Модель государственного управления в мэйдзийский период

Введение

Проблемы центрального государственного управления с неизменной актуальностью проявляют себя для всех мировых стран. Они включают в себя широкий комплекс конституционно-правовых, финансово-экономических, социально-классовых, процедурно-управленческих, структурно-организационных, национально-психологических и многих иных вопросов, каждый из которых требует при своем рассмотрении учета огромного количества факторов.

Для Японии на протяжении всей ее истории система государственного управления имела тенденцию к гипертрофированному развитию центральной администрации при относительном подавлении и сдерживании политических и общественных институтов. В период средневековья власть была сосредоточена в руках военной верхушки, затем, в эпоху новейшей истории – в руках императора и высшей бюрократии, получившей от него практически неограниченный мандат на правление, наконец, в руках отдельных министерств и ведомств. Как отмечал американский исследователь Б.Ричардсон, «административная сфера часто бывает по крайней мере частично независимой от контроля со стороны законодательной власти, а также со стороны кабинета министров. В Японии власть бюрократических министерств особенно велика в силу законодательных, структурных, исторических и социальных факторов»[1].

Проблематика системы центрального государственного управления для Японии имеет определенную специфику. Прежде всего, широкое признание получил тот факт, что институционная, кадрово-организационная и управленческая основы нынешней центральной администрации обладают значительной преемственностью по отношению не только к довоенному периоду, но и к периоду незавершенной буржуазной революции Мэйдзи. В этой связи большой интерес вызывает вопрос об исторических корнях послевоенной системы государственного управления, а также нормативно-правовая основа современной административной системы Японии. Речь прежде всего идет о положении кабинета министров, отдельных министерств и ведомств в структуре государственного управления. Исследовательские цели работы требуют рассмотрения законодательных прерогатив кабинета министров, а также руководящего положения премьер-министра в системе кабинета. Известно, что в Японии в числе прочих стран (Италия, Бельгия и проч.) глава правительства – не «первый среди равных», а политический руководитель, которому принадлежит решающая роль в определении государственной политики. В то же время должность премьер-министра сохраняет множество источников слабости, которые также с полным основанием можно отнести к специфике японской административной модели. По этой причине интересно посмотреть, как действуют конституционно-правовые механизмы в рутинной управленческой практике, насколько правовая основа деятельности правительства соответствует реальным потребностям конкретного исторического момента.

Целый пласт научных проблем представляют собой вопросы государственной службы. С одной стороны, важны системообразующие характеристики японской бюрократии: ее количественный состав, механизмы рекрутирования, продвижения по службе, отставки и проч. С другой стороны, с точки зрения понимания внутренней сущности административного процесса немалую роль играет понимание национальной специфики системы принятия решений. Здесь необходимо учитывать национально-психологические особенности японского социума (группизм, коллективизм, распределение ответственности и проч.), процедурные вопросы подготовки проектов (механизмы инициирования, согласования внутри министерств и ведомств, а также окончательного их одобрения), наконец, структурно-институционное обеспечение процесса делопроизводства.

К числу проблемы «внешних аспектов» бюрократической системы, стоит отнести вопрос о взаимоотношениях бюрократии и бизнеса, бюрократии и политики. Касаясь взаимоотношений между политиками и бюрократами, американский автор Али Фаразманд писал, что «анализ отношений между бюрократической системой и политикой, между политиками и бюрократами, являясь независимой вариабельной величиной, может объяснить, из-за чего в той или иной степени так преуспели или пришли в упадок целые могущественные империи, государства, нации или города…»[2] Для Японии эта аксиома приобрела особое значение с учетом извечной слабости политической власти, а также наличия многочисленных непрозрачных зон взаимных корыстных интересов, получивших расхожее название «железных треугольников».

Наконец, еще одним вопросом, без которого невозможно всесторонне раскрыть вопрос о системе государственного управления, является вопрос об административной реформе. Известный американский политолог Б.Г.Петерс, в качестве общей проблемы для всех правительств отмечал задачу поиска инновационных механизмов, заставляющих правительства лучше работать и служить обществу[3]. По мнению Б.Г. Петерса, даже страны, которые внешне выглядят весьма преуспевающими, в числе которых находится и Япония, были вынуждены проводить в последние годы масштабные административные реформы, которые в числе прочего являются и способом не отстать от других стран[4]. Одной из ключевых тем исследовательского интереса в этой связи является послевоенное развитие административной системы Японии, с упором процесс ее реформирования «сверху». Рассмотрение этот вопроса в подобном контексте в числе прочего позволяет высветить и реальные проблемы административной системы, более ясно представить себе общий ход и основные тенденции ее развития на каждом историческом этапе. Здесь важно проследить связь административной реформы с конкретно-историческими условиями каждого этапа. Почему Япония проводила административные реформы даже в период высоких темпов экономического роста? В чем специфика нынешнего этапа реформ? Какова их идейно-теоретическая мотивация? Освещение вопроса о формировании в стране новой системы государственного управления на нынешнем этапе смены модели развития позволит дать объяснение также многим процессам, идущим в японском обществе. Особо следует обратить внимание на японский опыт реформ в контексте глобальных тенденций в административном реформировании, которые заключаются в уменьшении количественных характеристик правительства, ухода государства из сфер своей традиционной деятельности, перехода к концепции «малого правительства».

Особый интерес для решения исследовательских задач представляют труды отечественных и зарубежных историков и политологов, которые занимались разработкой теории системы государственного управления Японии, а также рассматривали различные ее аспекты в практическом плане.

Среди отечественных специалистов-японоведов в советское время изучением различных аспектов системы государственного управления занимались И.А.Латышев, В.Н.Бунин, Ю.Д.Кузнецов, А.А.Макаров, А.Н.Панов, А.А.Прохожев и др. Хотя время наложило свой отпечаток на большинство издаваемых в тот период работ, многие из которых носили достаточно идеологизированный характер, изучение трудов советских японоведов было неоценимым с точки зрения знакомства с фактическим материалом, равно как и с методологией исследования. Большую ценность для автора представляла работа И.А.Латышева[5], посвященная анализу японской бюрократии, монография А.Н.Панова[6], дающая обобщенную характеристику японской дипломатической службе (являющейся одним из примеров специализированной бюрократической организации), исследование А.А.Прохожева по вопросам государственного регулирования экономики[7]. Важным и поучительным для уяснения механизмов управления персоналом, без понимания которых невозможно ориентироваться в кадровой системе современной японской бюрократии, было знакомство с коллективной монографией, посвященной происходящим в Японии изменениям на современном этапе научно-технического прогресса[8]. Уже в посткоммунистическую эпоху проблемы системы государственного управления Японии послевоенного периода получили отражение в трудах отечественных ученых В.Б.Рамзеса, Э.В.Молодяковой, Я.А.Певзнера, И.Ю.Авдакова, Ю.Д.Денисова, В.Н.Еремина, А.В.Загорского, А.И.Кравцевича, И.П.Лебедевой, А.И.Сенаторова, И.А.Цветовой и др.

Среди японской и западной (англоязычной) литературы по вопросу о роли и месту бюрократии в системе государственного управления в имеющейся историографии можно выделить несколько научных подходов, которые отличают специфические акценты при рассмотрении поставленных проблем. Одним из таких подходов является анализ позиций бюрократии в системе государственной власти, в частности, применительно к ее взаимоотношениям с политической элитой, бизнес-сообществом, различными отдельными группировками.

С одной стороны, следует отметить т.н. концепцию «бюрократического авторитаризма», автором которой считается голландский политолог и журналист Карел ван Вольферен. В своем нашумевшем исследовании «Загадка власти в Японии» он выдвигает идею о том, что высокопоставленная бюрократия, политические деятели, лидеры бизнеса, сельхозкооперативы, полиция, медиа, и даже криминальные сообщества создали совместными усилиями структуру власти, не имеющую центра и никому не подотчетную[9]. Иными словами, в соответствии с этой концепцией власть как бы оказывается «размазанной» по различным эшелонам управления, которые не имеют единого координирующего центра и не составляют хорошо структурированную управленческую вертикаль. Другой западный автор Э.Доуди отмечал, что в отличие от традиционной веберовской теории, японская бюрократия в большей степени инкорпорирует в себе черты коллективной ориентации[10].

По вопросу о взаимоотношениях бюрократия и политики сильные позиции в японской и американской политологии имеет т.н. «теория превосходства бюрократии» (канрё юирон). Наиболее полно эта теория разработана в трудах известного японского политолога К. Цудзи, считающегося в Японии основоположником системного анализа теории бюрократической элиты[11]. Среди западных политологов положения данной теории наиболее отчетливо просматриваются в работах Ч.Джонсона, Т. Пемпеля и др.

В основе данной теории лежит представление о том, что бюрократии занимает доминантное положение в системе власти. Речи идет не только о реальном значении бюрократии в подготовке государственных решений и законодательном процессе, составляющем специфику японской административной модели, но и об особом надклассовом и надсоциальном статусе в обществе, позволяющий ей испытывать психологический комплекс властной элиты. На обыденно-житейском уровне этот комплекс подпитывают традиционные, берущие начало еще в домэйдзийскую эпоху и отчасти мифологизированные представления о просвещенной бюрократии, самоотверженно отдающей себя делу служения обществу. При этом К.Цудзи особенно выделяет исторические корни влияния бюрократии не только довоенного, но и послевоенного периода, отмечая, что укоренению элитарного статуса бюрократии во властной структуре способствовали политические решения союзной администрации отказаться от демонтажа существующей бюрократической системы и сделать бюрократию основным проводником политики реформ. Этим решениям, по мнению К.Цудзи, немало способствовали сохранившийся с довоенного периода высокий общественный кредит бюрократии, представления о «нейтральности» чиновников, а также слабость политических организаций в стране[12].

Среди последних авторов с теорией К.Цудзи смыкаются взгляды проф. университета Риккё Синдо Мунэюки. В своей недавней монографии М.Синдо, в целом соглашаясь с К.Цудзи по вопросу о реальной степени влияния бюрократии на процесс принятия решений, в то же время ставит под сомнение эффективность этой системы. Развенчивая теорию «идеальной экономической бюрократии», которая якобы привела страну к экономическому чуду, М.Синдо полагает, что в результате произвола и субъективного администрирования со стороны бюрократии «экономических ведомств» в японской экономической модели перестали свободно действовать рыночные механизмы, т.е. рынок был фактически искусственно ограничен администрацией[13]. Другой важный постулат теории М.Синдо – что в сфере государственного регулирования экономики сложилась гигантская невидимая глазу «серая зона» взаимоотношений бюрократии и бизнеса, скрытый и отчетливо «мафиозный» характер взаимоотношений внутри которой создает большие трудности для экономического роста страны[14].

Подробный анализ роли бюрократии в экономическом развитии отдельных отраслей промышленности посвящена работа Чалмерса Джонсона «МВТП и японское чудо»[15]. Рассматривая систему принятия стратегических решений в контексте преемственности традиций довоенной системы, Ч.Джонсон выдвигает тезис о том, что, что в основе послевоенного экономического успеха Японии лежит умелое сочетание рыночных механизмов и административных методов, в особенности «административного руководства». Подчеркивая, что в Японии основные политические решения принимает именно элитная бюрократия, Ч.Джонсон разделяет 2 основных этапа в развитии системы управления: период до конца 70-х гг.: период «системы бюрократического господства» (канрё сюдо тайсэй), когда превалировала власть чиновников, и последующий период «господства партийного начала» (то сюдо тайсэй), когда наблюдалось относительное усиление влияния политических партий на процесс принятия решений.

Если Ч.Джонсон особое внимание уделял роли министерства внешней торговли и промышленности, то В.Кох в своей работе «Японская бюрократическая элита»[16] отдал приоритет министерству финансов. Всю послевоенную историю Японии Кох даже разделяет на несколько этапов именно по признаку степени влияния бюрократии министерства финансов. По мнению В.Коха, на первом этапе послевоенного периода (оккупация и 50-е гг.) министерство финансов испытывало пик своего могущества. Получив особые полномочия от объединенного командования в вопросах денежно-финансовой и бюджетной политики, министерство финансов стал наиболее могущественным и авторитетным ведомством (Кох даже использует на этот счет специально изобретенный им термин: «однополярная политика»). Далее, по мнению Коха, следует этап «биполярной политики», продолжавшийся с середины 50-х до конца 60-х гг., в ходе которого минфин делил власть с другими ведомствами. Наконец с конца 60-х наступил этап «триполярной политики», предполагающий, что к традиционной власти ведомств прибавилась власть ЛДП, политические органы которой (в лице Совета по политическим вопросам) реально подключились к процессу принятия решений[17].

Школе, проповедующей теорию «сильной бюрократии», противостоит группа политологов, придерживающихся теории т.н. «сильной политики и слабой бюрократии». Эту теорию в
80-е гг. выдвинул проф. Киотосского университета Мурамацу Митио. В работе «Японская бюрократическая система в послевоенный период»[18] содержится много точных наблюдений, касающихся методов подготовки решений, хотя сам метод анализа (в основном оценки основаны на интервью бюрократов) можно считать несколько спорным. В дальнейшем М.Мурамацу много внимания уделял популяризации в Японии теории «Нового общественного управления», которая отражала мировые тенденции институализации «групп по интересам», усиление плюрализации политического процесса и т.д. В книге «Японская административная система»[19] М.Мурамацу анализирует японскую бюрократию с точки зрения ее «автономности» (влияния со стороны политической сферы) и «активности» (способности принимать адекватные решения в нужное время) и делает вывод о том, что в результате длительного господства ЛДП произошла «политизация» высшей бюрократии. По мнению М. Мурамацу, «активность» бюрократии в 80-е гг. продолжала оставаться достаточно большой, в то время как степень «автономности» упала достаточно сильно. Взгляды М.Мурамацу разделяет известный политолог и публицист Тахара Соитиро, который в своих трудах[20] много внимания уделяет проблеме «эрозии власти» бюрократии.

Из западных политологов теория «превосходства политики» разработана в работе П.Юнга[21], основной смысл которой сводится к тому, что послевоенная японская бюрократия, в отличие от довоенной, занимала все более подчиненное положение относительно политиков. Как и М.Мурамацу, П.Юнг значительную часть своих выводов строит на базе социологических опросов высокопоставленных бюрократов. По мнению П.Юнга, политики, входящие в клановые группировки «более «компетентны» в своих областях, нежели карьерные бюрократы, которые, быстро переходя с должности на должность в условиях специфической карьерной модели, не успевают набраться нужного опыта. Отмечая, что в 70-е гг. произошел «закат влияния бюрократии относительно прочих секторов японской политики, особенно «политических властей» (ЛДП и ее политических органов, членов парламента в правительстве в лице премьер-министра и членов кабинета), Х.Юнг особенно выделяет понятия «политизации» процесса принятия решений, под которым он понимает усиление влияния политических партий (partisanization) на высшую бюрократическую верхушку[22]. Большое значение П.Юнг придавал также «группам по интересам», которые, по его мнению, в процессе инициирования, внесения поправок или полного отвержения предлагаемых правительственными органами проектов решений ограничивают традиционное разделение сфер полномочий между принимающими решения бюрократами[23].

Со взглядами школы «сильной политики» перекликаются идеи, выдвинутые многими исследователями современной политической системы, в частности, Сато Сэйдзабуро, Мацудзаки Тэцухиса (см., в частности, их работу «Власть ЛДП»[24]), Иногути Такаси и Иваи Томоаки[25]. Из западных исследователей следует выделить американского политолога Х. Баервальда, который в своей монографии, посвященной послевоенному японскому парламенту, проводил мысль об особой, если не сказать исключительной, роли органа высшей законодательной власти в стране в выработке и принятии государственных решений[26]

Многие японские авторы справедливо указывают на процесс взаимного влияния политической и бюрократической составляющей процесса реализации государственной политики. Так, например, Ямагути Дзиро в своей работе, посвященной системе однопартийного господства ЛДП, проводит тезис о том, что в 80-е гг. наращивала обороты «бюрократизация» политических органов правящей партии (в лице Совета по политическим вопросам). По мнению Д.Ямагути, это приводило к «слиянию» высшей административной и политической элиты и, в конечном счете, к постепенному загниванию всей политической системы[27]. В то же время Нисио Масару, не отрицая процесса постепенного сближения двух элит и их интеграции, настаивал на том, что речь идет не о полном их слиянии, а лишь о «сотрудничестве» и «сплочении»[28].

Многие японские политологи особое внимание уделяют отдельным аспектам административной системы. Так, Инацугу Хироаки дает исключительно глубокий анализ кадровой системы японской бюрократии[29]. По его мнению, особенностью японской модели кадровой организации системы государственной службы являются принципы «медленного продвижения» и «кумулятивной оплаты труда». Медленное продвижение бюрократии по служебной лестнице, считает Х.Инацугу, позволяет избежать излишне сильной конкуренции в среде одногодков, исключить подсиживание, интриганство и иные негативные аспекты модели «быстрого карьерного роста», обеспечить долгосрочность перспектив продвижения по службе и т.д. Для модели «медленного продвижения», по мнению Х.Инацугу, характерны, во-первых, перенос ответственности на нижние эшелоны управления (в противоположность модели «быстрого промоушена», в рамках которой ответственность и управленческие риски сосредоточены в руках небольшой группы лиц), во-вторых, отсутствие сильного давления на бюрократию со стороны рынка труда, предполагающее, что наиболее способные управленцы не переходят на работу в частный сектор с его более привлекательными условиями оплаты труда.

Принцип «кумулятивной оплаты труда», согласно теории Х.Инацугу, предполагает, что постепенное продвижение по службе не приводит к резкому росту зарплаты, в то время как увеличение зарплаты оказывается напрямую связано с выслугой лет. Поскольку более способные сотрудники имеют длительную перспективу повышения по службе, поощрительные механизмы, и в первую очередь система зарплаты, носят отчетливо выраженный «кумулятивный» характер.

Большой интерес заслуживают теории японских политологов, касающиеся системы принятия решений в рамках действующей бюрократической системы. Среди «классических» работ в этой области особенно выделяется уже упомянутая монография профессора Токийского университета К.Цудзи «Японская бюрократическая система», а также монография Ито Дайити[30]. Если К.Цудзи в качестве главной особенности японской модели принятия решений выделяет систему ринги[31] и связанный с нею процесс перераспределения полномочий в сторону нижних этажей управления, то Д.Ито делает особый акцент на характеристики группизма и патернализма. По мнению Д.Ито, японская бюрократия реализует свои полномочия в сфере государственного управления в первую очередь через элемент группизма. По мнению Д. Ито, рациональность системы ринги определяется тем фактом, что группизм проявляется в процессе реализации чиновниками своих полномочий.[32] В то же время, согласно Д.Ито, распределение полномочий на различных уровнях управления не несет в себе социальной нагрузки и лишь призвано обеспечить единство организационной структуры бюрократии. Полномочия бюрократии, в соответствии с данной теорией, выступают в этих условиях не в качестве средства реализации курса управления, а, скорее, как «средство подтверждения полномочий»[33]. Другой важной особенностью бюрократической системы Д.Ито считает то, что если на Западе существуют объективные критерии деятельности бюрократии в соответствии с жесткими стандартами, рассчитанными на базе определенных регламентных норм, то в Японии, где подобные формы регулирования не получили четкого оформления, критерии оценки деятельности чиновников крайне затруднены[34].

Юридическим, процессуальным и политическим особенностям системы кабинета министров посвящены работы уже упомянутого М.Мурамацу[35], а также видного японского политолога Катаока Хиромицу. Особо следует выделить работу Х.Катаока, в которой он дает сравнительный анализ японской и западных моделей кабинетной системы в исторической перспективе[36]. Как особенность японской модели системы кабинета министров Х.Катаока отмечает традиционную слабость полномочий и реального политического веса премьер-министра, который хотя и являлся «агентом» (представителем) административной власти, но практически никогда не был ее «локусом» (т.е. реальным носителем)[37]. В то же время другой автор, американский политолог японского происхождения Хаяо Кэндзи, анализируя источники власти главы кабинета министров, отмечал, что Япония представляет собой, скорее, «мажоритарный» тип государства (еще более ярко выраженный в Австралии, Новой Зеландии и т.д.), где премьер-министр вынужден опираться на поддержку большинства внутри политического и административного истеблишмента, нежели «консенсуальный» тип (Бельгия, Швейцария), где пост главы правительства носит больше декоративную нагрузку, а все решается путем предварительного согласования интересов всех политических игроков.[38]

Со второй половины 90-х гг., в связи с выдвижением на повестку дня вопроса о проведении административной реформы центрального правительства, все большее место в политологической литературе стала занимать проблематика концепции реформы, а также отдельные ее аспекты. Например, в работах К. Ёда и С. Намикава содержится общий взгляд на административную реформу, которая рассматривается как планомерная и комплексная государственная политика, призванная перевести Японию на новую модель развития, соответствующую новым потребностям современной эпохи. В то же время Ёсида Синтаро рассматривает административную реформу в основном как экономическую категорию, сосредоточиваясь на ее экономических аспектах – государственных финансах, экономической эффективности системы управления и проч. В качестве важной особенности Японии
С. Ёсида выделяет тот факт, что в течение всего послевоенного периода ход административной реформы был неизбежно связан с проблемой налогообложения, замыкаясь на политике государства в области народного благосостояния. Для Японии, по мнению
С. Ёсида, характерно то, что все административные реформы, рассматриваемые с этих позиций, шли в основном без крупномасштабного повышения налоговых ставок[39].

Большой интерес для исследователей государственного права современной Японии представляет монография К.Мо-рита[40], в которой он подробно описывает юридические аспекты реформы системы кабинета министров, в частности, создания канцелярии кабинета министров, касаясь главным образом полномочий и функциональной нагрузки нового органа, а также ее юридического обеспечения. Другая интересная монография, написанная японским политологом Т. Танабэ, посвящена проблеме оценки деятельности административных органов, которая также стала важным аспектом административной реформы[41]. Подробному освещению в ней подвергнуты основы и принципы бальной кодификации, опробованные в британской административной практике[42]. Особый упор автор делает на участие населения в оценке работы административных органов. Как считает Т.Танабэ, система оценки позволяет узнать мнение народа о работе административных органов и обеспечить принцип «обратной связи», благодаря которому станет возможным отказаться от многих излишних функций администрации и передать в ведение частного сектора решение многих проблем, находящихся под опекой государства[43].

ГЛАВА 1. ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
СИСТЕМЫ ЯПОНИИ

исторические корни послевоенной системы
государственного управления

Административная система любого государства всегда формируется под воздействием целого ряда исторических факторов. С одной стороны, можно выделить группу перманентных, т.е. долговременных либо константных факторов, действующих на протяжении целого ряда исторических эпох. Сюда в первую очередь относятся исторические традиции государственного управления (различные модели властной структуры, в первую очередь системы центрального правительства и местного административного управления), особенности национального характера, социально-экономические, морально-нравственные и этнопсихологические характеристики управляющей элиты, харак-терные черты модели национальной экономики и т.д. Эти факторы обладают определенной преемственностью и формируют общность административной модели государства вне зависимости от исторической эпохи. Применительно к Японии следует отметить, что в эпоху новейшей истории наличие подобных факторов нередко использовалось правящими кругами страны в пропагандистских целях для идеологического обоснования уникальности японского государства, богоизбранности японской нации, легальности полуабсолютистской модели императорской власти. С другой стороны, следует выделить группу временных факторов, которые на каждом историческом этапе определяют специфику модели государственного управления. К их числу относятся особенности данной исторической эпохи, специфика задач, решаемой государственной властью, внешние и внутренние условия, в которых происходит функционирование административной сферы (международная обстановка, экономическая ситуация в стране, внутриполитическое положение, уровень социального напряжения и т.д.)

Обе группы факторов находятся в состоянии взаимозависимости и взаимной флуктуации. На каких-то этапах временные факторы приобретают характер перманентных и, наоборот, перманентные факторы утрачивают свое значение и становятся временными. Так, для Японии фактор внешней угрозы, проявившийся как временный в конкретных условиях позднетокугавского периода как вполне конкретная опасность экономического порабощения страны и ставший толчком для мейдзийских преобразований, постепенно превратился в перманентный фактор, который определял направленность «догоняющей модели» развития на протяжении не только довоенного, но и послевоенного периода. В то же время действовавший на протяжении многих веков фактор изоляции, напротив, быстро утратил свое значение с переходом страны в стадию стремительной модернизации. Эпоха интернационализации, развивающаяся на фоне глобализации мировых экономических процессов, ставит государственную власть перед принципиально новыми задачами.

Говоря о Японии, следует отметить, что послевоенная модель государственного управления обладала значительной преемственностью в отношении не только довоенного, но и мэйдзийского и постмэйдзийского периодов. Эта преемственность проявлялась в первую очередь в общности управленческих задач, которые вставали перед административной сферой на разных этапах исторического развития. Наряду с общими для многих стран Запада управленческими проблемами периода модернизации, связанными с необходимостью усиления и центра-лизации государственной власти, повышения эффективности государственного управления, оптимизации правительственной структуры, Япония на протяжении всего периода новейшей истории была вынуждена решать важные вопросы, которые с полным основанием можно отнести к специфике ее административной модели: вопросы межведомственной разобщенности центрального правительства и слабой координации принимаемых различными ведомствами решений.

Административная система новейшего времени формировалась в Японии параллельно процессу разделения властей. Хорошо известно, что в основных европейских странах государственное строительство шло в основном вокруг парламента и иных структур представительной власти, которые были первичны по отношению к административным органам управления. В 17 – 18 веках термин «правительство» в Европе подразумевал не только и не столько административный орган, но также парламент и судебную власть. В противоположность этому, для традиционной политической культуры Японии понятие представительной власти всегда было чуждым. Парламентская система и система законодательная власти вообще были заимствованы из стран Запада только в период Мэйдзи, в конце 19 века, и появились в Японии не исходя из потребностей государственного управления, а во многом в русле общей логики вестернизационного процесса, стремления страны стать в ряд цивилизованных стран. Как и в других автократических режимах, центральное правительство традиционно всегда обслуживало власть монарха и формировалось согласно его воле и под его началом. Не исключением был и период мэйдзийских преобразований, в ходе которых правительство создавалось авторитарными методами и не было связано никакими взаимными отношениями с возникшими позднее парламентом и политическими партиями, характерными для концепции разделения властей. В этих условиях неизбежным было превращение правительства в главный объект политического соперничества и появления административной модели «прямого представительства».

Модель государственного управления в мэйдзийский период

Формирование административной модели в эпоху Мэйдзи шло параллельно различным экономическим и социальным преобразованиям. Особенностью того периода была особая роль государства и, в частности, центрального правительства, в реализации реформистского курса. Сильная, эффективная государственная власть, опирающаяся на квалифицированную бюрократию и имеющая высокий престиж в народных массах, была для Японии раннемэйдзийского периода категорическим императивом с учетом масштаба внешних угроз и необходимости в радикальных социально-экономических реформах.

Процесс усиления государственной власти, проходивший под лозунгами восстановления власти императора, первоначально принял форму постепенной передачи центральному правительству княжествами прерогатив государственного управления. Централизация административной сферы имела поэтому, помимо всего прочего, политические цели подавления сепаратизма княжеств, контроля над ситуацией в стране в условиях возможного социального недовольства (со стороны самурайства и крестьян), обеспечения унификации законодательства по всей стране. Формально эта система возникла под видом "воссоздания" старой системы государственного управления, существовавшей в раннефеодальной Японии эпохи Нара (8 в. н.э.) и юридически оформленной с помощью кодекса законов Рицурё. Характерными чертами этой системы была завязанная на сильного императора система государственного управления, принципы формирования которой были заимствованы в Китае.В рамках этой системы во главе государства стоял император, обладающий верховными полномочиями в области административного управления, кадровых назначений, командования вооруженными силами и т.д. Ему подчинялся государственный совет дадзёкан, который являлся высшим административным органом в стране, и включал специальный орган для коллегиального решения насущных государственных задач (гисэйкан). На местах была создана достаточно эффективная система управления регионами, основанная на жесткой иерархичности отношений центра и провинций. Была централизована и система вооруженных сил, сочетавшая в себе центральный и локальный принципы формирования.Мэйдзийские преобразования на начальном этапе формально проходили в русле воссоздания спустя 1300 лет подобной модели императорской власти. Так, указом императора от 17 января
1868 г. была создана предусмотренная еще законами эпохи Рицурё система «трех государственных постов» сансёку: председатель сосай, старшие советники гидзё и младшие советники санъё. Быстро формировались первые подразделения, дифференцированные по отраслям управления (ка, а с 3 февраля 1868 г. – кёку). Для координации работы правительства при главе исполнительной власти был образован сосайкёку (департамент председателя), который обеспечивал унификацию принимаемых решений и, таким образом, целостность проводимой государством политики. 17 мая 1868 г. император издал указ о государственном устройстве (сэйтайсё), в соответствии с которым взамен системы «трех государственных постов» вводился государственный совет дадзёкан во главе с принцем крови или представителем высшей аристократии кугэ. В его составе уже имелся консультативный совет с двухступенчатой структурой (консультативный совет и нижняя палата) и целый ряд ведомств кан. Несмотря на содержавшуюся в указе декларацию разделения трех властей, на деле в верхней палате произошло их фактическое объединение, так как консультативный совет занимался выработкой и изданием законов (законодательная власть), высшими кадровыми назначениями и решением вопросов государственного управления (исполнительная власть), а также являлся высшей судебной инстанцией.

С учетом того обстоятельства, что уровень централизации управления оставался весьма низким, акценты государственного строительства постепенно смещались в сторону укрепления центральной власти на местах и борьбы с сепаратизмом княжеств. Мэйдзийское правительство предприняло меры по конфискации владений даймё, поддержавших сёгуна в гражданской войне, и установлению там управленческой инфраструктуры правительства. В соответствии с императорским указом 1871 года на местах была предпринята унификация должностной иерархии ("Система управленческих должностей в княжествах, ханти сёкусэй), а в марте 1869 г. произошла «передача прав княжеств» (хансэки хокан) - передача княжествами Сацума, Тёсю, Тоса и Хидзэн прерогатив администрирования в центр. В июле 1869 г. было введено положение об административной иерархии (сёкуинрэй), которое внешне воссоздавало древнюю китайскую систему государственного управления. Так, на место старых Отделов (кан) пришли 6 министерств сё – : гражданское (мимбу), финансов (окура), военное (хэйбу), юстиции (кэйбу) , императорского двора (кунай) и иностранных дел (гайбу). Новым шагом стало упразднение 9 августа 1871 г. княжеств и установление системы административно-территориального управления (хайхантикэн).

В 1871 г. была предпринята новая попытка реформирования правительственной структуры – установление 3-палатной системы правительства (санъинсэй). В государственном совете вводилось 3 палаты: центральная (сэйин), в ведении которой находились центральные вопросы административного управления (религия, дипломатия, война и мир, подготовка государственных договоров и проч.), правая (уин), представлявшая собой собрание глав ведомств, и левая (саин) – подготовка рекомендаций по законопроектам центральной палаты. Согласно правительственному указу, в стране вводилось 8 министерств: по делам религии, иностранных дел, финансов, военное, образования, поощрения промышленности, юстиции, по делам двора – во главе которых стояли чиновники в ранге министра. Одновременно при государственном совете дадзёкан вводились должности политических советников санги (в основном их заняли представители кланов Тёсю и Сацума), которые, неся перед императором совещательную ответственность, были носителями реальной политической власти. Разделение административной и политической ответственности в разных эшелонах государственной власти (в данном случае в руках министров и политических советников санги) создавало предпосылки для внутренних противоречий и таило в себе первую серьезную угрозу системного управленческого кризиса.

В 1873 г. императорским указом была проведена реформа органов государственного управления. Обязанность «консультирования» императора была ограничена «правым» и «левым» министрами, возглавлявшими соответствующие палаты в составе государственного совета. Совещательная ответственность санги теперь в отношении императора, таким образом, стала носить опосредованный характер. В то же время всем санги были предоставлены полномочия глав министерств, сами они были объединены в кабинет найкаку, сосредоточивший в себе функции высшего политического руководства. Одновременно всем санги был присвоен более высокий ранг государственной службы (из санъё они были переведены в гидзё). Такая система просуществовала до 1885 г., когда была введена система кабинета министров.

Особенностью системы государственного управления до 1885 г. была двухуровневая структура государственного управления, в рамках которой существовал более высокий уровень государственного совета, призванный осуществлять «руководство» отдельными министерствами, и более низкий уровень отдельных министерств, главы которых были с 1873г. объединены в кабинет найкаку. Обладая статусом верховным статусом «непогрешимого» главы государства, император в своих решениях практически полностью зависел от того ограниченного круга должностных лиц, которые по закону несли перед ним совещательную ответственность. В то же время император не мог получать консультации непосредственно от глав отдельных министерств, которые обладали реальной административно-управленческой информацией. Кроме того, от государственного совета, в состав которого входили политические советники санги, не требовалось иметь консолидированной позиции при консультировании императорской власти, что повышало риск управленческих ошибок. Другой важной проблемой того периода явилась трудность согласования позиций отдельных министерств. Это было связано с тем, что министерства напрямую не были объединены в кабинет министров и не подчинялись в своих оперативных решениях единому координирующему началу. Особую проблему также представляло перекрещивание сфер полномочий отдельных министерств, которое создавало почву для межведомственного соперничества. В свою очередь, государственный совет не давал им реальных механизмов для унификации позиций.

Реформа 1873 г., которая перевела политических советников санги на позиции руководителей министерств, имела двойственный результат. С одной стороны, предоставив политическим советникам административную власть, она сняла проблему дуализма государственного устройства, обеспечив политической элите реальные рычаги управления. В то же время она лишила императора возможности опереться на политических консультантов, не связанных узкой ведомственной принадлежностью и потому способных выступать с широких государственных позиций. Это обстоятельство выдвинуло на повестку дня необходимость в организации кабинета министров как политического органа координации и управления.

22 декабря 1885 г. был издан императорский указ, в соответствии с которым отменялся государственный совет дадзёкан и создавалось 10 министерств – императорского двора, иностранных дел, внутренних дел, финансов, военного, морского, юстиции, просвещения, сельского хозяйства и торговли, путей сообщения. Глава министерства императорского двора (он же хранитель императорской печати) стал ближайшим советником императора. Руководители отдельных министерств были объединены в единый координирующий орган - кабинет министров (найкаку). На вооружение при создании кабинета была взята германская модель правительства, чему немало способствовала стажировка Ито Хиробуми в Германии.

Создание кабинета министров означало большой шаг вперед по сравнению с предыдущим периодом. Во-первых, произошло вычленение полномочий и сферы ответственности отдельных министерств, что позволило лучше упорядочить взаимоотношения между ними и, таким образом, повысить эффек-тивность принимаемых решений. Во-вторых, на министров, наконец, была возложена прямая совещательная ответственность перед императором. В результате произошло окончательное закрепление системы, при которой министры стали соединять в своем лице совещательную ответственность перед императором и реальную административную и политическую власть. В-третьих, с упразднением государственного совета была отменена двухступенчатая структура государственной власти, при которой над министерствами имелся «вышестоящий» авторитарно-иерар-хический орган, каковым являлся государственный совет дадзёкан. Кабинет министров с самого начала был основан как чисто коллегиальный орган, состоящий из глав министерств и призванный согласовывать их позиции в общегосударственных интересах. При этом было ясно обозначено руководящее положение премьер-министра в новой структуре. В-четвертых, система кабинета министров закрепила особое положение министерства императорского двора кунай, которое стало обособленным от кабинета органом. Это лишний раз подтвердило особый характер полномочий императорской власти.

В новый этап своего развития административная система страны вступила в связи с провозглашением в феврале 1889 г. конституции. Продолжением курса на создание жизнеспособного кабинета министров, действующего в рамках новой конституции, стала реформа системы кабинета министров 1890 г. Прежде всего, эта реформа позволила существенно укрепить положение государственных министров (кокумудайдзин), в отношении которых было указано, что именно они составляют кабинет министров, состав которого ранее не был определен законодательно (ст.1 Указа 1890г.). Об усилении роли государственных министров свидетельствовало и закрепление за ними ранее не обозначенной прерогативы подписывать указы и распоряжения по различным отраслям государственного управления (ст.4 упомянутого указа), а также монопольной обязанности нести консультирующую ответственность (хохицу сэкинин) перед императором (ст.55 ч.1 Конституции), которая никак не определялась старой системой[44]. В то же время в рамках реформы 1890 г. произошло существенное снижение значения должности премьер-министра в иерархии государственной власти. Так, если по указу 1885 г. он являлся «руководителем» (кантоку) кабинета министров, то теперь его положение было низведено до «организатора единства» кабинета. Иными словами, по своему положению он становился не более чем "первым среди равных". Таким образом, глава кабинета министров перестал пользоваться командно-административными полномочиями при решении вопросов государственного управления, входящих в компетенцию какого-либо из министерств.

Оценивая значение реформы 1890 г., можно отметить, что она была логичным завершением начатого ранее процесса государственного строительства, призванного построить систему исполнительной власти, которая бы обслуживала суверенные права императора. Фактически уравняв между собой всех членов кабинета, реформа 1890г. сняла противоречия между премьер-министром и отдельными государственными министрами, которые заключались в том, что, с одной стороны, ранее они находились между собой в отношениях иерархической соподчиненности, с другой – были равны с точки зрения одинаковой степени совещательной ответственности перед императором. С другой стороны, с точки зрения теории конституционного права реформа 1890г. представляла собой определенный откат назад по сравнению с законодательством 1885 г. Произошло существенное ослабление полномочий премьер-министра в пользу отдельных министерств, что объективно означало ослабление руководящего начала, снижение управляемости всей системы правительства, давало почву для разворачивания межведомственного соперничества. Тенденции в сторону ослабления координирующего начала в деятельности кабинета и всей системы государственного управления получили в дальнейшем еще большее развитие после введения в 1898 г. системы, которая предусматривала, что должности военного и морского министров должны были заниматься только лицами, находящимися на действительной воинской службе. Таким образом, военное и морское министерство теперь получали реальный рычаг давления на правительство, отказываясь рекомендовать своих представителей на должность.

Следует также учитывать, что реформа 1890 г. проходила в конкретных исторических условиях политической борьбы за власть между различными группировками, объединенными по земляческому признаку. Выходцы из княжеств Тёсю, Сацума и Тоса, сыгравших ключевую роль в мэйдзийских преобразованиях и претендовавших на монопольные права в пользовании плодами победы, зорко следили за тем, чтобы ни одна из партнерских групп значительно не усилила своих позиций. Должность сильного главы кабинета министров не соответствовала политической ситуации того времени, ибо ее занятие представителем одной из группировок означало существенное усиление этой группировки и, таким образом, разрушение баланса сил в системе государственной власти. Став предметом вожделений со стороны кланов Сацума и Тёсю, должность премьер-министра, таким образом, неизбежно превратилась бы в «яблоко раздора», осложнила бы достижение политических компромиссов и застопорила бы весь политический процесс. Постоянная смена представительства кланов Сацума и Тёсю происходила даже на «ослабленной» должности премьер-министра в кабинетах Курода, Ямагата и Мацуката. При этом баланс представительства кланов в кабинете в целом был неизменным (например, в 1 кабинете Ито находилось по 4 представителя кланов Сацума и Тёсю).

К середине 80-х гг. относятся и первые попытки формирования системы государственной службы. Потребность в квалифицированных кадрах заставила ввести в 1887 г. систему государственных экзаменов на чиновничьи должности, которые впервые предоставили открытый доступ к сфере государственного управления всем слоям японского общества[45]. Кроме того, в 1886 г. в Токийском императорском университете специально для подготовки чиновников центрального аппарата правительства был организован юридический факультет, выпускники которого с 1887 г. стали назначаться на должность без специальных экзаменов. В 1893 г., однако, эта привилегия выпускников юридического факультета была ликвидирована и введены новые правила набора и продвижения государственных чиновников, основанные на личных достижениях претендентов. В результате введения меритократического подхода к формированию государственной службы возможность проявления себя на государственном поприще получили широкие социальные слои. В 1899 г. были введены обязательные экзамены при найме в министерства иностранных дел и юстиции. В том же году был принят дисциплинарный кодекс, который детально определял должностные полномочия бюрократов.

Поиск по сайту: