Местное самоуправление в системе гражданского общества

Конституционное провозглашение отделения местного са­моуправления от системы органов государственной власти было встречено в России с энтузиазмом. И это не случайно. С прак­тической реализацией этого положения связывались большие надежды в области формирования гражданского общества и обеспечения реальной самостоятельности низового уровня управления, — уровня, наиболее приближенного к населению.

После принятия новой Конститу­ции прошел уже не один год, а проблем в области местного самоуправления не меньше, а может быть, и больше. Да и при­нятие долгожданного Закона РФ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло необходимой ясности; более того, породило ряд но­вых, требующих решения проблем. Что же до Государственной Программы поддержки местного самоуправления, о необходи­мости которой говорилось уже не раз, то ее реально как бы вообще не существует.

Причина сложившейся ситуации — прежде всего в ошибоч­ной трактовке некоторых общетеоретических вопросов, что яв­ляется существенным, сдерживающим процесс становления мес­тного самоуправления фактором. Поэтому, прежде чем при­ступить к непосредственному рассмотрению проблем становле­ния и развития местного самоуправления в России, останов­люсь на некоторых общеметодологических вопросах. Пожалуй, все или, по крайней мере, большинство современных взглядов и концепций исходят из того, что местное само­управление является важнейшей составляющей гражданского общества. И с этим следует согласиться. Именно исходя из та­кой трактовки и приступали к реформе местного самоуправле­ния в России. Логика реформирования местного самоуправле­ния, а точнее, его конституционно-законодательного оформле­ния была такова.Местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества. Последнее же, в соответствии со сло­жившимися воззрениями, противостоит государству в качестве сферы общественных отношений, где непосредственно реали­зуются интересы граждан и удовлетворяются их повседневные потребности. Следовательно, местное самоуправление должно быть исключено и (по мнению многих) абсолютно обособлено от системы органов государственной власти. Однако, провозгласив подобный, на первый взгляд весьма демократический, тезис, его сторонники до сих пор не сформировали ни развернутой концеп­ции, ни стройной нормативно-законодательной базы формиро­вания и функционирования местного самоуправления.

Причин этому множество. Но важнейшая заключается в том, что, поставив вопрос о необходимости отделения местного са­моуправления от системы органов государственной власти, наши законодатели загнали себя в своеобразный методологический тупик. Реализация на практике отмеченного тезиса еще более затруд­нила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства. И выход из создавшейся ситуации немыслим без нового взгляда на такую, казалось бы, чисто теоретическую проблему, как проблема взаимоотноше­ний государства и гражданского общества.

Проблематика гражданского общества до недавнего времени развивалась в русле представлений, зародившихся и получив­ших развитие еще в XVII—XVIII веках. Гражданское общество рассматривается в качестве сферы общес­твенных отношений, противостоящей государству. В отличие от последнего, в рамках которого «царит власть и принужде­ние», гражданское общество — это сфера, где в наибольшей степени реализуется свобода граждан и интересы населения. Со­ответственно, местное самоуправление представляет собой важ­нейший институт гражданского общества. И это не случайно, поскольку именно на данном уровне гражданин не только в наибольшей степени способен свободно участвовать в приня­тии решений, обеспечивающих удовлетворение его повседнев­ных потребностей и реализацию свободы личности, но — и это главное — непосредственно и опять же свободно контролиро­вать исполнение этих решений. Подобные представления зародились на заре фор­мирования буржуазного общества, в эпоху резкого усиления классового противостояния. Поэтому логично, что гражданское общество рассматривалось как институт, в рамках которого (а точнее, исключительно в рамках которого) возможно обеспе­чить реальное равенство прав образующих это общество субъ­ектов, поскольку государство в то время осуществляло главным образом различного рода насильственные функции[5,92].

Современное государство качественно отличается от того, каким оно было не только в XVIII—XIX веках, но в начале века двадцатого. В те периоды его деятельность была главным обра­зом направлена на обеспечение безопасности граждан, право­порядка и пр., а в эпоху резкого расслоения общества на проти­востоящие друг другу классы — в основном на обеспечение власти экономически господствующего меньшинства. Поэтому абсолютное большинство населения видело в государстве глав­ным образом институт принуждения и подавления. В этих усло­виях гражданское общество (там, где оно реально существовало) было действительно абсолютно обособлено от государства, а мест­ное самоуправление становилось важнейшей сферой, где гражда­не могли освободиться от диктата и давления государства.В конце XX столетия ситуация кардинально отличается от только что нарисованной картины. Стало фактом резкое (ка­чественное) повышение удельного веса социальных функций го­сударства. То, что раньше было по преимуществу делом отдель­ных граждан (в т. ч. предпринимателей), сегодня все больше начинает выполнять государство. Введение развернутой системы социальных гарантий, развитие современных систем образования, здравоохранения и т. п. позволяет утверждать, что ныне уже нельзя говорить (по крайней мере в отношении госу­дарств с социально ориентированной рыночной экономикой) о принципиальном противопоставлении гражданского общества, с одной стороны, государства — с другой. Подобный вывод не означает, что вообще стираются разли­чия между двумя рассматриваемыми общественными институ­тами. Однако исследования автора позволяют утверждать, что сегодня происходит некоторое взаимоналожение общественных отношений, ранее однозначно относимых лишь к одному из них.

Сказанное может показаться неожиданным. Однако отличие объектов общественных наук от объектов наук естественных как раз и состоит в том, что в общественных явлениях нельзя четко и однозначно провести разграничительную линию между двумя взаимодействующими явлениями, отношениями и т. п.[5,100] Причем можно констатировать, что с развитием и усложнени­ем общества подобные взаимоналожения увеличиваются и расширяются, охватывая все новые и новые сферы.

Несмотря на то, что местное самоуправление является важ­нейшим институтом гражданского общества, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государ­ственной власти в современных условиях не вполне корректно. Однако именно это, методологически недостаточно коррект­ное, положение лежит сегодня в основе реформирования мес­тного самоуправления в России. И именно в нем — причина многих, если не всех неудач в предпринимаемых (даже внешне вполне взвешенных и продуманных) практических шагов.

Идея о необходимости переосмысления сущности взаимоот­ношений местного самоуправления и системы органов государ­ственной власти не нова. Ее критикуют с различных позиций. Так, нередко в выступлениях руководителей ряда субъектов Федерации звучат призывы к восстановлению прежней, советс­кой формы организации «местного самоуправления». Причем, как правило, необходимость подобного возврата мотивируется тем, что в современных условиях некоторые территориальные уровни, в частности административные районы и города, не готовы пере­йти к самостоятельной организации своей жизнедеятельности.

Однако с подобными утверждениями трудно согласиться. Дело не в кризисном и переходном характере российской экономики и общества в целом. Дело в том, что местное самоуправление даже в демократическом обществе (а может быть, и именно в нем) должно занимать адекватное ему место и выполнять соот­ветствующие функции в единой исполнительной вертикали го­сударства (в т. ч. и федеративного). И если признать, что еди­ная исполнительная вертикаль является одним из атрибутов системы органов государственной власти, а именно ее исполнительной ветви (а с подобным утверждением трудно не согла­ситься), то тезис, будто местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, при всей своей при­влекательности становится достаточно противоречивым. Да, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти — в том смысле, что государство не может указывать органам местного самоуправления, что они должны делать на своей территории. Но законом РФ о местном самоуправлении за ним закреплен определенный объем предме­тов ведения и компетенции, за реализацию которых оно (и соот­ветствующие органы) несет ответственность не только перед сво­им населением, но и, что особенно важно, перед обществом и, следовательно, государством.Таким образом, конституционное положение об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти не только теоретически не бесспорно, но и вступает в противоречие с другими положениями российской Конститу­ции. Ведь закрепление за местным самоуправлением опреде­ленного набора функций означает не только то, что в эти сфе­ры недопустимо вмешательство государства (хотя и это важно, особенно учитывая советский опыт его развития), но и то, что местное самоуправление «обязано» выполнять соответствующие функции, а значит, оно, точнее, его органы должны быть вклю­чены в единую исполнительную вертикаль. Именно этим — необходимостью включения в названную вертикаль — местное самоуправление отличается от общественного территориального самоуправления, формирование и функционирование которого является «делом воли и желания» проживающего на той или иной территории населения.И если сказанное верно, то, видимо, следует признать, что антиконституционные попытки подмены в некоторых субъек­тах Федерации органов местного самоуправления местными органами государственной власти и управления, так же как и назначения глав местной администрации главами исполнитель­ной власти (президентами) субъектов Российской Федерации,— отнюдь не всегда лишь результат автаркических устремле­ний и желания восстановить административно-командную сис­тему в рамках отдельных регионов.Итак, предпосылка решения многих проблем, стоящих сегод­ня перед местным самоуправлением, видится в пересмотре во­проса о его месте в системе органов государственной власти. Речь должна идти не об отделении первого от второй, а о наделении местного самоуправления (как, впрочем, и других уровней тер­риториального управления) полной, а главное, реальной самос­тоятельностью в рамках закрепленных за ним компетенции. Именно подобный подход позволит рассматриваемому инсти­туту занять адекватное место в системе современного граждан­ского общества.

2.2.Местное самоуправление в единой исполнительной вертикали

Проблема формирования системы местного самоуправления, помимо своей чисто демократической направленности, должна быть связана и с задачей восстановления управляемости всего социально-экономического пространства России, что немыс­лимо без укрепления единой исполнительной вертикали.

Однако (как уже отмечалось) реализация тезиса об отделе­нии местного самоуправления от системы органов государствен­ной власти привела к тому, что проблема фактически перестала быть предметом как теоретического анализа, так и нормотворчества. А это, в свою очередь, способствовало усилению дезор­ганизации социально-экономического пространства в целом, на что сегодня постоянно обращают внимание руководители страны и регионов. Единая исполнительная вертикаль — атрибут любого ста­бильно развивающегося государства, будь то государство уни­тарное или федеративное. Если в отношении вертикали зако­нодательной федеративное государство, с одной стороны, и го­сударство унитарное — с другой, различаются в принципе, то в случае вертикали исполнительной подобные принципиальные различия между двумя типами государственного устройства от­сутствуют. В обоих случаях существует необходимость обеспе­чения единства социально-экономического пространства пос­редством выработки и реализации общих принципов его фун­кционирования и развития. Современное положение России, однако, имеет особеннос­ти, связанные с тем, что, во-первых, российская государствен­ность находится в фазе перехода от унитарно-авторитарной к новой, федеративно-демократической форме. Во-вторых, мест­ное самоуправление находится лишь на начальной стадии свое­го формирования. В-третьих, задача построения современной рыночной экономики еще далека от своего решения. Вместе с тем формирование и функционирование единой исполнительной вертикали является одной из предпосылок до­стижения социально-экономической стабильности общества. Она, в самом общем виде, охватывая все уровни территориаль­ного управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударствен­ных конституционных и нормативно-законодательных норм, а также повсеместный контроль за реализацией общенациональ­ных интересов, в т. ч. и на местах, на основе формируемых на общих принципах отношений между Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением.

Незавершенность и противоречивость процесса разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, а также процесса распределения полномочий между органами государственной власти Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления также является фактором, сдерживающим процесс формирования единой исполнительной вертикали. Имеющиеся противоречия приводят, с одной стороны, к взаимному вмешательству органов управления различных уров­ней в сферы компетенции друг друга, с другой — к взваливанию вышестоящими органами территориального управления на плечи органов нижестоящих проблем, для решения которых на местах нет достаточных ресурсов.Как уже отмечалось, конституционное положение об отделе­нии местного самоуправления от системы органов государствен­ной власти создало своеобразную юридическую основу для ис­ключения местного самоуправления из поля действия государ­ственной исполнительской дисциплины. А это создало почву для двоякого рода последствий. Во-первых, местное самоуправление начинают приравнивать — и подобные представления уже получили распространение — к некоей разновидности общественного самоуправления. Од­нако, несмотря на известное внешнее сходство этих обществен­ных институтов — оба призваны удовлетворять, в рамках сущес­твующего законодательства, повседневные потребности и интере­сы граждан, — они имеют принципиально различную сущность. Местное самоуправление является обязательным, конститу­ционно закрепленным элементом системы общественных отно­шений в целом, территориального управления, в частности, в любом демократическом государстве. За ним, опять же консти­туционно (или законодательно), закреплен определенный объ­ем компетенции, которые при отсутствии подобного института просто могут не быть реализованы. Формирование же различ­ных форм общественного самоуправления зависит от конкрет­ных потребностей конкретного населенного пункта.

Во-вторых, вывод местного самоуправления из системы ор­ганов государственной власти (а значит, по мнению некото­рых, и из единой исполнительной вертикали) создает правовую основу для того, чтобы на это «вакантное» в исполнительной вертикали место претендовали какие-либо иные, отличные от органов местного самоуправления, общественные институты. От­сюда (как уже было упомянуто) — прямой путь, строго в рам­ках Конституции РФ, к восстановлению общегосударственной (субъекта Федерации или Федерации в целом) опеки или даже контроля над местным самоуправлением.

2.3.Местное самоуправление как система

Существует еще один важный вопрос, от формы решения которого во многом зависит модель будущего общественного устройства Российского государства. Что есть местное самоуп­равление: определенная система или же просто один из элемен­тов (внутренне не структурированный) в системе территори­ального управления государства? Проблема эта совсем не надумана, как может показаться на первый взгляд; она прояви­лась сразу же после принятия новой Конституции РФ и обос­трилась с принятием Закона РФ о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, политиками различного ранга говори­лось и говорится о том, что тот или иной территориальный уро­вень, отнесенный Конституцией РФ к местному самоуправле­нию, сегодня не готов к его введению. Действительно, «готовность» различных уровней территориально­го управления к введению местного самоуправления далеко не оди­накова; да и различия в этом отношении между населенными пун­ктами одного уровня достаточно существенны. Впрочем, такая ситу­ация — отнюдь не специфика России; она имеет место во многих государствах и вовсе не противоречит, при надлежащем нормативно-правовом регулировании, принципам местного самоуправления.

В России же, вследствие несовершенства конституционной и нормативно-законодательной базы местного самоуправления, кризисного состояния экономики в целом, различия, сущес­твующие между готовностью того или иного уровня к введе­нию местного самоуправления, ставят ряд трудноразрешимых проблем. В первую очередь они связаны с закрепленным в За­коне РФ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» положением об отнесении к местному самоуправлению административных районов. Во - первых, встает вопрос о выделении различных уровней мес­тного самоуправления. И проблема эта тем более реальна, что в рамках действующего законодательства она полностью игнори­руется и, более того, вообще не ставится, даже чисто теоретически.

Во-вторых, обостряется связанная с первой проблема раз­граничения компетенции различных уровней местного самоуправ­ления. Ведь очевидно, что требующие решения задачи, а зна­чит, и объем компетенции какого-либо административного рай­она, с одной стороны, и того или иного мелкого населенного пункта, входящего в этот район, — с другой, объективно весь­ма различны. Названная проблема, однако, также не имеет ре­шения в существующем российском законодательстве.

В-третьих, включение административных районов в систему местного самоуправления предполагает наличие на этом уров­не возможностей самостоятельного решения всего комплекса проблем, отнесенных к компетенции данного института. В ны­нешних же кризисных условиях, при повсеместном бюджет­ном дефиците таких возможностей, как правило, нет (впрочем, это не является спецификой районного звена). А потому подо­бный шаг лишь усугубляет и без того тяжкое положение боль­шинства населения страны. К тому же в любом случае район­ный уровень в России по масштабам территории, перечню ре­шаемых задач и объему компетенции принципиально отличает­ся от других уровней, законодательно отнесенных к местному самоуправлению.

Все это, помимо недовольства населения того или иного рай­она (что уже само по себе является дестабилизирующим для российского общества фактором), может иметь и гораздо более серьезные последствия: дискредитировать саму идею местного самоуправления.Выходом из создавшейся ситуации могло бы стать введение многоуровневой системы местного самоуправления, в которой каждый уровень, иерархически не подчиняясь другому («вы­шестоящему»), был бы наделен собственным объемом компе­тенции и полномочий. Подобная практика существует во мно­гих зарубежных странах, где, кстати, термин «местное самоуп­равление» вообще отсутствует, а речь идет о таких категориях, как, например, местное управление, местное правительство, фун­кционирование местных сообществ и т. п. При этом между мес­тными сообществами (местным самоуправлением — в нашей тер­минологии) различных уровней существует четкое, законодательно отраженное распределение предметов ведения и полномочий. В любом случае следует признать, что главное—— мес­тного самоуправления — его реальная самостоятельность. а во­все не то, относится или не относится оно к системе государственной власти. Для достижения же названной самос­тоятельности необходимо, чтобы как можно быстрее изменилось отношение к этой сфере общественных отношений; перестали рассматривать проблемы ее реформирования как второстепенную для государства задачу. А для этого прежде всего необходимо решить, как минимум, четыре группы задач.

Первая. Сформировать и ввести в действие четкий, экономически и социально обоснованный механизм распределения государственных дотаций, субсидий и трансфертов, обеспечивающих максимально возможную при нынешнем кризисном состоянии российской экономики реализацию предметов веде­ния и полномочий, закрепленных по Конституции РФ за мест­ным самоуправлением.

Вторая. Пересмотреть законодательные и иные норматив­ные акты, регулирующие распределение предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным са­моуправлением, в направлении их приближения к реальных возможностям последнего.

Третья. Решить, хотя бы в первом варианте, проблему многоуровневости системы местного самоуправления, распределив полномочия местного самоуправления между его различными уровнями соответственно реальным возможностям и потребностям каждого из них. При этом следует безусловно отказаться от любых вариантов иерархичности подобной систем.

Четвертая. Разработать четкий механизм санкций за вме­шательство органов государственной власти Федерации и ее субъ­ектов в сферы, составляющие исключительную компетенцию местного самоуправления; при этом обеспечить его неукосни­тельную реализацию.

Без этого невозможно уяснить себе место, которое занимает местное са­моуправление в системе общественных отношений.

Заключение

Местное управление означает, что власть на местах осуществляют представители центральной (федеральной) власти и, таким образом, создаются и действуют местные органы государственной власти. Та­ковыми были, например, Советы народных депутатов и их исполни­тельные комитеты в городах, районах, селах, поселках СССР и его со­юзных республик, в том числе и в РСФСР.

Местное самоуправление означает, что публичная власть на местах осуществляется выборными от местного населения органами, которые называются органами местного самоуправления. Органы местного са­моуправления самостоятельны в пределах своей компетенции, не под­чиняются иерархически органам государственной власти и не входят в систему органов государственной власти.

Тем не менее между органами государственной власти и органами местного самоуправления существует известное единство — и те, и другие осуществляют властные полномочия и являются органами пуб­личной власти, т. е. власти, отдельной от общества, осуществляемой выборными представителями общества и специальным аппаратом чи­новников, состоящих на государственной службе (в органах государ­ственной власти) или на муниципальной службе (в органах местного самоуправления).

Осуществление публичной власти органами местного самоуправ­ления связано с таким принципом правового государства, как свобод­ное и автономное функционирование гражданского общества. Местое самоуправление — это институт гражданского общества наряду с общественными объединениями граждан, коммерческими организа­циями и т. д. Тем не менее органы местного самоуправления наиболее близко из остальных институтов гражданского общества стоят к госу­дарству и его органам, являясь связующим звеном между гражданским обществом и государством. С другой стороны, органы местного самоуп­равления наиболее близко среди других органов публичной власти стоят к населению, к гражданскому обществу. Признание местного самоуправ­ления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуп­равления свидетельствует, как правило, об антидемократическом поли­тическом режиме.

Признание и осуществление местного самоуправления тесно свя­зано с принципом разделения властей по вертикали и служит по суще­ству продолжением этого принципа, составляет вместе с принципом разделения государственной власти — разделение публичной власти и также направлено на предотвращение чрезмерной концентрации вла­сти в одних руках.

Наличие или отсутствие местного самоуправления или разные ва­рианты его сочетания с местным управлением служат критерием клас­сификации государств по форме их государственного устройства в за­висимости от степени децентрализации публичной власти:

• централизованные унитарные государства, в которых отсут­ствует местное самоуправление;

• относительно децентрализованные унитарные государства, в которых существует различное сочетание местного управления и местного самоуправления;

• децентрализованные государства, в которых на всех уровнях ад­министративно-территориального деления осуществляется толь­ко местное самоуправление и отсутствует местное управление.

Централизованные унитарные государства — это, как правило, ан­тидемократические государства с отсутствием разделения властей.

Относительно децентрализованных государств большинство среди развитых стран мира, в которых установлен демократический режим и осуществляется принцип разделения властей.

Децентрализованных государств в мире немного, это страны англо­саксонской правовой системы (Великобритания, США, Австралия, Канада, Новая Зеландия). К ним относится и современная РФ.

1. С какими субъектами Российской Федерации граничит Удмуртская

Республика:

А) Коми-Пермяцким автономным округом, Республикой Марий-Эл, Кировской областью, Республикой Татарстан

Б) Свердловской областью, Республикой Башкортостан, Республикой Татарстан,

Кировской областью, Самарской областью

В) Пермским краем, Республикой Татарстан, Республикой Башкортостан,

Кировской областью

Г) Чувашской республикой, Кировской областью, Республикой Татарстан

Ответ:

2. Административным центром Приволжского федерального округа, в

состав которого входит Удмуртская Республика, является город:

А) Казань

Б) Ижевск

В) Самара

Г) Нижний Новгород

Ответ:

3. Какой из субъектов Российской Федерации не входит в состав

Приволжского федерального округа:

А) Пензенская область

Б) Волгоградская область

В) Пермский край

Г) Оренбургская область

4. Кто из ученых XVIII в. впервые зафиксировал самоназвание «удмурт»:

А) Д.Г. Мессершмидт

Б) Ф.И. Страленберг

В) Г.Ф. Миллер

Г) Н.И. Делиль

5. Вятское наместничество было образовано в период правления:

А) Петра I

Б) Елизаветы Петровны

В) Екатерины II

Г) Павла I

6. Вятское наместничество было преобразовано в губернию в:

А) 1775 г.

Б) 1780 г

В) 1796 г.

Г) 1817 г.

7. Основателем Ижевского железоделательного завода являлся:

А) П.И. Шувалов

Б) А.Ф. Дерябин

В) И.Г. Осокин

Г) А.Н. Демидов

8. В числе буржуазных преобразований Александра II, проведенных в 1860-

1870 гг., была судебная реформа. Судебные уставы на территории Вятской

губернии были введены в:

А) 1864 г.

Б) 1867 г.

В) 1869 г.

9. Вотская автономная область была создана в:

А) ноябре 1920 г.

Б) июле 1921 г.

В) январе 1932 г.

Д) декабре 1934 г.

10. Первым председателем Вотской автономии был:

А) Т.К. Борисов

Б) С.П. Барышников

В) Н.Ф. Шутов

Г) И.А. Наговицын

11. Первоначально столицей Вотской автономной области был город:

А) Воткинск

Б) Сарапул

В) Глазов

Г) Ижевск

12. Согласно Конституции УАССР 1937 г. высшим органом власти

республики являлся:

А) Совет министров УАССР

Б) съезд Советов УАССР

В) Верховный Совет УАССР

Г) Совет народных депутатов УАССР

13. В период 1984 – 1987 гг. Ижевск назывался:

А) Калинин

Б) Горький

В) Устинов

Г) Киров

14. Автором текста гимна Удмуртской Республики на удмуртском языке

является:

А) Т.Г. Владыкина

Б) А.А. Шепталин

В) С.Л.Бехтерев

Г) Е.Ф. Шумилов

Поиск по сайту: