Статья 32 Конституции Российской Федерации

Современное понимание сущности государственной и муниципальной службы сформировалось в России, как и сами соответствующие институты, лишь в 90-х годах XX в.

Несмотря на то, что институт государственной службы в России имеет многовековую историю, в течение многих десятилетий в советское время государственными служащими признавались практически все служащие, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату из средств государственного бюджета (в том числе врачи, учителя, работники почты, специалисты жилищно-коммунального хозяйства и т. п.). Подобная трактовка категории государственных служащих имеет место в настоящее время в ряде зарубежных стран, например во Франции, Великобритании, Канаде и других. При этом в разных странах используются различные термины – «государственная служба», «публичная служба» (public servis), «гражданская служба» (civil servis), далеко не совпадающие по своему содержанию.

Правовое положение государственных служащих в советский период определялось в основном трудовым законодательством. Института же муниципальной службы в те годы вообще не существовало. Но и публично-правовая природа института государственной службы не была должным образом оформлена. Исключение делалось лишь для отдельных категорий государственных служащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, советские служащие народных комиссариатов, ряд других «номенклатурных»[1] советских служащих).

Современная трактовка понятий «государственная и муниципальная служба», «государственные служащие», «муниципальные служащие» и соответствующие институты в постсоветской России формировались постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 1990-х годов первые проекты законов о государственной службе и проекты ее реформирования, ряд посвященных им российских и международных конференций, проведенных в 1992-1993 гг. по инициативе администрации Президента РФ и Правительства РФ.

Утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г. Положение о федеральной государственной службе, опубликованный 23 декабря 1993 г. – подготовленный Главным управлением по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры) документ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (тезисы концепции)» и особенно принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон 1998 г. «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений.

После принятия данных федеральных законов весьма динамично и главным образом в соответствии с ними стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы и организации аппарата власти и управления.

Законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает наиболее реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, численность которых значительно превышает численность федеральных госслужащих. Становление и развитие институтов государственной службы в постсоветской России после принятия Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ шло в соответствии с ним, несмотря на его недостатки и критику в адрес закона.

В настоящее время регулирование отношений, связанных с государственной гражданской и муниципальной службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ;

3) Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ;

4) Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ;

5) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

6) указами Президента Российской Федерации, в том числе и Указом Президента России № 601 от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;

7) постановлениями Правительства Российской Федерации;

8) нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

9) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

10) нормативными правовыми актами государственных органов и органов местного самоуправления, решениями, принятым на сходах граждан, и иными правовыми актами.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом, то применяются правила международного договора.

Как записано в преамбуле Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», именно этим законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе система управления государственной службой Российской Федерации.

Что же такое государственная гражданская служба и что такое муниципальная служба? Приведем определение государственной службы в соответствии со ст. 1 Федерального закона о системе государственной службы. «Государственная служба Российской Федерации» (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

– Российской Федерации;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации;

– органов государственной власти и иных, государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации);

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации)».

Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях, таковы: в ст. 3 – основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, в ст. 4-7 – понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в ст. 8 – должности государственной службы, ст. 9 – реестры должностей государственной службы и т. д.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в России существует три вида государственной службы: гражданская, военная и правоохранительная.

Приведем определение государственной гражданской службы, содержащееся в ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:

1) государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также — должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи);

2) государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также – федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также – гражданская служба субъектов Российской. Федерации).

Что же касается муниципальной службы, то по определению, содержащемуся в ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

1. Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

2. Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

3. Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя)».

«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»

Статья 12 Конституции России

Для понимания содержания категорий «государственная служба» и «муниципальная служба» важное значение имеет усвоение понятий «государственная должность» и «муниципальная должность». Следует отличать понятие «государственная должность» от понятия «государственная должность государственной службы», а также понятие «муниципальная должность» от понятия «муниципальной службы».

Как записано в Федеральном законе о системе государственной службы, государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также – государственные должности) – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Это государственные должности, но не государственные должности государственной службы.

В связи с этим лица, занимающие данные государственные должности (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министры РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации), равно как и лица, занимающие высшие государственные должности в субъектах Российской Федерации, как и депутаты, их представительных (законодательных) органов не являются государственными служащими. На это нужно обратить особое внимание.

«Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации»

Статья 87 Конституции России

Аналогичная ситуация складывается и на муниципальном уровне власти и управления. В соответствии с федеральными законами о муниципальной службе Российской Федерации 1998 г. и 2007 г. депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (хотя это и лица, замещающие муниципальные должности), не являются муниципальными служащими, поскольку эти должности не являются должностями муниципальной службы.

В соответствии с видами государственной службы должности государственной службы подразделяются следующим образом:

– должности федеральной государственной гражданской службы;

– должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

– воинские должности;

«Военная служба – особый вид государственной службы. Исходя из особого характера военной службы определяется ее приоритет перед другими видами государственной службы и иной деятельностью граждан Российской Федерации»

Статья 5 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации

– должности правоохранительной службы.

Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется Указом Президента Российской Федерации.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется Федеральным законом или указом Президента России.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», Реестр[2] должностей федеральной государственной службы образуют:

– перечни должностей федеральной государственной службы;

– перечни типовых воинских должностей;

– перечни типовых должностей правоохранительной службы.

Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Российской Федераций. Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей, государственной службы Российской Федерации.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются Федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений (далее также – подразделения), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов, и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы);

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Особенности понятия государственной службы, вытекающие из федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:

Во-первых, это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность.

Во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации, (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

В-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.

Характеризуя государственную и муниципальную службу, важно понимать, что это служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, муниципальному образованию, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных или муниципальных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных или муниципальных должностях в соответствующих органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета (федерального или субъекта РФ) или из муниципального бюджета.

Таким образом, источниками правового регулирования построения и функционирования государственной и муниципальной службы являются, прежде всего, Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований.

Конституция РФ закрепляет следующие исходные основы организации государственной и муниципальной службы и правового положения соответствующих служащих Российской Федерации:

– верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4);

– единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 15);

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18);

– обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2);

– разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10);

– равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе (ч. 4 ст. 32);

– некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 46 и другие).

Вопрос 2. Кадровая политика в Российской Федерации

Современное российское государство переживает сложный период своего функционирования и развития. Происходят кардинальные изменения во внутренней и внешней политике, государственном строительстве, в частности, в системе административно-управленческой деятельности, судебно-правовой практике, государственной службе, военной сфере и т.д. Придать организационно-правовую основу этим преобразованиям и сделать их эффективными призвана государственная кадровая политика.

Дело в том, что кадровое обеспечение органов государственной власти и управления, комплектование силовых структур и правоохранительных органов высокопрофессиональными специалистами, сохранение их кадрового ядра – проблема наиболее существенная для настоящего и будущего любой страны, в том числе и Российской Федерации. Важно также подчеркнуть, что принятие кадровых решений – это не техническая функция руководителя того или иного органа государственной власти и управления. Как и любое другое действие, кадровое назначение работника в органы власти должно отвечать нескольким требованиям:

– оно должно основываться на законодательстве Российской Федерации, определяющем правовые основы, порядок формирования и реализации кадровой политики в целом;

– следовать общей логике и целевым установкам государственной политики Российской Федерации;

– следовать общей логике действий и основным функциям конкретного органа власти и управления;

– соответствовать запросу российского государства к профессионализму и компетентности работника по конкретной должности;

– быть ориентированным, в первую очередь, на потребности граждан Российской Федерации.

В силу этого государственная кадровая политика, рассчитанная на удовлетворение кадровых потребностей органов государственной власти, становится важным элементом реализации политики не только в области государственного строительства и управления, но и в большинстве сфер общественной жизни.

Законодательство Российской Федерации о государственной кадровой политике состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Заметим, что хотя термины «государственная кадровая политика», «кадровая политика», «кадровая функция» и отсутствуют в Конституции Российской Федерации, конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, правовые функции и события, которые они вызывают, в них присутствуют.

В частности, к ведению Совета Федерации Федерального собрания РФ (ст. 102 Конституции РФ) относятся следующие кадровые функции: назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

К ведению Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ст. 103) относятся следующие кадровые функции: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в РФ, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Согласно ст. 111 Конституции РФ Государственная Дума Федерального собрания РФ рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. После 3-кратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает ее новые выборы.

Председатель Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ), в свою очередь, предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

От того, насколько умело будет подобран состав руководителей государственных органов, самостоятельных подразделений государственных структур, какова его профессиональная состоятельность, степень государственной зрелости, рационально ли реализуется имеющийся кадровый потенциал государственной службы в ходе государственного управления, в конечном итоге зависит экономический успех, безопасность и стабильность российского государства.

Так, в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациям последствий стихийных бедствий зафиксировано, что перспективы развития МЧС России в значительной степени зависят от рациональности состава, состояния профессионального уровня и качества подготовки кадров в области гражданской области, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (ГОЧС, ПБ и БВО[3]).

Под государственной кадровой политикой следует понимать функционально организованную систему научных знаний, идей, взглядов, принципов, приоритетов, установок, государственно-служебных отношений, направленных на установление целей, задач, характера этой политики (теоретико-методологический компонент), комплекс государственно-правовых и организационно-практических мероприятий, регулирующих разработку и применение механизмов, форм, методов, функций, технологий кадровой деятельности (подбор, распределение, обеспечение должностного роста, ротация, обучение, формирование и профессиональное использование кадрового резерва, мотивация, оценка, социально-правовая защита персонала и т.д.), установление профессиональных критериев, стандартов и квалификационных требований к кадрам, обеспечивающих их эффективную профессиональную реализацию в конкретно-исторических условиях развития страны.

В наиболее общем виде кадровая политика является важнейшей составляющей государственного управления, призванной посредством тщательного отбора лучших кадров превращать людские ресурсы из фактора природы в культурно-производственный, профессиональный фактор развития общества. Ее успех строится на знаниях о природе и социальной обусловленности человеческих возможностей, сущностных сил работника, их реализации в социально-трудовом процессе, в конкретной профессиональной среде.

С политологической точки зрения кадровая политика государства – не власть в строгом понимании этого слова, а функция и стратегия конституционных государственных органов (Президента России, Правительства России, Федерального Собрания России), многокомпонентная динамичная система согласованных действий и отношений, включающая в себя концептуальные установки, механизмы формирования, развития и рационального использования совокупного кадрового потенциала в интересах общества, государства, региона, граждан страны.

В то же время кадровая политика – не только функция субъектов государства по распределению кадров. Существует подтвержденное человеческой практикой представление, что характер кадрово-политической деятельности, утвердившийся тип отбора правящего слоя определяют собой не только тип государственного устройства, но и тип социального строения общества, тип народного хозяйства, производственной деятельности и в целом культуры нации (об этом в свое время писали Платон, Аристотель, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, А. де Токвиль, Ф. Гальтон, Н. Трубецкой, В. Ленин, П. Сорокин, М. Вебер, И. Ильин, К. Поппер, Г. Плеханов, К. Ясперс, Э. Тоффлер, А. Зиновьев и др.).

Кадровая политика имеет всеобщий, системный характер и многоуровневую структуру. Атрибутами государственной кадровой политики являются:

– единство целей, задач, принципов, функций и технологий управления трудовыми и кадровыми ресурсами, непосредственной работы с персоналом (кадрами);

– законность и правовая обоснованность, создающие юридические гарантии для решения всего комплекса кадровых вопросов на основе справедливости и гуманистической целесообразности;

– правовая, социальная и научная обусловленность, объективность, учитывающие национальный характер и европейские традиции развития и использования людских ресурсов;

– перспективность, предсказуемость кадровых процессов на ближайшую и отдаленную (среднесрочную и долгосрочную) перспективу;

– демократичность по целям и результатам реализации кадровых стратегий, механизмам и способам решения кадровых проблем;

– инновационный характер развития кадровых процессов, придающий кадровой политике актуальность и эффективность;

– открытость, широкая информированность общественности через средства массовой информации по всем ключевым вопросам принимаемых перспективных и текущих кадровых решений;

– гуманистическая направленность в развитии кадровых ресурсов и реализации творческих способностей работников учреждений и организаций всех форм собственности.

Правовое поле, охватывающее данное явление, как правило, рассматривается в контексте проблем, решаемых в сфере государственного управления. Будучи его частью, государственная кадровая политика непосредственно связана с решением всего комплекса вопросов подготовки и профессионального использования кадров государственной службы (определение правовых оснований органов государственной власти, порядка приема, прохождения службы, социально-правового обеспечения работников государственных органов) в целях достижения задач развития общества.

По своему назначению государственная кадровая политика призвана:

а) исходя из действующего законодательства, изыскивать возможности, пути, способы и пределы наиболее рационального и эффективного использования кадровых ресурсов страны. Так, например, при создании Северо-Кавказского федерального округа руководство России стояло перед выбором, кого назначить на пост руководителя этого нового, но весьма сложного по количеству и специфике проблем, административного образования. Было принято решение об утверждении на должность полномочного представителя Президента России в северокавказском регионе (и одновременно заместителем председателя Правительства) успешного в прошлом бизнесмена Александра Хлопонина;

б) определять направления кадрового строительства, критерии, качественные и количественные характеристики персонала государственной службы в конкретных условиях. Например, в целях функционирования новой формы работы высшего органа исполнительной власти – «Открытого правительства» – в мае 2012 года было создано министерство по связям с «Открытым правительством» во главе с Михаилом Абызовым;

в) разрабатывать правовые механизмы, формы и методы эффективного профессионального использования государственных служащих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Так, например, Федеральным Законом от 03.12.2011г. № 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлена реальная оценка ответственности чиновников за несоблюдение стандартов оказания государственных услуг населению и предпринимателям. За отклонение от стандартов предусмотрено наказание для госслужащих в форме штрафов.

г) осуществлять прогнозирование и определять перспективы развития как глобальных кадровых процессов в стране, так и участия российских политиков и чиновников в формировании международной политики и в управленческих процессах на международном уровне. «По тем данным, которыми я располагаю, – констатировал в июле 2008 года Президент России Д.А. Медведев на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров, – у нас сейчас 320 тысяч муниципальных служащих. Требуется ещё практически половина от этого числа. Многие кадровые диспропорции складывались годами, и, естественно, чтобы исправить их, потребуется время»[4].

Критерием реальности целей государственной кадровой политики, выдвигаемых субъектами и органами государственного управления, являются законы развития и функционирования общества (с присущими ему специфическими чертами в конкретно-историческое время), в соответствии с которыми процессы развития кадрового потенциала осуществляются с объективной необходимостью.

Стратегической целью современной государственной кадровой политики является формирование высокопрофессионального, стабильного, оптимально сбалансированного кадрового корпуса, способного эффективно решать крупные конституционные и повседневные функциональные задачи, стоящие перед органами власти страны.

В условиях кардинального изменения подходов к государственному управлению, общественному развитию России главнымицелями государственной кадровой политики являются:

– обеспечение государственных органов и структур, где предусмотрена государственная, военная и специальная службы, высокоподготовленными кадрами, способными во всей полноте реализовать профессиональные способности в условиях нового этапа государственного строительства;

– обеспечение высокого профессионализма государственных служащих, занятых в сфере государственного управления и всех направлений народно-хозяйственного комплекса, а также руководителей других ведомств, где предусмотрена государственная, военная и специальная службы;

– максимально эффективное использование интеллектуальных возможностей всего кадрового потенциала страны, его бережное сохранение и перманентное развитие, опережающее использование научных достижений и знаний о человеке;

– создание условий для проявления каждым государственным служащим своих творческих способностей, достижения вершин служебной карьеры в зависимости от личных профессиональных заслуг и достижений, повышения эффективности его деятельности в целом, всемерное стимулирование его профессионального развития и др.

Цели государственной кадровой политики достигаются посредством решения соответствующих задач. Важнейшей задачейгосударственной кадровой политики является формирование высокопрофессионального корпуса государственных служащих Российской Федерации. При этом важно, чтобы организационно-правовые средства, предназначенные для институционализации решения стратегических проблем, и имеющийся кадровый состав соответствовали бы целям и задачам развития российского государства. Задачи государственной кадровой политики реализуются в процессе всего комплекса государственного строительства, государственной, военной и специальной служб.

Другими задачами государственной кадровой политики являются:

– повышение эффективности института Президента Российской Федерации, совершенствование кадровой структуры его органов, прежде всего Администрации Президента Российской Федерации как важнейшего президентского органа, обеспечивающего укрепление вертикали федеральной власти в стране;

– сохранение стабильного, высококвалифицированного профессионального ядра кадров государственной службы, обладающих богатым опытом служебной деятельности, истинных носителей лучших традиций аппаратной работы;

– укомплектование органов управления, государственных учреждений инициативными, профессионально компетентными, надежными и добросовестными кадрами;

– создание наиболее благоприятных условий и гарантий для проявления каждым работником своих способностей, повышения качества и эффективности выполнения служебных обязанностей, всемерного стимулирования их профессионального и служебно-должностного роста;

– достойное и рациональное отношение к кадрам после прекращения ими государственной службы (предоставление им государственных социальных гарантий, обеспечение социально-правовой защитой, привлечение в качестве экспертов наиболее опытных работников для решения вопросов государственного строительства, федерального управления и т.д.).

Усиление внимания к эффективной государственной кадровой политике объясняется тем, что она является тем важнейшим средством оказания решающего влияния на весь процесс происходящих перемен, связанных с проведением крупномасштабных реформ и модернизаций в государстве. «Стратегия до 2020 года предусматривает фундаментальные изменения экономической и социальной структуры нашего общества, – заявил в июле 2008 года Президент России Д.А. Медведев. – Но при этом забывается, что переход к этим рубежам может быть сделан только при активном труде самой талантливой, предприимчивой и умной части нашего общества. То есть для этого нужны хорошо подготовленные управленцы»[5].

В силу этого кадровая политика сама должна подлежать решительным преобразованиям с целью обретения иного социально-политического статуса, изменения нацеленности с первоочередного удовлетворения интересов государственного аппарата на интересы граждан и общества, преодоления социально-экономической затратности, использования интеллектуального потенциала российского общества.

При подборе кадров должны проявляться толерантность, активная гражданская позиция, демократизм. Нужно ограничивать набор случайных людей, должно быть некое оптимальное сочетание узких специалистов и широких по профилю работников по управлению макропроцессами. Должны быть условия для максимального творческого самовыявления в цепочке факторов: призвание – учеба – талант – обновление знаний. Должно быть обеспечено постоянное обучение и воспитание кадров государственной службы, формирование у них уважения к неукоснительному соблюдению Конституции РФ, чувства законопослушания и преданности, фиксация их профессионализма экзаменами и аттестацией, закрепление и обновление кадров.

Нужна кадровая политика органов государственной власти, где особое место принадлежит кадровому резерву государственной службы. Дело в том, что вслед за резким управленческим изменением обязательно должны производиться некоторые не очень крупные «подстроечные» мероприятия, которые плавно и без излишних качаний в стороны должны подводить управляемую систему к оптимальной зоне ее функционирования.

Перестройка всей государственной службы, переориентировка действий управленцев на защиту массовых социальных целей населения – задача важнейшая для государства. И от ее успешного решения в значительной мере зависит уровень благосостояния и авторитет России на геополитической арене. Один из возможных путей ее решения – постепенная плановая замена старого чиновничьего аппарата новыми, лучше подготовленными специалистами. Они должны иметь рабочие установки, нацеливающие на решение таких важнейших государственных задач, как защита населения, покровительство и помощь активному предпринимательству.

В этих условиях и появляется проблема создания резерва государственных служащих, под которым понимается сообщество специально отобранных и разумно обученных профессионалов – управленцев. Правильно решая эту проблему, можно быстро получить от этого резерва результат, поскольку уже небольшое разбавление консервативной и плохо подготовленной профессионально управленческой среды по-новому образованными управленцами, их высокая культура и нравственность уже окажут свое положительное влияние в самое ближайшее время.

Создание резерва управленцев – не прихоть и не новая кампания, а крайняя и острейшая государственная необходимость.

Назначение резерва. Резерв государственного чиновничества признается необходимым и полезным во многих странах с развитой рыночной экономикой, однако часто дело ограничивается лишь некоторыми благими пожеланиями, поскольку существуют достаточно веские факторы за и существенные аргументы против такого резерва.

«Формирование резерва управленческих кадров – это действительно мероприятие общенационального масштаба. Но скамейка запасных у нас чрезвычайно короткая: всё время передёргиваем одну и ту же колоду. Собственно, с этим и связано появление такого рода резерва»

Премьер-министр России Дмитрий Анатольевич Медведев

Рассмотрим проблему подготовки кадрового резерва применительно к условиям российской системы государственного управления.

Факторы преимущества кадрового резерва:

1. Резерв госслужащих может стать важным этапом планирования личной карьеры и благотворно повлиять на молодой активный персонал госслужбы. Например, молодые госслужащие из числа зачисленных в кадровый резерв, чаще всего стремятся повысить свой образовательный и профессиональный уровень, более активно интересуются проблемами, с которыми сталкиваются в своей работе вышестоящие руководители, проявляют активность в инновационной деятельности.

Так, например, смена «Инновации и техническое творчество» на Всероссийском молодежном форуме «Селигер» – это восемь дней в водовороте нескольких тысяч активных и интересных людей, занимающихся изобретательской деятельностью. В летнем лагере на берегу озера инноваторы демонстрируют свой талант, находят единомышленников и получают государственную поддержку, узнают, как превратить разработки в готовый продукт[6]. Перечислим основные из известных молодежных проектов: «Беги ЗА МНОЙ» (здоровый образ жизни), ТСЖ (популяризация жилищного самоуправления), «Борьба с противниками модернизации», «Экология», а также кампания «СТОПХАМ» (борьба с хамством на дорогах) и «Смерть творожка» (борьба с просроченными продуктами).

2. Мало кто из сегодняшних чиновников получил специальное управленческое и рыночное образование. Однако, многие из них до приема на государственную службу уже имели опыт комсомольской, партийной и профсоюзной работы. При этом в рамках изучения марксизма-ленинизма также изучались управленческие и экономические проблемы. Значительное количество современных чиновников до 35 лет получили опыт политической работы, активно участвуя в деятельности молодежных организаций основных политических партий России – «Молодой гвардии» Единой России, Ленинского коммунистического союза молодежи (КПРФ), Межрегиональной молодежной общественной организации «Лига справедливости» (Справедливая Россия), организации «Молодые социалисты России» (Справедливая Россия), молодежной организации ЛДПР.

3. Имея резерв, проще и эффективнее осуществляется близкий к оптимальному подбор руководящих кадров для спонтанно появляющихся новых проблем или новых управленческих структур. Это будет повышать надежность и адаптивность управления. Во-первых, о том, что тот или иной чиновник включен в резерв на замещение определенной руководящей должности, знает весь коллектив. Поэтому его назначение на эту должность не является сюрпризом для его будущих подчиненных. Во-вторых, государственный служащий, может временно исполнять обязанности по рекомендуемой ему должности в списке резерва, вместо ушедшего в отпуск или заболевшего руководителя. В-третьих, чиновник имеет право получать всю интересующую информацию по проблемам исполнения обязанностей по должности, которая ему определена в кадровом резерве.

4. Резерв способствует организованному межотраслевому обмену кадрами, что благотворно повлияет на управление и будет способствовать широкому распространению передовых управленческих технологий из отрасли в отрасль. Например, приход в Минобороны России государственных служащих из Федеральной налоговой службы способствовало более быстрому проведению аутсорсинга в Вооруженных Сил РФ и улучшению финансового контроля в военной сфере.

«Открытый доступ к резерву, публичный характер резерва – это гарантия того, что мы всё-таки будем двигаться в правильном направлении, и те люди, которые попали в этот резерв, рано или поздно займут достойные позиции в государственном управлении, государственных учреждениях, в бизнесе – в общем, получат новые карьерные назначения»

Председатель Правительства Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев

Полезно сделать пребывание в госрезерве хорошо оплачиваемым (но это хорошо только в теории).

Факторы против создания кадрового резерва в России:

1. Содержание любого резерва – это всегда затраты и для общества, и для самого резервиста. Это наиболее тормозящий сегодня фактор, поскольку такие затраты на содержание резерва значительны. Ведь порою, лиц, включенных в резерв, стараются «держать» за штатом, в случае сокращения должностей.

2. Сама идея резерва может нести в себе зародыш формализма: если он создан, приказом или распоряжением, то можно, что называется, «спать спокойно и больше ни о чем не заботиться». Некоторые чиновники в этом случае полагают, что цель достигнута. Они уже не считают необходимым повышать свой профессиональный уровень.

3. Сам факт выдвижения талантливой и активной молодежи, претендующей на повышение места, травмирует вышестоящее руководство. Как противодействие этому может появиться желание «сунуть в резерв» или самого бестолкового, или, наоборот, устранить наиболее потенциально опасного работника, «списав» его в резерв, хотя он еще не дозрел и был бы полезнее на своем прежнем месте работы. Эти недостатки могут быть устранены хорошей организацией резерва и контролем за выдвижением в резерв с более высоких уровней управления.

4. Часто можно услышать такое возражение: «А зачем нужен резерв, если идут непрерывные сокращения управленческого персонала?» К сожалению, сокращение (а следовало бы говорить не о сокращении, а о перестройке и повышении эффективности государственного управления) и потребность в новом, более высокообразованном, активном и способном управленце – две стороны одной и той же медали. И обе эти проблемы существуют одновременно.

В России на федеральном уровне пока еще нет четких официальных доктринальных положений, относящихся к кадровому вопросу. Между тем без кадровой доктрины, выработанной на уровне Президента Российской Федерации, добиваться обеспечения единства взглядов по всем принципиальным вопросам, касающимся управления людскими ресурсами, кадровым потенциалом страны (ведомства, отрасли), чрезвычайно сложно или просто невозможно. По логике: на основе положений кадровой доктрины вырабатывается федеральная кадровая политика, после чего создаются программы кадрового обеспечения тех или иных направлений государственного управления, технологии кадровой работы и т.п.

В Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациям последствий стихийных бедствий Концепция кадровой политики была разработана еще в 2004 году. Мероприятия, предусмотренные в рамках реализации этой концепции, были выполнены в 2010 году. Вместе с тем она была основана на действующем на момент ее разработки законодательстве, ориентирована на меньшее количество личного состава системы МЧС, не предусматривала реформирование войск гражданской обороны (ГО) в спасательные воинские и перевод военнослужащих на иные виды госслужбы. Не было учтено в этом документе и включение в состав МЧС России ГИМС, ВГСЧ, формирование договорных подразделений ФПС[7]. Поэтому возникла объективная потребность подготовки нового документа – Концепции кадровой политики МЧС России на период до 2020 года, нацеленного на совершенствование всех направлений работы с кадрами, что является залогом дальнейшего развития МЧС России.

Необходимость разработки Концепции вызвана возрастанием объема и сложности задач, стоящих перед МЧС России, совершенствованием правового поля ее функционирования, изменением законодательного и нормативного регулирования вопросов прохождения госслужбы (работы) личным составом, функционирования и содержания системы образования, необходимостью усиления противодействия коррупции.

Концепция представляет собой официально принятую систему взглядов на цели, задачи, основные требования, направления и приоритеты реализации кадровой политики МЧС России на период до 2020 года в соответствии с основными направлениями реформирования сил и средств МЧС. Она определяет стратегические направления реформирования, развития и совершенствования системы кадрового обеспечения министерства и включает в себя принципиальные положения кадровой политики, проводимой в целях создания эффективной системы отбора, подготовки, расстановки, продвижения и воспитания специалистов-профессионалов, обеспечивающих выполнение всего комплекса стоящих перед ведомством задач.

Целью кадровой политики МЧС России является развитие кадрового потенциала министерства, основанного на рациональном планировании подготовки и трудоустройства кадров, использовании современных образовательных технологий и эффективных мотивационных механизмов, позволяющих обеспечить ведомство персоналом, способным на высоком профессиональном уровне решать поставленные государством задачи.

Основные задачи кадровой политики МЧС России:

– реализация государственной кадровой политики;

– организация кадровой работы на основе достижений науки, передового отечественного и зарубежного опыта;

– совершенствование управления кадровыми процессами на основе системы научно-аналитического и информационного обеспечения;

– развитие и совершенствование нормативной правовой базы в области кадровой работы с учетом изменений законодательства, обстановки и положения на рынке труда;

– развитие и совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров на основе внедрения современных образовательных технологий;

– повышение качества подготовки специалистов в образовательных учреждениях МЧС России;

– активизация работы по привлечению и эффективному использованию выпускников профессиональных образовательных учреждений РФ для службы (работы) в МЧС России;

– совершенствование системы деятельности по укреплению духовно-нравственных основ службы (работы) в системе МЧС, воспитание у личного состава высоких чувств патриотизма, гражданственности, соблюдения положений Кодекса чести сотрудника МЧС России;

– создание необходимых условий для развития института наставничества;

– достижение высокой мотивационной готовности личного состава к безусловному и качественному выполнению поставленных задач, надежности и управляемости в любых условиях обстановки;

– формирование и поддержание здорового, устойчивого морально-психологического состояния личного состава;

– создание условий для противодействия коррупции в системе МЧС России, формирование у личного состава антикоррупционного мировоззрения;

– обеспечение реализации социальных прав, гарантий, льгот и компенсаций личному составу, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами;

– обеспечение условий рациональной ротации кадров;

– создание резерва кадров для укомплектования системы МЧС квалифицированными специалистами.

Основные принципы кадровой политики МЧС России:

– научная обоснованность и реалистичность, взвешенный учет при формировании системы подготовки кадров;

– системность и комплексность решения кадровых проблем;

– перспективность, ее опережающий у упреждающий характер, основывающийся на прогнозировании кадровой ситуации;

– соблюдение принципа целевого отбора кандидатов на службу (работу) планирование их профессионального развития в процессе службы (работы) по их деловым, моральным и профессиональным качествам;

– сочетание принципов профессиональной универсализации и узкой специализации в процессе подготовки и дополнительного обучения специалистов, а также при планировании мероприятий кадрового укомплектования;

– сочетание комплексного и дифференцированного подхода к организации отбора, аттестации, продвижения по службе (работе) различных категорий специалистов и профессиональных групп в системе МЧС России;

– сочетание доверия и уважения к кадрам с принципиальной ответственностью к ним;

– соблюдение законности и справедливости при решении кадровых вопросов:

– преемственность и обновление кадров, оптимальное сочетание опытных и молодых специалистов, основывающееся на развитии и совершенствовании института наставничества в системе МЧС России;

– сочетание принципов единоначалия и демократичности и учет мнения коллегиальных органов при решении кадровых вопросов.

Основные направления кадровой политики МЧС России по реализации Концепции:

– развитие и совершенствование кадрового потенциала;

– развитие и совершенствование системы подготовки кадров для МЧС России;

– совершенствование организации воспитательной работы с личным составом;

– совершенствование системы противодействия коррупционным проявлениям в МЧС России и кадровое обеспечение противодействия коррупции;

– совершенствование нормативной правовой базы работы с кадрами;

– совершенствование системы кадрового обеспечения.

Концепция кадровой политики МЧС России на период до 2020 года реализуется в три этапа:

1-й этап (2010 – 2011 гг.) – кадровое обеспечение реформирования системы МЧС России;

2-й этап (2011 – 2015 гг.) – кадровое обеспечение развития системы МЧС России;

3 этап (2016 – 2020 гг.) – кадровое обеспечение совершенствования системы МЧС России.

Заключение

Таким образом, государственной службой в нашей стране является профессиональная служебная деятельность российскихграждан

Система государственной службы Российской Федерации включает в себя три вида: государственную гражданскую службу,военную и правоохранительную службу.

В условиях дальнейшего развития в нашей стране рыночной экономики, изменения представлений о роли государства, осуществления государственно-правовых реформ возрастает значение эффективной системы кадрового обеспечения государственной службы, процедур подбора и расстановки кадров. Необходима разработка и внедрение новых кадровых технологий, соответствующих тенденциям общественного развития, формирование новой модели государственного управления. Государственные служащие, занимающиеся кадровыми вопросами, должны овладеть современными информационными технологиями.

Развитие демократической политической системы, формирующаяся многопартийность и гражданское общество создают условия для внедрения новых подходов при кадровом обеспечении государственного аппарата. Подбор кандидатов на государственную службу, в том числе и в МЧС России, должен вестись перспективно с учетом задач, которые будут возникать в ближайшем будущем, на основе научного кадрового прогнозирования. Следует учитывать, что для государственной службы характерна иерархическая структура, каждый вышестоящий уровень государственных должностей требует наличия у кандидатов более высоких интеллектуальных, профессиональных качеств.

В российских условиях принципиально важно, чтобы государственные служащие, имеющие диплом по направлению (специальности): «Государственное и муниципальное управление», владели методикой реформирования государственных органов, обладали способностями управлять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур.

Вопросы для самоконтроля:

1. Перечислите основные законодательные акты, определяющие порядок функционирования системы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации.

2. Расскажите основные требования Указа Президента России № 601 от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

3. Из каких составных частей состоит государственная служба в Российской Федерации?

4. Что такое государственная гражданская служба? Приведите примеры.

5. Что такое муниципальная служба? Приведите примеры.

5. Какие государственные должности не являются государственными должностями государственной службы? Приведите примеры.

6. Какие должности на муниципальном уровне не являются должностями муниципальных служащих? Приведите 7-8 конкретных российских примеров.

7. Назовите категории должностей государственной службы. Приведите 7-8 конкретных российских примеров.

8. Перечислите группы должностей государственной службы. Приведите 7-8 конкретных российских примеров.

9. Как соотносятся между собой категории и группы должностей государственной службы? Приведите 7-8 конкретных российских примеров.

10. Перечислите и на примерах раскройте основные принципы построения и функционирования системы государственной службы.

9. Что понимается под государственной кадровой политикой? Приведите 7-8 конкретных российских примеров.

10. В чем заключается смысл назначения кадрового резерва в Российской Федерации? Приведите 7-8 известных Вам российских примеров.

11. Назовите и раскройте на примерах факторы преимущества создания в Российской Федерации кадрового резерва.

12. Назовите и раскройте на примерах факторы против создания в Российской Федерации кадрового резерва.

Поиск по сайту: