Шляхи вдосконалення функціонування законодавчої діяльності в Україні

Поняття «законотворча діяльність» (або «законотвор­чість»), практично не зустрічаються в юридич­ній літературі. У зв’язку з цим нерідко це поняття замінюється поняттям «законодавча діяльність», вживається разом з ним в одному і тому само­му контексті, що призводить до повного ототожнення цих понять. У юри­дичній літературі склалася ситуація, за якої поняття «законотворчість» не отримало належного осмислення, органічно перейнявши зміст та значен­ня іншого поняття - «законодавча діяльність». Така ситуація склалася не лише в Україні, а й в інших, зокрема пострадянських, державах. Але, «законотворчість» та «законодавча діяльність» - понят­тя не тотожні, вони відрізняються за обсягом та змістом, а також за суб’єк­тним складом^[19].

В умовах розбудови законодавства незалежної України удосконалення за­конотворчості має здійснюватись шляхом: а) удосконалення планування прийняття законів; б) удосконалення стадій законотворчості; в) удоскона­лення форм реалізації.

Практика свідчить, що розробці та прийняттю закону передує ідея його необхідності. Починати досліджувати законотворчий процес необхідно з виявлення потреби в правовому регулюванні, вивчення чинни­ків, які його спрямовують, оскільки ефективність закону значною мірою за­лежить від своєчасності його прийняття, актуальності, тобто від проведення попередньої наукової, аналітичної роботи.

У процесі планування створення закону законодавчий орган обґрунтовує необхідність і доцільність його прийняття, визначає його предмет, порядок розробки і прийняття, а в кінцевому підсумку - приймає рішення про роз­робку проекту закону. Здійснення цих дій дає можливість перейти до під­готовки проекту закону. Ці дії не пов’язані з безпосередньою роботою над законопроектом. Вони мають дослідницький та аналітичний характер і є ді­ями підготовчого характеру. На відміну від інших стадій, де бере участь лише законодавчий орган, для цієї стадії притаманною є участь інших суб’єктів за­конотворчого процесу

Без перебільшення можна зазначити, що планування законів відіграє важ­ливу роль, оскільки забезпечує комплексний підхід до законодавчого вре­гулювання суспільних відносин, дає можливість виділити пріоритетні на­прями залежно від суспільних потреб, дозволяє цілеспрямовано розвивати, вдосконалювати законодавство. Мається на увазі те, що в контексті процесів ускладнення суспільних відносин, змін у системі державного управління ви­никає необхідність у прийнятті нових, загальноважливих законів для вирі­шення державних проблем.

Для удосконалення законотворчої діяльності необхідно не тільки поліп­шити якість законопроектів, оскільки саме вони є похідним матеріалом, з якого вибудовується кінцевий текст закону, а й якість роботи над проектами законів і насамперед якість їх розгляду у самому парламенті.

Обговорення законопроекту у Верховній Раді України починається після його включення до порядку денного, що затверджується Верховною Радою. Кількість часу пленарного засідання безпосередньо впливає на якість зако­ну, оскільки від цього залежить повнота розгляду парламентом уже внесе­них законопроектів.

Не секрет, що загальна кількість часу, відведеного для пленарного засідан­ня парламенту, обмежена. Однак кількість проектів, які підлягають розгляду, з кожним роком зростає, відтак - неухильно зменшується середня кількість часу, протягом якого на пленарному засіданні розглядається той чи інший законопроект. У середньому парламент, щоб розглянути усі внесені законо­проекти, повинен витратити не більше 10 хвилин пленарного часу на кожен із них^[20]. За такий короткий проміжок часу розглянути проект закону, який у разі його прийняття набуває державно-правового значення, неможливо.

Раціональним вирішенням існуючої ситуації може бути тільки норматив­не встановлення жорстких механізмів «відхилення» невдалих та погано підготовлених законопроектів без їх розгляду в залі засідання Верховної Ради.

Типовою підставою відхилення законів є їх суперечність Конституції Укра­їні та системі чинного законодавства.

На думку А. Черданцева, законодавець повинен уникати занадто казуїстич­ного відображення суспільних відносин, особливо в період їхньої фундації. Інакше значна кількість колізій неминуча. Знову ж таки, держава завжди повинна мати простір для маневру, в межах демократії, звичайно (так зва­ний парадокс позаконституційного правління), особливо за умови нестабільності, яка нерідко потребує швидких та адекватних дій, але за межами деталізованих норм. У цьому випадку варто було б запровадити категорію «конституційної презумпції», яка передбачає врегульованість Конституцією всіх евентуально можливих суспільних відносин, якщо не на рівні загальних норм, то в усякому разі на рівні принципів. Колізії норм права можна по­долати й усунути. Усунення колізій є прерогативою законодавця і вимагає динамічних способів (скасування однієї з колізійних норм, внесення змін і доповнень до нормативно-правового акта тощо). Проте правозастосувач не завжди може дозволити собі відкласти застосування норми права до мо­менту зміни законодавства, оскільки ситуацію, що виникла, йому необхідно вирішити негайно. Тому наукою та правозастосовною практикою вироблені певні способи подолання колізій - застосування колізійних норм, застосу­вання правоположень і тлумачення закону^[21].

Крім цього, іноді прийняті парламентом закони порушують права і свободи громадян, обмежують права органів місцевого самоврядування. Реалізація багатьох законів неможлива через відсутність фінансових гарантій. Таким чином, має місце зниження рівня законотворчої діяльності, що в свою чергу гальмує проведення політичної, економічної й соціальної реформ, розв’я­зання проблем державного будівництва, реалізацію основних напрямів вну­трішньої та зовнішньої політики.

Перелік цих проблем надзвичайно великий. На сьогодні фактично ніде і ніким не встановлена ієрархія чинних нормативних актів, не визначений ви­черпний список їх видів для різних нормотворчих органів. Іде постійна вій­на, а якщо і не війна, то, за влучним визначенням Ю. Тихомирова, «дуель», бій між законами та підзаконними нормативними актами, між підзаконними нормативними актами різного рівня^[22]. Спостерігається тенденція підміни за­конів підзаконними актами, з одного боку, і підміна предмета закону пред­метом підзаконного акта — з іншого. На місцях нерідко порушується Консти­туція України. У «божевільних» нормотворчих перегонах втрачається якість самих законів.

Саме тому Конституційний Суд України перевантажений справами про відповідність нормативних правових актів Конституції. Правозастосовні та правоохоронні органи працюють в екстремальних умовах, а основними потерпілими, як завжди в подібних ситуаціях, стають суб’єкти правовідносин.

З метою вирішення цих та інших проблем у цій сфері вкрай необхідним є встановлення чіткої регламентації процедури прийняття, офіційного опри­люднення та порядку набрання чинності законів в Україні у єдиному законо­давчому акті. Наприклад, ці питання могли б порушуватись у проекті Закону України «Про закони та законодавчу діяльність».

Не слід забувати, що, будучи продуктом законотворчості, закон є лише пер­винним результатом, за яким настає реалізація самого закону, що полягає у практичному регулюванні суспільних відносин.

Для реалізації закону необхідно, щоб він був усвідомлений учасниками процесу його створення як інтерес суверенної волі у задоволенні визначених потреб. Чим важливішим є для суб’єкта законодавчої діяльності конкретний інтерес, на який впливає той чи інший закон, тим більшої активності можна очікувати від нього у здійсненні заходів, спрямованих на прийняття бажа­ного для нього законодавчого рішення. Соціальна значущість закону дістає свій вияв у пропозиціях, зауваженнях і побажаннях депутатів, інших суб’єк­тів процесу законотворення, у тому числі адресованих законодавчому орга­ну чи іншим державним органам, що беруть участь у підготовчій роботі, а також засобам масової інформації та науковим установам, що узагальнюють громадську думку з тих чи інших питань соціального, політичного та еконо­мічного життя.

Успішність реалізації заходів щодо гарантування верховенства права в Україні залежить від їх належного правового забезпечення. Удосконалення законів має відбуватися поетапно, щоб забезпечити поступовий та безболіс­ний перехід до нових, кращих стандартів. Взагалі вдосконалення законодав­ства становить собою процес, що забезпечує постійну відповідність юридич­них форм реально існуючим суспільним відносинам і здійснюється завдяки своєчасному виданню важливих правових актів, упорядкуванню системи законодавства, яке за змістом і формою відповідає об'єктивним потребам розвитку суспільства.

Важливо зазначити, що найбільш актуальним завданням є вироблення єдиного на­пряму правової реформи в Україні, концепції реформування законів нашої країни, пошук основних напрямів зміни законодавства та чітке уявлення про цілі, що їх має бути досягнуто, а також про системні наслідки внесення від­повідних змін.

Однак оновлення законодавства повинно мати організований характер. Як слушно зазначає Р. Бержерон, важливо не проводити оновлення законо­давства заради оновлення, оскільки стабільність у законодавстві набагато краща за зміни^[23].

Успіх у створенні, розвитку та вдосконаленні системи законодавства, яка відповідає принципам правової держави та її високим ідеалам, залежить не тільки від того, наскільки законодавча діяльність реалізує ідеали народу, а й від того, наскільки компетентно виражені в законі об'єктивні потреби сус­пільного розвитку.

За результатами законотворчої роботи, за якістю законів робиться висно­вок про державу в цілому, ступінь її демократичності, цивілізованості, куль­турності.

Таким чином, держава проводить свою законотворчу політику щодо при­йняття законів на основі вивчення потреб суспільства та пізнання тенденцій суспільного розвитку. Основними імпульсами законотворчості є суспільно значуща проблема, гостра соціальна ситуація, невирішені питання, те, що має велике значення для більшості людей, для держави в цілому. Мистецтво законотворчості в тому і полягає, щоб, по-перше, вчасно, а по-друге, точно, адекватними правовими засобами відреагувати на суспільний «виклик», «зняти» гостроту ситуації.

Сьогодні вкрай важливим є вдосконалення законодавчого врегулювання участі в законотворчій діяльності органів державної влади та інших суб'єк­тів законотворчого процесу. Головними принципами юридичної регламен­тації законотворчої діяльності має стати закріплення її демократичного ха­рактеру і створення умов, які забезпечили б підготовку, розгляд і прийняття якісних законів.

ВИСНОВКИ

З вищенаведеного можна зробити наступні висновки:

1. Нормативно-правовий акт є різновидом правового акта, і тому йому властиві ті риси, що і правим актам у цілому: словесно-документальна форма, вольовий характер. Слід відрізняти нормативно-правові акти від індивідуальних актів.

Під нормативним правовим актом розуміється офіційний письмовий документ, спрямований на встановлення, зміну чи припинення правих норм, прийнятий компетентним органом у встановленому порядку. Вирізняють наступні риси нормативного акта як джерела права: він повинен видаватися в межах компетенції відповідного органу (посадової особи); нормативний акт повинен відповідати актам вищих органів; передумовою чинності нормативного акта є його опублікування.

2. Найпоширенішою класифікацією нормативно-правових актів є поділ за підставами: за юридичною силою (закони та підзаконні нормативні акти), за сферою дії(загальні, спеціальні, локальні), за характером волевиявлення (акти встановлення, акти зміни, акти скасування норм права), за галузями законодавства (цивільні, кримінальні, адміністративні та ін. ).

3. Дія нормативно-правових актів – це їхній фактичний вплив на суспільні відносини. Кожний нормативно-правовий акт призначений для врегулювання певних суспільних відносин, тому встановлення межі його дії є необхідною умовою забезпечення і застосування прав виконання і застосування приписів, які складають зміст цього акту.

Дія нормативно-правового акту обмежена трьома параметрами:

ü дією у часі, тобто терміном дії або часу протягом якого нормативно-правовий акт має юридичну силу;

ü простором, на який розповсюджується дія нормативно-правового акту;

ü за колом осіб, які підпадають під дію нормативно-правового акту, тобто в яких на підставі цього нормативно-правового акту виникають конкретні юридичні права та обов‘язки.

4. Верховенство закону означає і певну ієрархію нормативних актів, що виключає протиріччя між ними. У державі закони повинні відповідати нормам міжнародного права. Основний закон (Конституція) є головною в цій ієрархічній системі і всі інші нормативні акти повинні їй відповідати і не суперечити.

З метою поліпшення якості законотворчості вкрай необхідним є встанов­лення чіткої регламентації процедури прийняття, офіційного оприлюднен­ня та порядку набрання чинності всіх видів законів в Україні у єдиному за­конодавчому акті.

Поиск по сайту: