Развитие казначейской системы исполнения бюджетов в России

Для России слово «казначейство» не ново. Оно прошло длинный и сложный путь эволюции. В России казначейской системе насчитывается более 200 лет. Прообразом органов федерального казначейства были казенные дворы (конец XV в.). Затем их упразднили и образовали в приказы (XVII в.).

Более основательное начало преобразований бюджетного процесса и способов его учета положил Указ Петра I от 08 декабря 1710 года о составлении ведомости государственных доходов и расходов, по которому предписывалось вести учет о количестве и объеме полученных доходов и произведенных расходов на территории всего государства и по губерниям в отдельности [26]. Позднее были предприняты более радикальные меры и начата реформа управления государством, включая и государственные финансы.

Во время эпохи Петра I Казначейство состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.

При реформах Петра Великого в стране резко увеличилось количество налогов (дополнительно были введены налоги на погреба, на печные трубы, на топоры и бороды), возросли их ставки, были существенно реформированы финансовые учреждения, разработаны инструкции и положения по бюджетным процедурам и исполнению бюджета. Быстрое развитие промышленности, строительство флота требовали огромных расходов. Значительное количество средств расходовалось на приобретение оборудования за рубежом, оплату иностранных специалистов и обучение россиян за границей. Тяжелым бременем на бюджете страны лежала Северная война. Эти и другие обстоятельства стали причиной существенных изменений в финансовой системе страны, произошедших в последующие годы развития российского государства [26].

Екатерина II предприняла решительные меры по упорядочению управления страной в целом и ее государственными финансами. В 1763 году реформируется Сенат, который разделяется на шесть департаментов. Первому департаменту в числе других поручались дела по управлению финансами, в этот департамент входил генерал - прокурор [26, с.62].

В соответствии с "Положением об учреждениях для управления губерниями" от 07 ноября 1775 года были образованы уездные казначейства. Основные принципы работы казначейств определялись данным положением, в котором говорилось следующее [34, с.34]:

1. Прием и хранение всех принадлежащих Государственному казначейству в уезде доходов, поступающих в казначейство или прямо от плательщиков, или от мест и лиц для сбора казенных, а также прием и хранение депозитов и специальных средств правительственных мест и лиц.

2. Производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов.

3. Продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бандеролей, бланков, свидетельств и патентов по питейному, табачному и другим акцизным сборам.

4. Выдача промысловых свидетельств и промысловых билетов.

5. Счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходов.

В “Положении об учреждениях для управления губерниями” от 07 ноября 1775 года подробнейшим образом были расписаны правила хранения денежной казны, предписывающие хранение ее исключительно в каменных кладовых, защищенных от огня и кражи и под замками и печатью. В кладовую нельзя было входить одному лицу, а только троим присяжным вместе. Трое присяжных обязаны были готовить собранные доходы к отправке и для сопровождения денежной казны назначать караул.

Дальнейшее свое развитие бюджетная система России получила благодаря реформам Александра 1. В период его правления в 1802 году вышел манифест “Об учреждении министерств”. В связи с этим ведомству Государственного казначея были подчинены Экспедиции, казенные палаты и уездные казначеи в кассовом, счетном и контрольном отношениях. В целом министерскими реформами была оформлена четкая единообразная система управления, в которой Министерство финансов заняло одно из ключевых положений. Ведомство Государственного Казначея не сразу вошло в структуру Минфина, это произошло после ряда преобразований. 2 февраля 1821 г. оно было окончательно включено в состав Министерства финансов под названием Департамента Государственного казначейства, которому было определено ведомственное подчинение центральных и местных финансовых структур [44].

Департамент Государственного казначейства включал две части:

- распорядительную часть, занимающуюся формированием доходов казны и дальнейшим переформированием доходов в расходы казны;

- счетную часть, производившую контроль за надлежащим расходованием средств казны.

Департаментом управлял Директор, находившийся в непосредственном подчинении Министру финансов. Особой обязанностью Директора департамента было наблюдение за полнотой и колебаниями поступлений государственных доходов. По всем этим вопросам Директор департамента обязан был делать представления Министру Финансов и действовать по его предписаниям и распоряжениям.

Таким образом, при императоре Александре I в Российской империи произошло важное событие - была подготовлена и установлена новая, современная система государственных исполнительных органов власти - Россия перешла от коллегиального управления к министерскому, в результате чего и было создано Министерство финансов. После этих преобразований деятельность казначейства неразрывно связана с Министерством финансов.

Все кассы Министерства финансов были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены все казначейства в губерниях и уездных городах и кассы специальных сборщиков (почтовые конторы, таможни и другие). Расходными кассами стали Главное казначейство в Санкт-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и губернские казначейства с расходными отделениями в некоторых местностях. Доходные кассы принимали государственные доходы, вели полное счетоводство и представляли отчетность учреждениям Государственного Контроля. Одновременно им было разрешено производить и некоторые расходы на основании разрешений расходных касс. Расходные кассы, в свою очередь, помимо расходных операций, имели право и обязаны были принимать некоторые доходы, которые в полном объеме передавались в доходные кассы [20].

В 1890 году происходит значительное возрастание штатов и изменение структуры казначейств и одновременное увеличение числа приходно - расходных статей, числа отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств. По штатам 1890 года все казначейства разделялись на два разряда, отличающихся как по классам должностей, так и по окладам содержания должностных лиц. Вся исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею. Он осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, нес ответственность за сохранность денежных сумм и прочего казенного имущества, за правильность действий казначейства и за своевременность представления срочных сведений и отчетности.

С 1897 года на казначейства был возложен прием золотых и серебряных изделий для отправки в окружные пробирные управления для испытаний на подлинность, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книг и отчетности по этой операции. В дополнение ко всему, на казначейства с 1897 года были возложены некоторые банковские операции, порядок производства которых определялся особыми правилами, утвержденными министром финансов. Первоначально казначейства производили размен монет, покупку и продажу билетов государственного казначейства, уплату процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам, переводные операции, операции сберегательных касс. Все названные операции были разрешены в казначействах тех городов, в которых отсутствовали учреждения Государственного Банка [26].

С началом ХХ века происходит значительный рост оборота Казначейств, что объясняется увеличением населения, развитием товарно-промышленной жизни и в связи с этим расширение деятельности Казначейства по банковским операциям и по операциям сберегательных касс. К 1900 году сфера деятельности казначейства настолько возросла, что хотя для усиления его состава Государственным Банком и были ассигнованы некоторые средства, казначейства с трудом справлялись со своим кругом обязанностей. Вместе тем в этом периоде были изданы специальные акты по которым производилась более точная классификация доходов и расходов бюджета. Эти новые акты позволили в некоторой степени упорядочить деятельность казначейств и получить более ясную картину истинного положения дел в бюджетной сфере [44].

Следует также отметить что бюджет того времени подразделялся на обыкновенный и чрезвычайный. Доходы обыкновенного бюджета подразделялиь на следующие группы [26, с.30]:

- прямые налоги (налоги и сборы с недвижимости, налоги с торговли и промышленности и т.д.);

- косвенные налоги (питейный, табачный, сахарный, нефтяной, спичечный доходы и таможенные сборы);

- пошлины;

- правительственные регалии;

- казенные имущества и капиталы;

- выкупные платежи;

- и прочие доходы.

В октябре 1917 года по Декрету II Всероссийского Съезда Советов были созданы новые органы Управления, в том числе Народный комиссариат финансов республики (Наркомфин). Органы Казначейства были расформированы и их функции получили новые финансовые органы. Проводя линию на объединение всего сметно-расчетного и кассового дела, Совет Народных Комиссаров принял в октябре 1918 г. постановление о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка. В результате слияния Народный Банк РСФСР сосредоточил в своих руках не только кредитное дело, но и финансирование всего народного хозяйства страны, всю сметно-бюджетную работу, руководство денежным обращением, контроль и т. д.;

Действовавшая в СССР банковская система исполнения бюджета была основана на принципе единства касс, когда все платежи, поступающие в государственный бюджет СССР, сосредотачивались в Госбанке СССР, а все бюджетные расходы осуществлялись через сеть учреждений Госбанка [44].

Единство кассы обеспечивало централизацию средств и балансирование доходов и расходов каждого из бюджетов, образовывавших в совокупности бюджетную систему государства, позволяло проводить операции по кассовому исполнению союзного бюджета на всей территории страны, каждого республиканского и местного бюджета - на территории, подведомственной соответствующему органу власти. Осуществление кассового исполнения бюджетов учреждениями банка давало возможность разграничить функции распоряжения бюджетными средствами, которые выполняют финансовые органы и распорядители кредитов, и функции приема, выдачи, хранения этих средств. В результате были созданы необходимые условия для контроля за правильным и целевым направлением бюджетных ассигнований. Концентрация бюджетных доходов и расходов в Госбанке СССР упрощала и облегчала расчеты с бюджетом государственных, кооперативных, общественных предприятий, организаций, учреждений, счета которых находились в учреждениях банка. Госбанку СССР было предоставлено право использовать свободные ресурсы государственного бюджета для кредитования народного хозяйства.

В процессе исполнения бюджетов учреждения Госбанка СССР [26, с.105]:

- принимали бюджетные средства на счета соответствующих бюджетов, таких как союзного, республиканского и местных;

- производили в установленных размерах распределение сумм налогов и доходов между союзным бюджетом и республиканскими бюджетами союзных республик, отчисления от поступлений по государственным налогам и доходам в республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты;

- выдавали средства союзного, республиканских и местных бюджетов в пределах сумм, имеющихся на счетах этих бюджетов;

- принимали и выдавали внебюджетные средства учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР;

- вели учет доходов и расходов союзного и республиканских бюджетов союзных республик и представляли в установленные сроки отчеты о кассовом исполнении этих бюджетов соответствующим финансовым органам;

- учитывали кредиты, открытые по союзному и республиканским бюджетам союзных республик, и переводили эти кредиты из одного учреждения Госбанка в другое;

- осуществляли учет средств республиканских бюджетов автономных республик и местных бюджетов.

Платежи в государственный бюджет СССР от юридических и физических лиц принимались всеми учреждениями Госбанка СССР, а налоги и другие платежи в бюджет, уплачиваемые населением, принимали, как правило, сберегательные кассы, а в сельской местности - сельские Советы народных депутатов.

В конце 80-х годов в связи с изменением политической и экономической систем общества и последовавшим вслед за этим провозглашением создания Российской Федерации бюджетная система потребовала реформирования. С выходом экономики из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система. Образование коммерческих банков и переориентация функций Центрального банка привели к тому, что был серьёзно ослаблен банковский учет бюджетных средств [34]. Как результат, возникают задержки в перечислении бюджетных средств, допускалось их нецелевое использование. Кроме того, существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

Современный этап развития органов Федерального казначейства начался в 1992 году. Именно тогда возникла необходимость в создании отдельной финансовой структуры, способной одновременно, и исполнять, и контролировать бюджеты, а также обеспечивать прозрачность движения государственных средств. Таким образом, назрел вопрос о создании нового государственного финансового органа и Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 в организационном плане был решен вопрос о создании Федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации [29, с.47].

До принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации все правовые коллизии, связанные с деятельностью новых финансовых органов Минфина России, регулировались подзаконными актами. И только принятие Закона Российской Федерации «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 09 июля 1999 года № 159 - ФЗ позволило снять большинство проблем, так как признание утратившими силу значительного количества законов, регламентирующих бюджетную деятельность государства, и введение в действие с 1 января 1999 года новых норм бюджетного законодательства, вытекающих из Бюджетного кодекса и последующих его дополнениях и изменениях, стало очередным этапом становления и развития Федерального казначейства.

Начальник Главного управления федерального казначейства, Т. Г. Нестеренко, так определила значение принятия Бюджетного кодекса: “Положения Бюджетного кодекса позволили более четко провести черту между сферами правоприменения Налогового, Гражданского и Бюджетного законодательства. Кроме того, Бюджетным кодексом установлен правовой статус всех участников бюджетного процесса, основы и условия привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства” [33, с.7].

Новым этапом в развитии системы органов федерального казначейства стало проведение административной реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314. В результате проведения данной реформы с 1 января 2005 года Федеральное казначейство было выделено из состава Министерства финансов Российской Федерации и преобразовано в федеральную службу с подчинением Министерству финансов РФ [44].

В соответствии с данными преобразованиями правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета и составления отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета РФ перешли от Министерства финансов Российской Федерации к Федеральному казначейству. Постановлением Правительства Российской Федерации «О Федеральном казначействе» от 01 декабря 2004 года № 703 было утверждено Положение о Федеральном казначействе, в котором были определены следующие задачи, стоящие перед органами Федерального казначейства [16]:

- проведение кассовых операций, осуществляемых в ходе исполнения федерального бюджета;

- осуществление предварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса;

- распределение (по законодательно установленным нормативам) доходов, поступивших в бюджетную систему, между бюджетами разных уровней;

- осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

- своевременное и качественное составление отчетности об исполнении федерального бюджета.

Органы казначейства Российской Федерации после проведения правовых и организационных преобразований действуют в рамках законодательных, нормативных правовых актов и в пределах возложенных на них функций и обеспечивают полный и сопоставимый учет доходов и расходов федерального бюджета, регулирование межбюджетных отношений, целевое использование бюджетных средств. Для решения этих вопросов организован определенный порядок документооборота и обмена информацией с различными организациями и учреждениями: учреждения Центробанка РФ, территориальные органы министерства по налогам и сборам, контрольно - ревизионные управления Министерства финансов, органы защиты правопорядка и обеспечения законности. При взаимодействии указанных структур решаются следующие задачи [29, с.58]:

- обеспечение достоверности данных по учету и отчетности исполнения федерального бюджета;

- распределение федеральных регулирующих налогов по различным уровням бюджетов;

- устранение диспропорции при зачислении доходов в разные уровни бюджетов, что связано с применением особых форм расчетов, с учетом льгот и отсрочек, предоставленных налогоплательщикам;

- обеспечение сопоставимости учета и отчетности различных органов по налогам и обязательным платежам, зачисляемым в бюджетную систему;

- использование оперативной и текущей информации для глубокой проработки и прогнозной оценки исполнения федерального бюджета;

- совместное решение организационных и методических вопросов при исполнении бюджета;

- повышение эффективности контроля за целевым использованием средств федерального бюджета;

- обеспечение координации действий при организации и проведении контрольной работы;

- совместное рассмотрение и решение организационных и методических вопросов при осуществлении последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета;

- реализация мер, принимаемых по фактам установленных нарушений бюджетного законодательства РФ.

Теоретические исследования становления казначейской системы исполнения бюджета в России позволяет сделать следующие выводы:

1. Для России система органов государственного казначейства не является нововведением. Преобразования первой четверти XVIII века, проведенные Петром I, государственная деятельность второй половины XVIII века Екатерины II, министерские реформы Александра I начала XIX века, привели к серьезным изменениям в области государственно - административного устройства, местного управления Российской империи и управления финансами.

Наиболее последовательно и решительно проводились реформы в области государственных финансов в период царствования Александра II. В этот период в России были установлены существенные бюджетные процедуры, которые явились значительным шагом в совершенствовании бюджетного процесса страны;

2. Совет Народных Комиссаров в октябре 1918 г. принял постановление о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка. В результате чего, органы казначейства перестали существовать, а Народный банк РСФСР сосредоточил в своих руках не только кредитное дело, но и финансирование всего народного хозяйства страны, всю сметно-бюджетную работу, руководство денежным обращением, контроль и т. д.

3. Современный этап развития и вместе с тем возрождение органов казначейства начался в 1992 году, когда был принят Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 “О Федеральном казначействе”. Такая реформа была реализована в обстановке, когда Центральный банк не мог сохранить за собой функции по исполнению бюджетов, и в связи с этим новому правительству была необходима такая финансовая структура исполнительной власти, которая позволяла бы одновременно исполнять и контролировать исполнение бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.

В процессе становления и реорганизации Федерального казначейства были решены многие бюджетные проблемы РФ, связанные с реализацией бюджетной политики государства. Была создана система, с помощью которой органы исполнительной власти получили оперативную информацию об исполнении федерального, регионального и местного бюджетов, законодательно была создана методологическая основа казначейской деятельности, точно определена стратегия развития казначейской системы.

Поиск по сайту: