В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению органов местного самоуправления относятся:
• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
• составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и: сборов, иных доходов местных бюджетов;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов; предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
• определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
• осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:
• первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
5 Административное право
• третий уровень — местные бюджеты. Бюджетная система РФ основана на принципах:
• единства бюджетной системы РФ;
• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
• самостоятельности бюджетов;
• полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• сбалансированности бюджета;
• эффективности и экономности использования бюджетных средств;
• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• гласности;
• достоверности бюджета;
• адресности и целевого характера бюджетных средств. Составление и исполнение бюджета— это, в основном,
функция органов исполнительной власти; рассмотрение, утверждение и контроль исполненияявляется функций органов законодательной власти. Бюджет утверждается в форме законов и решений органов государственной власти на местах.
Контрольза исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов осуществляют Счетная палата РФ и единая централизованная система органов Федерального казначейства(Главное управление и его территориальные органы). Деятельность Счетной палаты регламентирована Федеральным законом РФ от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ».
Финансирование— это предусмотренный бюджетом целевой, безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств, осуществляемый финансовыми органами. Счетная палата России осуществляет контроль исполнения средств бюджета предприятий и организаций независимо от форм собственности и даже если негосударственное юридическое лицо имеет лишь официальные налоговые льготы.
В составе Минфина РФ действует Федеральное казначейство, положение о нем утверждено Правительством РФ1. Федеральное казначейство призвано управлять доходами и расходами федерального бюджета, организуя целевое эффективное движение денежных потоков, исключая их утечки в коммерческие кредитные организации и иные противоправные финансовые деяния.
I
Помимо Минфина России и Федерального казначейства в сфере финансов функционирует Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг РФ (ФКЦБ России).В своей деятельности она руководствуется федеральным законом «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г.1, в соответствии с федеральным законом 07.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем», а также положением о ней, утвержденном указом Президентом РФ от 1 июля 1996 г.2 В соответствии с распоряжением ФКЦБ России от 03.06.2002 г. № 613-р «О методических рекомендациях по реализации профессиональными участниками рынка ценных бумаг» требований федерального закона от 07.08. 2001 г. № 115-ФЗ. В этих методических рекомендациях (брокерам, дилерам управляющими ценными бумагами и денежными средствами) во всех операциях от 600 тыс. руб. и выше вести контроль по предлагаемой в рекомендациях схеме. Установлен перечень операций, а также признаки необычных операций, требующих определенных действий и сообщения в течение рабочего дня в Комитет РФ по финансовому мониторингу, следующего за днем совершения операции.
В сфере финансирования большое значение имеет операции кредитования. Кредитованиезаключается в выдаче кредитором возвратных денежных ссуд под определенные проценты. Организация и деятельность кредитных организаций регулируется Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» от 3 февраля 1996 г.3. Для повышения дисциплины возврата кредитов принят указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 467 «О прекращении представления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета». Кредитованием занимаются Центральный банк России и его отделения на местах, сберегательный банк, коммерческие банки различных видов с их филиалами, а также другие кредитные учреждения, получившие лицензию от Центрального банка России на осуществление отдельных банковских операций. Например, указанием Центрального Банка России от 05.07.20002 г. № 1176-У «О бизнес-планах кредитных организаций», вступившим в силу с 15.07.2002 г., определены требования к содержанию бизнес-плана кредитной организации и порядок его представления в Банк России в числе документов, необходи-
1 САПП РФ. 1993. № 35. Ст. 320; СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 681.
1 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.
2 СЗ РФ. № 28. Ст. 3357.
3 СЗ РФ. № 6. Ст. 492.
15-2
15*
мых для принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитной организации.
Центральный банк (Банк России) —единственный в стране орган государственного денежно-кредитного и валютного регулирования. В своей деятельности Банк России руководствуется федеральным законом от 10.07.2002 г. №86-ФЗ в ред. 10.01.2003 г. «О центральном банке РФ (Банке России)»1. Банк России подотчетен Государственной Думе. Он не входит в структуру федеральных органов исполнительной власти, но играет большую роль в регулировании финансовых и кредитных отношений.
Особое значение имеет принятое Банком России 21 июля 1999 г. Положение №83-11 «О порядке выдачи и аннулирования ЦБ России аттестатов руководителям временной администрации по управлению кредитной организацией и арбитражного управляющего при банкротстве кредитной организации».
В задачи Банка России входитрегулирование денежного обращения, обеспечение устойчивости рубля, единой денежно-кредитной политики, организация расчетов и кассового обслуживания, защита интересов вкладчиков, надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений, осуществление внешнеэкономических операций. Банк России наделен правом эмиссии денег. При выявлении нарушений в работе банков он вправе взыскивать денежный штраф, повышать нормы обязательных резервов, назначать временную администрацию по управлению провинившимся банком, отзывать лицензию на совершение банковских операций.
Центральный банк России ввел с 1 сентября 1994 г. Временное положение о временной администрации по управлению коммерческими банками и другими кредитными учреждениями. Временная администрация согласно Закону «О Центральном банке Российской Федерации» назначается в случае, если в деятельности банка обнаруживаются нарушения, грозящие ему крахом. Ее задача — сохранить или восстановить платежеспособность гибнущего учреждения, спасая тем самым его вкладчиков, кредиторов и акционеров. Основания для назначения временной администрации — неспособность администрации банка обеспечить его работу согласно требованиям законодательства; плохое финансовое состояние банка, исправить которое без временной администрации невозможно; разногласия между органами управления банка; потеря управления из-
СЗ РФ. 1996. № 2, ст. 492; 1997. № 18, ст. 2099.
15-4
за прекращения его деятельности или смены руководства. Поэтому Банк России практически не реализовал свои полномочия, когда всевозможные коммерческие банки и кредитные учреждения не вернули денежные вклады населению. В соответствии с ст. 53 Конституции РФ «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».
Большое значение имеет принятый от 25 февраля 1999 г. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»1.
Важными элементами финансово-кредитной системы являются страхование и создание государственных внебюджетных фондов.
К сожалению, к настоящему времени страхование, представляющее собой отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев), за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов (страховых премий), в большей части себя не оправдало, ввиду большого количества правонарушений в этой сфере.
Не в полную меру, к сожалению, реализуют себя и государственные внебюджетные фонды, которые образуются в соответствии с решениями соответствующих органов государственной власти.
Имеются четыре внебюджетных фонда: пенсионный, занятости, социального и обязательного медицинского страхования.Формально эти фонды подчинены Правительству, однако за их деятельность практически никто персонально ответственности не несет, так как все они самостоятельны. Правительство РФ не имеет возможности рационально их использовать из-за ведомственной разобщенности и отсутствия надлежащего контроля в их работе.
Минфином РФ принят приказ от 11.06.2002 г. № 51 н «Об утверждении правил формирования страховых резервов по страхованию иному, чем страхование жизни».
Правила устанавливают состав и порядок формирования страховых резервов по обеспечению предстоящих страховых выплат. Эти правила действуют с 1 января 2003 г.