными силами страны неспособно организовать ее оборону.

Отмечено, что во всех государствах правотворческая, особенно законодательная, деятельность всегда восходила к верховной власти как высшей инстанции, выражающей государственную волю. Соответственно, от верховной власти зависят содержание права, его целесообразность, эффективность, авторитетность, непротиворечивость и другие качества, находящие воплощение в правопорядке.

С самого начала существования права и государства обсуждался вопрос об актах носителей верховной власти, противоречащих действующему праву.

Возможность нарушения государством им же установленных и не отмененных норм - наиболее уязвимое звено права и правопорядка. Если это нарушение совершено чиновником или судом, у потерпевшего остается право жалобы на то, что государственный служащий нарушил выраженную в праве волю суверена, носителя верховной власти. Однако при нарушении действующего права самой верховной властью жаловаться некому.

Государственная власть суверенна в том отношении, что она может изменить или отменить любые нормы права; но произвольное решение власти, противоречащее действующей норме права, явно выходит за пределы права и вносит дезорганизацию, беспорядок в общественные отношения. За пределы права явно и очевидно выходят распоряжения власти по вопросу, уже урегулированному правом, нормы которого рассчитаны на длительное время. Таковы, например, распоряжения о дополнительных сборах и поборах, о возложении на всех или часть подданных повинностей и обязанностей, не предусмотренных действующим правом, нарушение установленного обычаем или законом порядка рассмотрения каких-либо юридических дел и т.п.

Возможность издания верховной властью "незаконных законов" - одна из острых политико-правовых проблем истории и современности.

Возможность произвола верховной власти государства по отношению к праву возрастает по мере того, как ведущим источником (формой) права становятся законы и иные нормативно-правовые акты, принимаемые государственными органами. Такая форма права в наибольшей мере подвержена произволу. Один закон может противоречить другому закону; нормативно-правовые акты правительства, министерств и ведомств не всегда соответствуют друг другу и законам высших органов; законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации содержат положения, противоречащие федеральному законодательству, которое, в свою очередь, не во всем соответствует конституции. Во всех современных странах, где законы являются формой права, необходимы (и существуют) специальные юридические службы и государственные органы, назначение которых - обеспечение единства права, его соответствия действующей конституции страны.

Дополнительные трудности развития права посредством законодательной деятельности государственных органов создает то, что в тексте законов право нередко подменяется его идеологическим обоснованием, не имеющим юридического содержания. Давно замечено, что любой закон или иной источник права относится к области литературного творчества*(224). Это творчество может носить не юридический, а политико-идеологический характер. В континентальной Европе, с ее абстрактным и политизированным мышлением, довольно распространено внесение в тексты законов положений неюридического характера: "Англичане, - пишет Рене Давид, - не воспринимают европейских правовых норм: они им кажутся часто просто общими принципами, выражающими какие-то пожелания морального порядка или устанавливающими скорее политическую программу, а не нормы права"*(225). Подмена юридического содержания нормативно-правовых актов политико-пропагандистским достигла апогея после 1917 г., когда декреты стали формой пропаганды*(226). В последующем роль права в советском государстве выполняли главным образом политические решения, административные распоряжения, приказы и указания, "революционное правосознание"*(227), а тексты Конституций СССР 1936 и 1977 годов стали предметом политического образования и просвещения в учебных заведениях, в лекционной пропаганде и т.д. В результате рос авторитет того, что называлось, но не являлось правом*(228). Само же право расценивалось как нечто декларативное (конституция) либо противостоящее нравственности (отсюда порицание "формализма", призывы "судить по совести, а не по закону" и т.п.).

Проблема соблюдения государством им же созданного права существовала на всех этапах истории.

Основным принципом реализации сословного права была законопослушность (законопокорность), т.е. сообразность поведения каждого члена общества статусу своего сословия, соблюдение запретов, безоговорочное выполнение приказов власти.

В ряде государств, преимущественно деспотических или самодержавных, политико-административный режим состоял не только в детальном правовом регулировании отношений личной и общественной жизни, но и в произвольном вторжении в жизнь низших сословий со стороны чиновников, владельцев вотчин и поместий, военных, жрецов. Законопослушность населения в таких обществах заключалась не только в соблюдении действующих правовых норм, но и в беспрекословном выполнении приказов и распоряжений чиновников и других лиц, облеченных властью, хотя бы эти приказы и распоряжения предписывали что-то сверх действующего права или даже против права. Как правило, общим оправданием даже наиболее кричащих фактов чиновничьего произвола в случаях, когда о них становилось известно высшим (центральным) органам власти, были ссылки на целесообразность актов произвола, их соответствие предполагаемой воле и намерениям носителей высшей власти. Иными словами, чиновничий произвол в кастовых и сословных обществах допускался, если он был видом законопослушности административного сословия.

Однако уже в Древнем мире возникала проблема соответствия управленческой деятельности чиновников праву и законам центральной власти. Эта проблема остро стояла в периоды больших реформ и перестроек, когда возрастала социальная роль законов, декретов, указов, издаваемых центральной властью. Наряду с необходимостью идеологического обоснования реформ, взламывающих вековые традиционные устои общества, всегда возникала надобность обеспечить исполнение приказов власти административным аппаратом чиновничества, через который осуществлялась основная работа по проведению реформ и перестроек. Так было, например, в период становления объединенного государства Древнего Китая (III в. до н.э.). Если в предшествующий этому период легисты ("законники") теоретически обосновывали и идеологически оправдывали сильное государство, опирающееся на систему строгих, жестоких наказаний, но недооценивали социальную роль чиновничества и его способность разрастись и превратиться в правящее сословие*(229), то в процессе проведения реформ для обуздания своеволия разросшейся массы чиновников, подчинения ее приказам императора пришлось принимать специальные меры, формулировать дополнительные идеологические обоснования*(230). В этом аспекте проблема соотношения права и деятельности государства (должностных лиц) выступала как проблема государственной дисциплины, законопослушности чиновничества, подчиненности оперативной государственной работы приказам верховной власти.

Другой аспект той же темы - соответствие закону действий верховного правителя государства. Речь шла не о праве верховного правителя изменить действующий закон, отменить его или принять другой - это право никем не оспаривалось, обсуждалось только соблюдение верховным правителем действующего, неотмененного закона. Древнекитайские легисты считали такое соблюдение не более чем нравственным долгом правителя, хорошим примером для подражания*(231).

Радикальней были мысли о соотношении права и государства древнегреческого философа Платона, изложенные в известном трактате "Политик". За основу классификации государств Платон взял отношение правителей к праву: "Бывает управление согласное с законами и противозаконное"*(232). Мысль о необходимости подчинить правителей законам содержится и в его книге "Законы"*(233).

Поиск по сайту: