Особенности приватизации в России

Приватизация в России— более обширное и системообразующее явление в отличие от обычной продажи государственных фирм. Для России характерны два взаимодополняющих параллельных процесса: постепенное освобождение государства от некоторых функций регулятора отношений собственности, которые не выполняются им в рамках рыночного хозяйства (здесь речь идет о процессе уменьшения возможностей государства как юридического объекта имущественных правоотношений) и формирование новых правовых и экономических структур и механизмов, без которых сложно в полной мере реализовать систему частной собственности. Надо учитывать, что последний процесс является дополнением первого и происходит вслед за самоустранением государства. Государство, уменьшая свои права собственности, должно оставаться контролировать и регулировать переданную собственность и рыночную экономику[29].

Согласно п. 4 ст. 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» приватизация имущества может осуществляться следующими способами:

· путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

· на аукционе;

· на специализированном аукционе;

· на конкурсе;

· посредством внесения акций в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества.

В российскую бюджетную систему за пятнадцать лет приватизации (1993-2007 годы) поступило около 24,6 миллиарда долларов. В период с 1993 по 1997 год основными способами приватизации, установленными Законом РСФСР от 3 июля 1991 года [2], были акционирование, выкуп арендованного имущества (см. табл. 1). В период с 1998 по 2002 год способы приватизации, после принятия Федерального закона от 21 июля 1997 года [3], изменились - акционирование уступает место продаже государственного и муниципального имущества на аукционах и коммерческих конкурсах, значительную роль начинают играть продажа и перепродажа акций открытых акционерных обществ (ОАО), созданных в процессе приватизации.

Структура приватизированных имущественных комплексов по способам приватизации в 1993-2007 годах [17, С.20]

*В том числе продажа имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий (1998 год -6.0%, 2005 год - 5,0%), недвижимости (1998 год - 47,6%, 2000 год - 56,7%), земельных участков в составе имущественного комплекса приватизированных прерга об приятий (1998 год - 4,0%, 2000 год - 3,4%)

** Преобразование унитарных предприятий в открытые акционерные общества.

Начиная с 2002 года, после принятия Федерального закона от 21 декабря 2001 года [4], основным способом приватизации стало преобразование унитарных предприятий в открытые акционерные общества и продажа имущественных комплексов государственных и муниципальных предприятий на аукционах, конкурсах посредством публичного предложения и без объявления цены [17, C. 19].

На наш взгляд, следует согласиться с мнением доктора экономических наук профессора Б. Плышевского, считающего, что вопрос о том, какая форма собственности (государственная или частная) более эффективна и предпочтительна, в общей постановке не разрешим. В определенных границах в рыночной экономике допустимы и оправданы обе формы собственности, при хорошем управлении каждая из них может быть вполне эффективной, в том числе и в сфере реальной экономики [27, C. 160-161].

Особенности приватизации в России ярко показываются при рассмотрении исторических этапов ее развития. В специальной литературе [29] выделяются несколько периодизаций приватизации, но на наш взгляд наиболее приемлемой является периодизация, предложенная В. Андрефф [10, C.58] и Е.В. Моисеевой [21, C.97]. Они выделяют следующие этапы приватизации:

1. спонтанная (1987— 1991 гг.);

2. массовая (1992—1994 гг.);

3. денежная (1994—1997 гг.);

4. залоговые аукционы (1995—1996 гг.);

5. точечная (2001 г. — по настоящее время).

Особенностью первых четырех этапов приватизации является то, что они начались значительно раньше принятия основных законодательных актов, необходимых для осуществления соответствующих мероприятий. Такие нормативные правовые акты, как Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995 г.), Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.), Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999 г.), Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (1999 г.) и др., были приняты уже после окончания залоговых аукционов.

Спонтанная приватизация заключалась в присвоении прибыли руководством предприятий, переводе активов в организуемые при предприятиях кооперативы, создании новых предприятий внутри страны, учреждении холдингов и системы перекрестного участия в собственности между предприятиями [10, C. 57]. Таким образом, многие предприятия стали частной собственностью еще в 1992 г., то есть до официального начала приватизации.

В этот период было принято постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1104-1 «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР». Однако данным правовым актом был введен такой порядок приватизации государственного имущества, который фактически нельзя было осуществить. Так, продажа разрешалась исключительно на аукционах, с предварительным оповещением населения за 15 дней до аукциона. При этом трудовые коллективы пользовались преимущественным правом покупки. Но механизм реализации таких продаж не предусматривался [9, C.132]. Поэтому следующим этапом законодательного регулирования приватизации стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» [2]. В нем устанавливался перечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Данный Закон регламентировал порядок и способы приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам приватизируемых предприятий, формулировал гарантии прав участников процесса приватизации.

Однако Закон вступал в силу с момента принятия Государственной программы приватизации, устанавливающей цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. Лишь Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» были утверждены Основные положения Государственной программы приватизации на 1992 г. Этот нормативный правовой акт стал основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992—1994 гг.

Согласно программе крупные предприятия должны были преобразовываться в открытые акционерные общества, а затем приватизированы комбинированным способом: в процессе привилегированного выкупа акций работниками, а также ваучерных аукционов. «Предусматривалась следующая последовательность: сначала закрытая подписка работников на акции и ваучерный» аукцион, и только потом открывался доступ для внешних инвесторов. Единая и обязательная квота в, 29% акций выделялась для; продажи на ваучерном аукционе. Это соотношение часто не соблюдалось: в среднем только 18,9% всех акций было выставлено на аукционную продажу»[21].

Основная задача приватизации на данном этапе — создание широкого круга собственников посредством безвозмездной передачи государственной собственности. Однако эта задача так и не была достигнута. Н. Петраков, анализируя последствия ваучерной приватизации, отмечает: «Первая странность этой бумаги (ваучера) заключалась в том, что, будучи выданной государством и под гарантии государственной собственности, она не принималась этим государством к оплате, то есть не обменивалась по номиналу на рубли. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий. При этом государство не обеспечивало своих граждан информацией об экономическом положении приватизируемых предприятий»[26, C.16].

Ваучерная приватизация осуществлялась в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», срок которой истекал 30 июня 1994 г. [6] Некоторые ваучерные аукционы были проведены с нарушением действовавшего законодательства РФ. Скажем, ВАЗ самостоятельно организовал аукцион по продаже своих акций. «Газпром» позволил участвовать в аукционе только индивидуальным инвесторам, исключив тем самым зарубежных инвесторов и профессиональных игроков. Цена акций на аукционах была сильно занижена. В большинстве приватизированных фирм ваучер конвертировался в акции на сумму 20 долл., так что совокупная стоимость российской промышленности составила менее 12 млрд долл., а это меньше капитализации одной американской фирмы.

При этом приватизация осуществлялась в отсутствие федерального закона о национализации и муниципализации, федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную. Естественно, что это создавало предпосылки для бесконтрольного распоряжения многими объектами государственной и муниципальной собственности.

Таким образом, массовая приватизация не предоставила приватизированным предприятиям никаких дополнительных инвестиционных ресурсов, равно как и не принесла денежных доходов, что обусловило переход к следующему этапу приватизации — денежной.

Для осуществления денежной приватизации требовались изменения в законодательстве РФ. С этой целью был принят Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»[7]. Программа приватизации предполагала продажу активов на аукционах за деньги.

Однако необходимые условия проведения денежной приватизации не были обеспечены. Как отмечают П. Эгион и О. Бланшард, правовые основы приватизации заключаются в следующем:

а) работники совершают сделки с акциями анонимно;

б) регистрации акций на предприятии следует избегать;

в) покупки акций работников менеджерами должны быть ограничены или запрещены;

г) как можно большее количество акций следует продать аутсайдерам [21, С. 100].

В России такие правовые гарантии созданы не были. В результате большинство акций скупали генеральные директора, менеджеры, одновременно являясь собственниками учрежденных ими же «внешних» компаний.

Следует отметить, что на всех этапах приватизации применялась одна и та же методика оценки собственности - заниженные стоимостные данные, не отражающие реальную рыночную стоимость приватизируемых объектов[35, C. 5-6]. Так, Московский завод им. И. А. Лихачева стоимостью не менее 1 млрд долл. продан за 4 млн, то есть дешевле в 250 раз. Здания и сооружения Московского института повышения квалификации руководящих работников и специалистов химической промышленности с рыночной стоимостью 100 млн долл. проданы всего за 8 млн руб. [33]

За 1992—1999 гг. приватизировано 80% отечественного ТЭКа (2345 предприятий). Причем упущенная выгода из-за неправильной оценки проданной государством только нефтяной собственности составляет 400 млрд долл.[13] Например, в ходе приватизации на предприятии «Тула-чермет» не учтены два цеха, на базе которых затем созданы новые самостоятельные предприятия [36].

В результате проводимой таким образом приватизации доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов оказались крайне низкими. Доля доходов от приватизации в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации за 1993—2003 гг., за редким исключением, не превышала один процент. По данным Госкомстата России, в этот период от приватизации государственного и муниципального имущества перечнелено 106 млрд руб. Из них в федеральный бюджет — 78,2 млрд руб.; бюджеты субъектов РФ — 14,6 млрд. руб.; муниципальные бюджеты – 8,8 млрд руб.; государственные органы, осуществляющие приватизацию, — 4,3 млрд руб.[35]

Е.В. Моисеева в числе недостатков процесса приватизации назвала следующие[21]:

1. отсутствие необходимой законодательной основы (большинство нормативных правовых актов принималось после завершения очередного этапа приватизации);

2. устаревшие методики оценки приватизируемого имущества (отчуждению по крайне низкой стоимости);

3. отсутствие согласованной федеральной, региональной и муниципальной программы приватизации объектов собственности. Этот аспект сыграл отрицательную роль, поскольку приватизация во многих случаях проводилась в отсутствие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований либо путем принятия индивидуальных актов главами администраций субъектов РФ. Кроме того, не учитывалась специфика приватизации в зависимости от ее объектов государственной и муниципальной собственности в субъектах РФ;

4. отношение к приватизации как к одномоментному процессу, не требующему особой подготовки. Между тем «приватизация, как правило, проводится поэтапно: сначала предприятие подвергается санации (оздоровлению), затем оценивается экспертом и только потом продается частному капиталу»;

5. недостижение целей приватизации: оздоровление экономики, создание смешанной экономики с изменением форм собственности, развитие рыночных институтов (рынка ценных бумаг, системы институциональных инвесторов, банков, страховых компаний);

6. отсутствие необходимых институциональных условий, что привело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формы собственности;

7. отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества. Так, «в процессе размежевания форм собственности «забыли» и о полезных ископаемых. В результате компании, приватизировавшие горно- и нефтедобывающее оборудование, де-факто практически бесплатно получили контроль над природными ресурсами, что привело к денационализации природной ренты... Это в свою очередь привело к финансовому банкротству государства »;

8. отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля. Счетная палата РФ была создана только в 1995 г., когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись;

9. оказался неэффективным институт государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций;

10. цель — создание социально ориентированной экономики — достигнута не была. Реализация публичного интереса, прежде всего в отношении национального богатства (нефтегазовой отрасли, нефтехимии, горнорудной индустрии, цветной металлургии, лесной промышленности), не преследуется.

Поиск по сайту: