Договоры о разграничении или взаимном делегировании предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов как источники конституционного права.

Следующим видом источников конституционного права являются договоры о разграничении или взаимном делегировании предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, заключаемые на основании упомянутой части 3 статьи II Конституции РФ.

Такими договорами с разбивкой по видам субъектов Федерации в сокращенном их наименовании являются:

· договоры органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик РФ- Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Саха (Якутия), Бурятия, Удмуртия, Коми, Чувашия и Марий Эл, итого 10 договоров;

· договоры органов государственной власти РФ и органов государственной власти краев РФ - Краснодарского, Хабаровского, Алтайского и Красноярского, итого 4;

· договоры органов государственной власти РФ органов государственной власти областей РФ - Свердловской, Калининградской, Оренбургской, Омской, Иркутской , Сахалинской, Пермской, Нижегородской , Ростовской, Ленинградской, Тверской, Челябинской, Магаданской, Вологодской, Брянской, Саратовской, Самарской, Ульяновской, Мурманской , Ярославской, Кировской, Астраханской, Амурской, Воронежской, Ивановской и Костромской, итого 26;

· договоры органов государственной власти РФ и органов государственной власти городов федерального значения - Санкт-Петербурга и Москвы, итого 2;

· договоры органов государственной власти РФ и органов государственной власти автономных округов Иркутской и Пермской областей и Красноярского края РФ - соответственно Усть-Ордынского Бурятского, Коми-Пермяцкого, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского, итого 4.

Таким образом, договорами охвачены почти все виды субъектов Федерации (кроме автономной области). Перечень договоров дается в хронологическом порядке, по времени их подписания. Договоры с автономными округами подписывались не отдельно, а одновременно с краем, областями, в состав которых они входят.

Анализ договоров по времени их подписания свидетельствует, что наиболее интенсивная полоса их подписания выпадает на 1996 год. В этом году заключено (подписано) 17 договоров. Затем по интенсивности стоит 1997 год подписано 12 договоров, затем 1998 год подписано из проанализированных 6 договоров. Менее всего подписано договоров в 1994 году три. В 1995 году четыре.

К сожалению, возможные рамки такого договорного разграничения (взаимного делегирования) предметов ведения и полномочий конституционно не определены. Не определена и процедура заключения и прекращения указанных договоров.

На практике договорами нередко изменяется разграничение компетенции РФ и ее субъектов, установленное статьями 71-73 федеральной Конституции. Оно, как мы видели, имеет преимущество перед разграничением, содержащимся в Федеративном договоре.

Отсюда следует, что положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях федеративного договора. Такой вывод вытекает из части 3 статьи II, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм статей 7173 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение.

В литературе встречается и иная позиция. Так, в одном из комментариев Конституции РФ утверждается, что договоры, о которых идет речь в части 3 статьи II Конституции (помимо Федеративного договора), не должны противоречить Конституции и федеральным законам, поскольку такое условие предусмотрено в части 2 статьи 78 Конституции. В действительности же в части 2 статьи 78 предусмотрен иной институт, чем в части 3 статьи II, а именно: не договоры, но соглашения, и не вообще между органами государственной власти РФ и ее субъектов, но лишь между соответствующими органами исполнительной власти. Такие соглашения действительно не должны противоречить Конституции и федеральному закону, хотя это и ставит под сомнение целесообразность их заключения. Можно согласиться с автором комментария в том, что конституционный способ разграничения компетенции между РФ и ее субъектами имеет приоритет перед договорным, но выражается это только в том, что договорное разграничение компетенции опирается на положение части 3 статьи II Конституции. Отсюда, однако, отнюдь не следует, что договоры, о которых идет речь в части 3 статьи II, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. Дело, похоже, обстоит как раз наоборот.

Не столь бесспорен, однако, порядок заключения таких договоров, сложившийся на практике. Он заключается в том, что договоры подписываются Президентом РФ с федеральной стороны и Президентом или главой республики, главой администрации со стороны субъекта РФ и вступают в силу обычно со дня опубликования. Само официальное опубликование на федеральном уровне не всегда имеет место (в печати субъектов РФ договоры обычно публикуются). С более или менее значительным опозданием часть договоров публикуется в газете "Российские вести", которая предназначена для официального опубликования правительственных и ведомственных актов. Однако, как показано выше, уровень юридической силы договоров таков, что требует официального опубликования в первом разделе "Собрания законодательства РФ" и, соответственно, в "Российской газете".

Еще более важен вопрос о субъектах, участвующих в заключении договоров. Поскольку в договорах содержатся нормы конституционного характера, вряд ли правильно отстранять от их создания законодательную власть. Представляется, что договоры для вступления в силу должны бы утверждаться Федеральным Собранием и представительным органом законодательной власти соответствующего субъекта РФ. Причем для принятия решения было бы логично предусмотреть требование квалифицированного большинства, необходимого соответственно для принятия поправок к Конституции на федеральном уровне и для изменения конституции (устава) на уровне субъекта РФ.

Есть здесь и еще одна юридическая проблема, связанная с правовыми последствиями заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, согласно части 1 статьи 76 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются только по предметам федерального ведения. Если по договору часть таких предметов перешла в ведение какого-либо субъекта РФ, то федеральный конституционный закон, изданный по таким предметам (скажем, о судебной власти), или вообще не будет действовать на территории данного субъекта РФ без подтверждения со стороны его управомоченных органов государственной власти, или его юридическая сила на этой территории окажется такой же, как у обычного федерального закона, изданного в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (если предмет по договору перешел в эту сферу). Соответственно, это относится и к обычным федеральным законам: по предметам, переданным по договору в сферу компетенции субъекта РФ, федеральный закон без подтверждения действовать на его территории не будет. Ситуация для правоприменителя тем самым значительно осложняется.

С учетом сказанного представляется, что процедура заключения и расторжения договоров между органами государственной власти РФ, а также ее субъектов о разграничении (взаимном делегировании) предметов ведения и полномочий в соответствии с частью 3 статьи II Конституции, кроме того отмеченная только что проблема некоторых правовых последствий таких договоров нуждаются в урегулировании федеральным конституционным законом. Это тем более важно, что о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в Конституции не говорится.

Поиск по сайту: