 |
|
|
Архитектура Астрономия Аудит Биология Ботаника Бухгалтерский учёт Войное дело Генетика География Геология Дизайн Искусство История Кино Кулинария Культура Литература Математика Медицина Металлургия Мифология Музыка Психология Религия Спорт Строительство Техника Транспорт Туризм Усадьба Физика Фотография Химия Экология Электричество Электроника Энергетика |
ПРЕДМЕТ, МЕТОД ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА. ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Прежде чем приступить к определению круга общественных отношений, входящих в предмет земельного права, хотелось бы привести справедливые слова С. Н. Братуся: «Между отраслями права нет непроходимых граней, как нет их и между различными видами общественных отношений. Объективное развитие этих отношений, т. е. развитие самого предмета правового регулирования, может привести к возникновению нового вида отношений (количественные изменения дают новое качество) и, тем самым, к появлению новой отрасли права»'. Действительно, земельные отношения не изолированы от иных смежных отношений. Все отношения, регулируемые российским законодательством, оказывают взаимное воздействие друг на друга. Существование советского земельного права как самостоятельной отрасли права традиционно в юридической литературе объяснялось наличием двух предпосылок: социально-экономической и нормативно-правовой. Революционные изменения социального строя после 1917 г. неизбежно повлекли и коренные преобразования в экономической сфере. В частности, установление монополии государства на земельные (как, впрочем, и иные) природные ресурсы предопределило особый характер социалистических земельных отношений, поскольку «история земельных отношений есть, по существу, история земельной собственности, а специфичность земельных отношений — специфичность земельной собственно-
сти»1. Земельными отношениями признавались все волевые общественные отношения по поводу использования земли, которая являлась исключительной собственностью Советского государства. Изменения социально-экономического строя имели юридическое оформление, которое выражалось в принятии нормативной базы, обеспечивавшей проведение политики Советского государства во всех сферах. Декреты «О земле» и «О социализации земли» и иные законодательные акты закрепили монополию государства на землю и способствовали обособлению особой группы отношений — земельных правоотношений. Таким образом, в правовой системе Советского государства выделилась самостоятельная отрасль земельного права, под которой понималась совокупность норм, регулирующих земельные отношения. Реформирование строя РФ в современный период (с начала 1990-х гг.) неизбежно повлекло за собой формирование новой правовой базы и пересмотр сложившихся теоретических положений. Поскольку выделение земельного права, определение предмета его правового регулирования основывались на национализации земли, то соответственно с признанием многообразия форм собственности на землю, с включением земельных участков в гражданский оборот вновь возник вопрос о предмете и месте земельного права в системе российского права. Предмет правового регулирования является важнейшим фактором, предопределяющим обособление той или иной отрасли права, «а происходит это потому, что в предмете заложена объективная необходимость обособленной нормативно-правовой регламентации данных отношений»2. Первый учебник, в котором содержалось определение предмета земельного права, был издан в 1958 г.3 Уже в тот период в литературе отсутствовало единое мнение о понятии предмета земельного права. В частности, существовала точка зрения об определении земельного права в узком и широком смысле. Например, В. К. Григорьев считал, что предметом земельного права в узком смысле являются земельные отношения, которые в результате урегулирования нормами советского земельного права приобретают характер земельных правоотношений. Причем, по мнению В. К. Григорьева, было бы более правильно конструировать предмет земельного права не только путем включения в него собственно земельных отношений, но и отношений, связанных с правом собственности
2 Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 170. 3 См.: Земельное право/ Под ред. Н. Д. Казанцева. М., 1958. С. 13. 17 и использованием иных объектов государственной собственности — недр, вод, лесов1. Сторонники этой позиции ссылались на то, что недра, леса, воды не могут существовать без земли и все эти объекты являются исключительной собственностью государства. Определение земельного права в широком смысле неоправданно расширяло сферу его действия и находило поддержку не у всех современников2. Единственное монографическое исследование по вопросу о предмете земельного права было выпущено А. Е. Ереновым, Н. Б. Мухитдиновым и Л. В. Ильяшенко лишь в 1981 г.3 До этой работы предмет земельного права определялся только в учебной литературе и при рассмотрении каких-либо иных смежных проблем. Такое положение в науке земельного права сохранилось и в современное время. Из теории права известно, что предмет права составляют такие общественные отношения, которые обладают внутренним единством, требуют самостоятельного правового регулирования и могут быть объектом юридического воздействия. Таким образом, «предмет любой отрасли права всегда предполагает две составные части, два основных компонента, формирующих ядро этого предмета. Ими являются, с одной стороны, конкретный вид общественных отношений, обладающих внутренним единством и определенной самостоятельностью… с другой стороны — система единообразных, однопорядковых правовых норм, которые вызваны к жизни требованиями указанных общественных отношений»4. Анализ содержания современных учебников и учебных пособий по земельному праву позволяет выделить различные точки зрения на предмет земельного права. Одна группа авторов (Б. В. Ерофеев, И. О. Краснова, Е. Н. Колотинская, СВ. Коростелев5) определяет
См., например: Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 169; Ерофеев Б. В. Соотношение земельного, горного, лесного и водного права // Советское государство и право. 1971. № 1. С. 54. ЕреновА. Е., Мухитдинов Н. Б., Ильяшенко Л. В. Предмет и система советского земельного права. Алма-Ата, 1981. Там же. С. 39. Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М., 2006. С. 23—25; Краснова И. О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2001. С. 16; Земельное право России: Учебник по специальности «Правоведение» / Под ред. В. В. Петрова. М., 1997. С. 5 (авт. — Е. Н. Колотинская); Коростелев СВ. Земельное и лесное право: Учеб. пособие. СПб., 1998. С. 19. 18 предмет земельного права как волевые общественные отношения, имеющие своим объектом землю, которые нужно, возможно и допустимо регулировать правовыми нормами. Отдельные авторы (Р. К. Гусев, Ю. Г. Жариков)1 дают понятие предмета земельного права путем перечисления тех видов общественных отношений, которые урегулированы нормами земельного права. Так, по мнению Ю. Г. Жарикова, предмет земельного права составляют отношения по предоставлению (приобретению) земельных участков, совершению сделок с ними, по организации управления в сфере использования и охраны земель различных форм собственности, реализации прав и исполнении обязанностей участниками земельных отношений, другие вопросы обеспечения эффективного использования земель. С введением в действие ЗК РФ некоторые авторы, основываясь на легально закрепленном понятии земельных отношений (ч. 1 ст. 3 ЗК РФ), определяют предмет земельного права как отношения по использованию и охране земель2. Как верно заметил О. И. Крас-сов, содержание земельных отношений не исчерпывается лишь сферой использования и охраны земель3. Учитывая, что земельные отношения не ограничиваются сферой использования и охраны земель, охватывают более широкий круг отношений (отношения по ведению мониторинга земель, кадастра объектов недвижимости и др.), то и приведенное понятие предмета земельного права (земельных отношений) не является полным. Анализ земельно-правовых норм позволяет определить предмет земельного права как совокупность имущественных и неимущественных общественных отношений, возникающих в области управления, использования и охраны земель, урегулированных нормами земельного права. На имущественный характер земельных отношений обращали внимание некоторые юристы и советского периода (С. Н. Братусь,
А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, А. Е. Черноморец называют такой подход к определению общественных отношений, регулируемых нормами земельного права, — «широким». Сторонники «узкого» подхода, по мнению указанных авторов, не детализируют в определении предмета земельного права все сферы общественных отношений (см.: Земельное право России: Курс лекций. Волгоград, 2006. С. 11). См.: Чубуков Г. В. Земельное право России: Учебник. М., 2003. С. 9—10; Решетников В. И. Земельное право России: Курс лекций. М., 2003. С. 5; Мазуров А. В. Земельное право: Пособие для сдачи экзамена. М., 2005. С. 12. Земельное право современной России: Учеб. пособие. М., 2003. С. 14. 19 Ю. Г. Жариков, Н. Т. Осипов, В. Ф. Яковлев и др.), хотя в целом в науке земельного права исключался подход к отношениям по поводу земли как к имущественным. На имущественный характер земельных отношений в то время указывало действие в ограниченных рамках закона стоимости, что выражалось в существовании дифференциальной ренты за пользование землей. Дифференциальная рента за пользование сельскохозяйственными землями ре-ализовывалась в применении зональных закупочных цен. Имущественные отношения наиболее полно и детально изучаются и исследуются представителями науки гражданского права, хотя и среди них нет единого понимания имущественных отношений. В наиболее общем виде их можно определить как общественные отношения, складывающиеся по поводу имущества. Как известно, термин «имущество» употребляется в гражданском праве в нескольких значениях: как совокупность вещей, как совокупность вещей и имущественных прав или как совокупность вещей, прав и обязанностей субъекта. Исходя из этого, имущественный характер имеют те отношения, в которых земля, земельный участок выступает прежде всего как материальное благо, недвижимость. В частности, имущественные — это отношения собственности (как в статике, так и в динамике) либо производные от них. О. И. Крассов определяет земельные отношения как особый вид имущественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются по поводу земли и регулируются земельным законодательством'. Роль и значение земельных отношений предопределяют заинтересованность государства в их самостоятельном правовом регулировании. Особый характер земельных отношений обусловлен специфической особенностью земли. Земля является тем «цементирующим признаком»2, который объединяет отношения имущественного и неимущественного характера в единый комплекс, придает им внутреннюю взаимосвязь и взаимообусловленность и выделяет эти отношения в особую группу. При использовании термина «земля» необходимо помнить, что он может обозначать как планету Солнечной системы, так и поверхностный слой земной коры. Именно в последнем значении
он применяется в земельном праве. По данным земельного учета земельный фонд Российской Федерации составляет 1709,8 млн га (без внутренних вод и территориального моря). Земля является важнейшим природным ресурсом, условием и базисом существования и функционирования всего общества. Поэтому не случайно в ст. 9 ЗК РФ закреплено, что земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Соответственно при использовании земли должны учитываться общественные интересы. Земля — особый объект природы, имеющий такие свойства, которые не присущи иным природным объектам или объектам, созданным человеком. Довольно обстоятельная характеристика земли в литературе последнего времени была дана Б. В. Ерофеевым, И. А. Иконицкой, О. И. Крассовым, Е. Н. Колотинской, В. В. Петровым, Г. В. Чубуковым. Земля является многоаспектным явлением и в конкретных отношениях может выступать в различных качествах: как часть окружающей природной среды, существующая вне воли и сознания человека; как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; как пространственный предел распространения политической власти государства (территория государства); как средство производства; как объект собственности и недвижимость; как пространственно-территориальный базис для размещения иных объектов. Соответственно, в зависимости от аспекта земли, приоритетным является то или иное ее свойство, качество или совокупность свойств и качеств. Так, если земля используется как средство производства, то на первый план выступает такое ее качество, как плодородие (способность обеспечивать растения необходимыми веществами). В наиболее общем виде важнейшие свойства земли в зависимости от того, в каком качестве она выступает, можно представить в виде следующей схемы (рис. 2.1). Независимо от того, выступает ли земля как средство производства или как базис для размещения объектов недвижимости, она ничем незаменима: только на земле выращивают продукты питания, и это место существования человека. Земля имеет пространственную ограниченность. В силу своего природного происхождения земля ограничена поверхностью планеты, которую нельзя увеличить или уменьшить. Ограниченность земельных ресурсов требует от человеческого сообщества и каждого человека, в частности, бережного к ним отношения. Ограничен- 21
Составная часть окружающей * природной среды
Рис. 2.1. Важнейшие свойства земли ность земельного участка, когда он выступает пространственным базисом размещения иных объектов, проявляется в определении и установлении границ этого участка на местности и в кадастровой, картографической и другой документации. Главным средством производства делает землю ее плодородие. Плодородие земли определяет ее ценность и позволяет удовлетворять жизненно важные потребности человечества в сельскохозяйственных культурах. Плодородие почвы составляет особую производительную силу земли, существенно влияющую на производительность труда в земледелии и величину стоимости произведенного продукта. Плодородие земель сельскохозяйственного назначения является достоянием народов РФ, главной характеристикой ценности сельскохозяйственных угодий, которую необходимо сохранить и улучшить. Наиболее плодородные почвы находятся на юго-западе Российской Федерации. Их сохранение, а также повышение качества иных земель требуют принятия мер, которые не позволили бы деградировать землям и были бы направлены на улучшение их полезных свойств. При правильном, рациональном использовании земли ее производительные способности только возрастают. Природное происхождение земли также определяют неподвижность и определенное местоположение земельных участков. Эти свойства позволяют распространить на земельные участки правовой режим недвижимого имущества. Конкретный земельный участок относительно системы координат находится в строго определенном месте и не может быть перенесен на другое место. Таким образом, земля, представляя собой важнейший природный ресурс, уникальный дар природы, одновременно выполняет экологическую, социальную, экономическую и политическую функции, а комплексный подход к такому многогранному объекту призвано обеспечить земельное законодательство. Метод, являясь относительно самостоятельным, все же находится во взаимосвязи с предметом правового регулирования и обусловливается его спецификой. В то же время при выборе метода учитываются не только объективные факторы — предмет (экономический базис общества), но в определенной степени и субъективные факторы (в частности, воля законодателя). Поэтому метод правового регулирования конкретной отрасли права определяется в соответствии с характером, особенностями общественных отношений и в зависимости от задач, стоящих перед государством, не является неизменным, раз и навсегда данным. Метод — это совокупность юридических способов воздействия на участников общественных отношений. Необходимость учета многоаспектности земли (с одной стороны, природного объекта, а с другой — объекта собственности) предопределило особое сочетание способов, присущих как частному, так и публичному праву. Поэтому земельным правоотношениям свойственна такая взаимосвязь между их участниками, которая характеризуется равным («партнерские» отношения) или зависимым (отношения власти и подчинения) положением сторон. Основными способами воздействия являются: дозволение, обязывание, запрещение. Их сочетание и образует два существующих метода правового регулирования: императивный и дис-позитивный. В земельном праве находят применение оба эти метода. Преобразования в социально-экономическом строе РФ, изменение характера земельных отношений привели к смене соотношения методов правового регулирования. До земельной реформы главным основанием возникновения земельных отношений был административный властный акт, и непременным участником этих отношений являлось государство, поэтому при регулировании отношений по поводу земли применялся в основном императивный метод («метод власти и подчинения»). С признанием земельных участков недвижимым имуществом императивный метод в значительной степени уступил место диспозитивному методу, хотя и не утратил своего значения. «В современном земельном праве сложно переплетаются императивный и диспозитивный методы регулирования, и определить преобладание того или иного метода весьма сложно, да и вряд ли необходимо…»1. Императивный метод характеризуется тем, что участники регулируемых им отношений неравны2, в этих отношениях один вправе воздействовать на другого путем установления обязательных для исполнения предписаний и запретов. Императивным методом регулируются отношения, возникающие при осуществлении государственного управления земельным фондом, привлечении виновных лиц к ответственности. Диспозитивный метод, напротив, воздействует на отношения, в которых субъекты равны и вправе в рамках закона самостоятельно определять модель своего поведения. Отношения, возникающие между собственниками, владельцами, пользователями и третьими лицами, в области использования земель регулируются, как правило, диспозитивным методом. Специфика метода правового регулирования земельного права проявляется в том, что в нем сочетаются императивный и диспозитивный методы, которые нельзя «разорвать», не нарушая единство земельно-правового метода. Такой синтез образует качественно новые элементы, свойственные исключительно методу земельного права. Сочетание в земельном праве императивного и дис-позитивного методов объясняется необходимостью обеспечения разумного соотношения частных и общественных интересов при регулировании земельных отношений. Итак, единство, внутренняя органическая связь специфических земельных общественных отношений требуют особой формы правового регулирования и определяют существование самостоятельной отрасли права — земельного права. Земельное право опосредует качественно особую группу общественных отношений и ' призвано установить единый порядок правового воздействия на земельные отношения.
В земельно-правовой литературе довольно часто при рассмотрении метода правового регулирования пишут о равноправии—неравноправии субъектов, что может породить неверное представление о том, что участники отношений обладают (или некровными правами, поэтому точнее было бы говорить о равенстве—неравенстве. 24 Таким образом, земельное право — это система правовых норм, регулирующих общественные отношения по управлению, использованию и охране земель с целью обеспечения рационального использования земельных ресурсов, охраны жизни и здоровья человека и сочетания интересов общества и законных интересов физических и юридических лиц. Земельное право как систему норм, регулирующих соответствующую группу общественных отношений, следует отличать от земельного законодательства — совокупности нормативных актов, регулирующих отношения по управлению, использованию и охране земель. Земельное право можно рассматривать не только как отрасль российской правовой системы, но и как науку и соответствующую учебную дисциплину. В круг изучения науки земельного права входят процессы, связанные с правовым регулированием земельных отношений. Задачами науки земельного права являются: исторический анализ земельного законодательства; исследование современных нормативных актов о земле и практики их применения с целью обнаружения пробелов, противоречий в правовом регулировании земельных отношений; выявление тенденций развития земельного законодательства. Как наука земельное право призвано определить эффективность правового регулирования земельных отношений1 и предложить рекомендации по приведению земельного законодательства в соответствие с жизненными реалиями, разработать научные основы кодификации и систематизации земельного законодательства. Соответственно наука земельного права изучает земельные нормативные акты, их связь с нормативными актами других отраслей законодательства и правовыми системами иных государств, вырабатывает фундаментальные понятия (предмет, система земельного права, понятие, объект земельного правового отношения и др.). В 1960—80-е гг. появляются по отдельным проблемам земельного права значительные исследования В. П. Балезина, И. А. Ико-ницкой, А. А. Забелышенского, Н. И. Краснова, Н. Т. Осипова, П. Д. Сахарова и др. Хотя нельзя не отметить и фундаментальное монографическое исследование Г. А. Аксененка «Земельные правовые отношения в СССР», выпущенное в 1958 г. Ученые разрабатывали (и разрабатывают) обширный круг земельно-правовых проблем теоретического и практического значения.
25
Поиск по сайту: |
1 Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М, 1963. С. 104. 16
1 Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 9.
См.: Григорьев В. К. Вопросы теории земельного права. М., 1 %3. С. 3—5. Аналогичную точку зрения высказывали Л. И. Дембо (см.: Правовой режим лесов. Л., 1951. С. 12), Н. Д. Казанцев (см.: Земельное право. М., 1958. С. 16), B. C. Якушев (см.: Методы и принципы регулирования земельных отношений// Правоведение. 1961. № 4. С. 75—76) и др.
Земельное право: Учебник / Под ред. Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева; А. Б. Бабанов |и др.]. М., 2006. С. 8—11 (автор — Р. К. Гусев); Жариков Ю. Г. Земельное право России. Учебник. М., 2006. С. 3.
См.: Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М., 2000. С. 25. В более поздней работе О. И. Крассов в предмете земельного права выделил не только имущественные отношения, но и организационные земельные отношения (См.: Земельное право современной России. С. 16). Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 28.
Незаменимость (невосполнимость)
Безальтерна-тивность
Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 1999. С. 32-33.
1 О категории эффективности в земельном праве см.: Нконицкая И. А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979.
Как учебная дисциплина земельное право представляет собой систему знаний об основных нормах земельного законодательства, а также об основных, общепринятых положениях науки земельного права. В рамках учебной дисциплины не только изучается российское земельное законодательство, но и проводится сравнительно-правовой анализ законодательства о земле других стран. В качестве учебной дисциплины земельное право возникло почти одновременно с отраслью земельного права. В 1920-х гг. вышли учебники по земельному праву А. Г. Гойхбарха (1921), И. И. Евтихиева (1923), Д. С. Роземблюма (1925, 1928, 1929), в которых главный акцент делался на изучении трудового землепользования, правоотношений по использованию земель сельскохозяйственного назначения. Проведение сплошной коллективизации определило преподавание с 1929 г. земельного и колхозного права в рамках одной дисциплины под названием «Земельно-колхозное право». Прежнее название земельному праву было возвращено через Шлет, и преподавание земельного и колхозного права было разделено. С 1960-х гг. предмет учебной дисциплины земельного права был значительно расширен за счет включения в него положений всех отраслей законодательства о природных ресурсах (лесного, водного, горного), а также о правовой охране природы. С1992 г. земельное право преподается как самостоятельная учебная дисциплина. Однако настоящий учебник, учитывая тесную связь и взаимозависимость всех природных ресурсов, включает и темы о правовом регулировании отношений по поводу использования, охраны, управления не только земли, но и иных природных ресурсов: недр, лесов, вод и животного мира. Использование этих ресурсов без одновременной эксплуатации земельных участков невозможно.