Структура законодательства в области охраны окружающей среды

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ И ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Отношения в сфере взаимодействия хозяйственной деятельности и окружающей среды при функционировании нефтегазового комплекса регулируется общими и специальными правовыми нормами. В общем виде под правовой нормой принято понимать (в соответствии с постановлением Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 11.11.1996 г. №781-II ГД) общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Совокупность всех правовых норм, регулирующих отношения, связанные с воздействиями на окружающую среду и природоохранной деятельностью, представляет собой законодательство в области охраны окружающей среды.

Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации, определяющей право каждого человека на благоприятную окружающую среду, и состоит из Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. №7-ФЗ, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Рассматривая законодательство как обобщенный источник права, необходимо принимать во внимание, что в соответствии с ранее упомянутым постановлением Государственной Думы от 11.11.1996 г. №781-II ГД «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».

Российское законодательство в области охраны окружающей среды отличается сложной структурой и определенной иерархией (рис.1). В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.4) на всей территории России имеют верховенство федеральные законы. При этом в соответствии со ст.15 (п.4) Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации также являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это в полной мере относится и к сфере отношений в области охраны окружающей среды.

Рис.1. Структура нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды

		Международные договора и конвенции
		Акты, регламентирующие индивидуальные требования в области охраны окружающей среды

Наиболее распространено непосредственное применение норм международного права и международных договоров, относящихся к охране окружающей среды при осуществлении деятельности (в том числе и предприятий нефтегазового комплекса) на морской акватории, если она не регулируется федеральными законами. Например, при освоении нефтегазовых месторождений на шельфе применимы нормы Международной Конвенции по предотвращению загрязнения с судов MARPOL 73/78. Для отдельных акваторий приоритетное значение имеет применение норм региональных международных конвенций, например Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря – ХЕЛКОМ. При этом на обеспечение сохранения морской среды направлены и нормы федеральных законов «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.1995 №187-ФЗ и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17.12.1998 г. №191-ФЗ.

Нормы федеральных законов, относящиеся к сфере охраны окружающей среды, могут содержать собственно экологические требования к осуществлению деятельности предприятий, включая прямые запреты на определенные действия, создающие угрозу негативного изменения состояния окружающей среды, а также требования по организации управления охраной окружающей среды, включая инвентаризацию источников воздействия на окружающую среду, нормирование, лицензирование, учет, контроль и т.п. Непосредственно к природоохранительному законодательству относятся федеральные законы «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. №7-ФЗ, «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 г. №96-ФЗ, «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 г. №89-ФЗ, «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 г. №33-ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. №174-ФЗ, «Об охране озера Байкал» от 01.05.1999 №92-ФЗ (с изменениями и дополнениями).

В соответствии с нормами природоохранительного законодательства к основным принципам охраны окружающей среды, непосредственно определяющим требования к предприятиями, осуществляющим хозяйственную деятельность, которая может оказывать негативное воздействие на окружающую среду, относятся:

– соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

– обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

– научно обоснованное сочетание экологических, экономических, и социальных интересов в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

– охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

– платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

– презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

– обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

– обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

– учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

– приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

– допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

– обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

– обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

– запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

– соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды.

Реализация этих принципов неизбежно предполагает отражение соответствующих требований в смежных отраслях права. Так, соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека является одной из целей обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, т.е. состояния здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. №7-ФЗ (ст.2) отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 г. №52-ФЗ содержит требования к водным объектам (ст.18), к атмосферному воздуху и почвам в городских и сельских поселениях (ст.20, 21), к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления (ст.22).

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. К природноресурсному законодательству относятся Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ, Лесной кодекс РФ 04.12.2006 №200-ФЗ, Водный кодекс РФ от 03.06.2006 №74-ФЗ, федеральные законы «О недрах» от 21.02.1992 №2395-1, «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.1995 №26-ФЗ, «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 № 28-ФЗ, «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21.12.2004 №172-ФЗ, «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.1995 №187-ФЗ, «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17.12.1998 г. №191-ФЗ, «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31.07.1998 №155-ФЗ, «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 №166-ФЗ, «О животном мире» от 24.04.1995 №52-ФЗ.

Правовые нормы, связанные с охраной окружающей среды, содержатся также в законах, относящихся к смежным отраслям права в области безопасности, которые должны приниматься во внимание при организации природоохранной деятельности на объектах нефтегазового комплекса. В первую очередь следует указать федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 №116-ФЗ, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 №68-ФЗ, «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 №69-ФЗ «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996 №3-ФЗ. Особо следует выделить Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.1997 №117-ФЗ, поскольку содержащиеся в нем правовые нормы непосредственно связаны с охраной окружающей среды от загрязнения жидкими отходами производства. К отношениям, связанным с принятием мер безопасности строительства, если они не урегулированы упомянутыми выше законами в области безопасности, применяются нормы о градостроительной деятельности. При этом в связи с общим реформированием законодательства Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004. №190-ФЗ в редакции Федерального закона от 18.12.2006. №232- ФЗ приобрел важное самостоятельное значение с точки зрения правового регулирования в области охраны окружающей среды, поскольку именно он содержит нормы, регламентирующие подготовку проектной документации с учетом экологических факторов (ст.48) и проведение ее государственной экспертизы на соответствие санитарно-эпидемиологическим, экологическим и другим требованиям (ст.49).

При освоении нефтяных и газовых месторождений, строительстве и эксплуатации трубопроводов в северных и восточных районах страны у предприятий возникают обязательства по поводу сохранения среды обитания коренных народностей. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 №7- ФЗ отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом «Об охране окружающей среды», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Правовые основы этого регулирования заложены Федеральным законом «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 07.05.2001 № 49-ФЗ.

Отдельные правовые нормы, которые распространяются на управление охраной окружающей среды, содержаться и в других федеральных законах более широкого круга применения. Так, нормами Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 №128-ФЗ (с дополнениями и изменениями) регулируется лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, заготовки, переработке и реализации лома черных и цветных металлов, эксплуатации взрывоопасных, пожароопасных и химически опасных производственных объектов. Нормы федерального закона «Об обеспечении единства измерений» от 27.04.1993 №4871-1 регламентируют метрологическое обеспечение мониторинга и измерений, в том числе в области охраны окружающей среды. Особо следует выделить федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 №184-ФЗ. Хотя в редакции от 01.05.2007 №65-ФЗ этот закон не регулирует отношения, связанные с применением мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов и водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха, он имеет важное значение для регламентации деятельности по использованию природных ресурсов, упорядочению установления требований и подтверждению соответствия в сфере обращения с отходами и инженерной защиты окружающей среды.

Нормы федеральных законов содержат, как правило, рамочные требования, которые устанавливают лишь общие принципы и направления деятельности. В целях реализации норм федеральных законов принимаются подзаконные нормативные правовые акты различного уровня, которые содержат конкретные экологические ограничения (количественные или качественные) в деятельности предприятий или обязательные процедуры, соблюдение которых поддается контролю с возможностью обоснованных выводов о нарушении.

Подзаконные нормативные правовые акты весьма многочисленны и их количество постоянно увеличивается. Эти акты издаются различными федеральными органами исполнительной власти и нередко противоречат друг другу, что неизбежно создает серьезные трудности в их применении. В связи с этим возникает вопрос о легитимности (т.е. законности) положений этих актов.

Для упорядочения вступления в силу подзаконных нормативных правовых актов в нашей стране установлен определенный порядок, который в общем виде утвержден Указом Президента РФ от 23.05.1996 №763 (в ред. от 16.05.1997 №490, от 13.08.1998 №963, от 28.06.2005 №763). Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 №1009 (с изм. и доп.). Основные положения установленного порядка сводятся к обеспечению подготовки нормативных правовых актов в определенных унифицированных формах, в соответствии с полномочиями органов, осуществляющих подготовку, а вступления в силу этих актов – только после их опубликования в «Российской газете» и других официальных изданиях. Формой обеспечения соответствия подготовленных актов установленным требованиям является их государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ. В соответствии с упомянутым выше Указом Президента РФ от 23.05.1996 №763 «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров».

Нормативный правовой акт, прошедшей процедуры государственной регистрации и официального опубликования, сохраняет свою легитимность вплоть до отмены, даже после реорганизации (ликвидации) органа, подготовившего этот акт. Например, в области охраны окружающей среды важное значение сохраняют нормы приказа Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (ликвидированного еще в 2000 г.) от 16.05.2000 г. №372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте РФ 04.07.2000 №2302), не отмененного органами-приемниками функций упомянутого выше комитета.

В то же время Министерству юстиции РФ предоставлено право устанавливать перечень актов, которые по различным причинам не подлежат регистрации, но обязательны для применения. В соответствии с приказом Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 №88 (п.15) не подлежат представлению на регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты;

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решения вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат нормативных предписаний;

д) акты рекомендательного характера.

Поскольку охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности по Конституции РФ (ст.72) относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, органы законодательной и исполнительной власти последних также имеют возможность установления определенных правовых норм в области охраны окружающей среды и экологической безопасности на своей территории. По Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (ст.6 в ред. от 31.12.2005 №199-ФЗ) к числу наиболее значимых (с точки зрения дополнительной правовой регламентации деятельности предприятий) полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

– принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

– право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

– установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

– право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

– право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

Очевидно, что не все субъекты РФ имеют экологическую необходимость и финансовые возможности заниматься законотворчеством в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Наибольшей активностью по принятию законов и иных нормативных правовых актов, существенно влияющих на практику природоохранной деятельности на предприятиях, выделяются г. Москва, республики Татарстан и Башкортостан, Свердловская, Челябинская области.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления имеют ограниченное значение и могут в основном регулировать организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Исходя из принципа обеспечения интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной деятельности, важное значение в деятельности предприятий имеют индивидуальные требования, устанавливаемые федеральными органами исполнительной власти в обязательных к выполнению нормативах и предписаниях. К числу индивидуальных актов могут быть отнесены заключения государственной экологической экспертизы, утверждаемые приказами руководителей соответствующих уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, разрешения на выбросы (сбросы), лицензионные соглашения.

Поиск по сайту: