Глава II. Парламентаризм и разделение властей в устройстве государства.

§ 1. Принцип разделения властей.

Наиболее остро для процесса формирования российской государственности стоит проблема разделения властей. Решение ее определенным образом "формирует факторы либо стабилизирующего, либо деструктивного характера для самого аппарата государства, а, следовательно, и для эффективности реализации его роли во внешних и внутренних функциях".[18]

Разделение властей как способ организации государственной власти и принцип ее функционирования провозглашено ст. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.[19] Организационное оформление этого принципа началось с формирования постоянно действующего законодательного органа - Верховного Совета РСФСР - в 1989 году, избрания первого Президента России как главы исполнительной власти 12 июня 1991 г., и завершилось принятием 12 июня 1991 г. Закона о Конституционном Суде и избранием судей Конституционного Суда в октябре 1991 г.

"Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года было призвано преодолеть полосу политического кризиса и противостоянием всех ветвей государственной власти".[20]

Логика построения новой Конституции Российской Федерации соответствует принципу разделения властей, принятому в странах как с классической президентской, так и парламентарной системой правления. Согласно ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны.

"Разделение властей" - весьма сложная, многогранная и, вместе с тем, довольно противоречивая доктрина. На всем протяжении процесса ее развития и совершенствования никогда не было единого понимания, толкования, а тем более единого подхода к практике применения этой концепции.

Начиная от Дж. Локка и Ш. Монтескье, с именами которых связывают активную разработку теории разделения властей, и кончая нашими современниками, экспертами в данной сфере выработаны конкретные, универсальные положения, составляющие основу рассматриваемой теории. "Созданы фундамент и каркас концепции разделения властей, которые можно рассматривать в качестве "общего" для всех ее разновидностей и вариантов независимо от того, где, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется".[21]

Можно выделить следующие постулаты. В каждой стране, именующей себя демократической, законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны.

Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные, исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей, действует система сдержек и противовесов. "Система сдержек и противовесов подразумевает, что происходит уравновешивание властями друг друга в процессе деятельности государственных органов, только если изначально это равновесие заложено в их правовом статусе. Взаимодействие властей необходимо, поскольку необходимо единство государственной власти как формы существования единого государства".[22]

Все три власти действуют обычно на постоянной правовой основе. Поскольку законы, как писал в связи с этим Дж. Локк, "обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, это необходимо, чтобы все время существовала власть", которая следила бы за их исполнением".[23]

Среди общих постулатов теории разделения властей следует выделить также верховность законодательной власти. Она сохраняется всегда, несмотря на относительную самостоятельность других властей и существующие пределы ее деятельности.

Основной и конечной целью осуществления на практике теории разделения властей является предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма и всего общества.

Разделение властей - это такая институционально-функциональная форма организации государственной власти, при которой выражением народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства, закрепляющие силой закона общие интересы и потребности общественного развития. А профессиональный государственный аппарат (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняет решения представительных органов власти, применяет законы.

Разделение властей справедливо расценивается как "резюме и показатель развитости права и государства, организованное выражение правового характера государства, необходимая предпосылка для режима господства права и правовой законности".[24]

С точки зрения правовой метатеории государства, основные требования разделения властей заключаются в следующем.

Во-первых, правовые нормы должны устанавливаться только законом, то есть должны быть легитимированы демократически ориентированной на общественные потребности процедурой законотворчества. Особая роль принадлежит процедуре конституционного контроля, предназначенного для защиты от возможных законодательных нарушений всеобщей и равной меры свободы, которая уже зафиксирована или должна быть зафиксирована на уровне конституционного права.

Во-вторых, и это следует уже из первого условия, исполнительные органы не должны заниматься нормотворчеством, но должны действовать во исполнение закона и в рамках бюрократических процедур, регламентированных законом. Если правительственные органы все же издают нормативные акты, а в современном обществе издание таких актов по частным вопросам нормативного регулирования может быть более целесообразным, нежели детальная законодательная регламентация, то это может делаться не в силу какой-то общей нормотворческой компетенции правительственных органов, а на основе полномочий, специально делегированных законодателем по конкретному вопросу. Кроме того, сам факт издания такого акта еще не придает ему силу закона, поскольку нормативный акт не легитимирован демократической процедурой законотворчества.

В-третьих, любой спор о праве по желанию одной из сторон должен решаться в рамках надлежащей правовой процедуры. Административная процедура (обжалование решения в вышестоящий орган исполнительной власти) - это противоположность судебной, поскольку в ее рамках спорящие стороны остаются в отношениях повеления - подчинения, в то время как право предполагает формальное равенство сторон. В условиях разделения властей суд служит основным гарантом законности - как правоохранительный институт, подчиненный только конституции и правовым законам.

"Национальная специфика, равно как и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей, в той или иной стране обуславливается особенностями развития данной страны, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и общества".[25] Разумеется, наряду с такого рода объективными факторами, не менее важную роль играют и субъективные факторы, ибо без них (в частности приверженности или, наоборот, неприятия теории разделения властей, просто невозможно было бы вести речь о применении упомянутой теории в каждой конкретной стране.

В фундамент конституционной системы правовых государств - федераций Запада положены три основных принципа - разделение властей, федерализм и судебный конституционный надзор. "Создатели конституций нового и новейшего времени никогда не помышляли о создании некоего троевластия - системы трех полностью независимых друг от друга властей".[26] Они понимали, что власть государства едина и должна быть действенна. Для практического осуществления этой власти они и образовали механизм взаимодействующих органов, который при помощи "сдержек и противовесов" препятствует сосредоточению власти в одних руках и тем самым не допускает появления тирании, - власти до некоторой степени должны осаждать, охлаждать друг друга, даже тормозить, и в результате получится согласное движение вперед.

Оценивая в общем реальную роль парламента и традиционно присваемое ему верховенство, нельзя не видеть, что "разделение властей в конституции" и "разделение властей в жизни" далеко не совпадают.

Мировой опыт показывает, что и в парламентарных и в президентских республиках в последние десятилетия наблюдается одна тенденция во взаимоотношениях парламентов и правительств - резкий крен в сторону централизации власти, возрастание роли исполнительной власти за счет прерогатив парламента.

Постоянные политические трения между исполнительной и законодательной ветвями власти, преобладание какой-либо из них сделали неизбежным вмешательство третьей - судебной, как высшей аппеляционной инстанции.

На органы конституционного контроля возлагается задача надзора за соблюдением основного закона в стране, обеспечение стабильности правопорядка и правовых устоев государства. Будучи окончательной аппеляционной инстанцией, органы конституционного надзора, играют роль важного противовеса во всей системе разделения властей, обеспечивая стабильность правопорядка и правовых устоев государства.

Теория разделения властей в настоящее время подвергается пересмотру.[27] Она с ее идеей определенных задач имманентно присущих конкретным органам государства, все чаще уступает место теории государственных функций. При этом в число функций, наряду с законодательством, управлением и правосудием, попадают также организация финансов, планирование, публичная служба, защита государства, внешние отношения. По этой новой теории большую часть этих функций осуществляет правительственные учреждения.

Тем не менее, сама идея разделения властей и четкого определения их функций, лежащая в основе концепции правового государства, никак не может игнорироваться обществом, только выбирающим путь демократии. Не осуществив этот принцип на практике, невозможно положить конец тоталитарному прошлому.

"Разделение властей - это достижение общественного прогресса и политико-правовой мысли, имеющее общедемократическое значение".[28]

§ 2. Президент в системе разделения властей.

Учреждение в системе государственной власти Российской Федерации поста президента значительно усилило внимание в нашем обществе к институту президенства в различных политических системах.

Введение этого института открыло новый этап в развитии российской государственности.

В печати и в научных работах часто употребляются такие выражения, как "президентская форма правления", "парламентарная форма правления" и т.п., хотя принято считать, что существуют две основные формы правления - республиканская и монархическая. Более корректно с точки зрения научной терминологии говорить о президентской, полупрезидентской, парламентарной системах правления.

"Функционирование целого ряда моделей президентства выявляет их зависимость от различных политических режимов и разных систем государственного правления".[29]

При авторитарных и, тем более, тоталитарных режимах президентская власть часто приобретает многие черты режима личной власти. В демократических странах глава государства служит одним из ведущих гарантов незыблемости конституционных основ политической системы. Не менее важно и то, что каждому типу государственного правления соответствует определенный тип президентства с его особыми ролевыми функциями.

В условиях президентской республики президент, совмещая полномочия главы государства и главы правительства, должен быть эффективным политическим лидером, который непосредственно руководит правительственной политикой. При полупрезиденсткой республике президент, не будучи главой правительства, нередко выступает в ответственной роли арбитра в отношениях между кабинетом министров и парламентом. Парламентарная республика наделяет президента статусом "первого гражданина", имеющего высокий моральный авторитет и представляющего свою страну во многих официальных актах государственной власти. Однако, при любых моделях президентства на главе государства лежит особая ответственность за сокращение законности, согласия и стабильности в обществе.

Пост президента является основополагающим, но лишь одним из составных элементов института президентства. Для того, чтобы этот институт занял подобающее ему место в политической системе, необходимы прежде всего прочная конституционная база производства и широкая общественно-политическая поддержка президентской власти.

В основном законе и других правовых нормах должны быть максимально четко и полно определены статус главы государства, его полномочия и пределы этих полномочий. Придание президентской власти институционального характера, невозможно без тщательной правовой регламентации взаимоотношений президента с правительством, парламентом, местными органами власти. Институт президентства предполагает также наличие отлаженной организационно-управленческой структуры президентского аппарата, эффективной процедуры принятия решений, устойчивых морально-этнических норм для тех, кто занимает высший официальный пост в государстве.

Возникновение тех или иных систем правления в различных странах обусловлено многими факторами. Значительный отпечаток на этот процесс накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в периоде разработки и принятии конституции. Большую роль в выборе систем правления может сыграть субъективный фактор в лице ведущего политического лидера, под которого в значительной степени выстраивается, вся конструкции государственной власти и управления.[30]

В силу этого в одних странах утвердилась парламентарная система правления, при которой функции главы государства исполняет конституционный монарх или президент, но реальная исполнительная власть сосредоточена в руках правительство, подотчетного парламенту. А в других - возобладало мнение линия на создание сильной президентской власти, уравновешенного другими политическими институтами или преходящей по своим полномочиям законодательную и судебную власти на современной политической карте мира есть и такие окраины, которые вообще обходятся без президента, что еще раз подтверждает все многообразии форм государственности.

Институт президентства в нашей стране возник в бывшем Союзе в 1990 году, не имея аналогов в отечественной истории. В России пост президента был введен на основании референдума 17 марта 1991 года. Первый Президент РФ был избран 12 июня 1991 года. Президент РФ является главой государства (ст. 80 Конституции РФ). Разделение властей предусматривает координацию усилий различных ветвей власти и их взаимодействие в установленных Конституцией РФ пределах и формах.

Основная роль по обеспечению взаимодействия властей возложена Конституцией на Президента, который согласно ч. 2 ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При этом конституционная модель президентской республики в Российской федерации и принципы взаимодействия властей выглядят таким образом, что путем "сдержек" и "противовесов" обеспечивается воспрепятствование превращения института Президента в режим личной власти, неподконтрольной народу или способной игнорировать иные ветви государственной власти России. Проблема заключается в том, чтобы наполнить эту модель реальным социальным содержанием и юридически и фактически игнорировать общество авторитаризма".[31] Необходимые для этого правовые условия в действующей Конституции имеются. Как бы ни были широки полномочия Президента, они не беспредельны. Эти полномочия сопрягаются с полномочиями других федеральных органов государственной власти, а отношения Президента и органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ характеризуется не только правами, но и взаимной ответственностью. Так, согласно ст. 81 Конституции РФ, Президент избирается всеми гражданами России, обладающими активным избирательным правом, на всеобщих выборах. В силу этого он получает мандат доверия от всего населения России. Вместе с тем, парламент России, в лице своих палат на основании ст.ст. 93 и 102 Конституции может отрешить Президента от должности, а на основании ст. ст. 103, 111, 117 - поставить вопрос о доверии исполнительной власти - Правительству и его Председателю. В свою очередь, полномочия Президента по Конституции позволяют ему на основании ст.ст. 84, 111, 117 распустить одну из палат Федерального Собрания - Государственную Думу и назначить внеочередные парламентские выборы в нижнюю палату парламента.

Правительство РФ формируется Президентом (ст.ст. 83, 11 Конституции РФ), но для назначения Председателя Правительства необходимо согласие Госдумы (ст.ст. 103, 111). Согласно ст. 117, Дума может выразить недоверие Правительству, в связи с чем Президент ставится перед дилеммой - объявить об отставке Правительства, или не согласиться с решением Государственной Думы. Если же палата в течении трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обязан либо оставить Правительство, либо распустить Государственную Думу (ч. 3 ст. 117).

Согласно ст. 90 Конституции, Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный Суд полномочен аннулировать нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции РФ.

Возложенная на Президента функция главы государства и круг его полномочий фактически означают, что он контролирует всю федеральную исполнительную власть. Все государственные служащие, от федеральных до местных, должны неукоснительно выполнять его решения.

Итак, Президент в системе власти занимает особое положение. Неверно видеть в нем только главу исполнительной власти. "Президент - глава всего российского государства, центр системы "сдержек и противовесов".[32] Он не только руководит правительством, всей исполнительной вертикалью, но и активно участвует в законодательном процессе, обладая правом законодательной инициативы, отлагательного вето. Наконец, Президент имеет отношение и к отправлению правосудия, ему принадлежит право помилования и право на участие в формировании судейского корпуса. Президент - единственное должностное лицо, наделенное такими полномочиями, уникальная фигура на российском государственном Олимпе.

§ 3. Парламент в системе разделения властей.

При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей общей исходной посылкой для исследователей разных стран является следующее: конгресс (парламент, национальное собрание) принимает законы, а президент (правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь. А "баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах, может быть далеко не всегда стабильным".[33]

Парламентский контроль над деятельностью президента в условиях полупрезидентской республики имеет свою специфику, так как за деятельность правительства в первую очередь отвечает перед законодателями глава кабинета министров (Правительство). Нои при полупрезидентской республике глава государства не остается без сферы парламентского контроля.

Парламент:

1. Контролирует деятельность президента через представителей парламентских фракций, входящих в правительство.

2. Имеет право выразить вотум недоверия главе правительства, назначенному президентом.

3. Решает вопрос об объявлении войны в случае нападения на страну и принятия президентом ответных мер.

4. Утверждает или не утверждает законопроекты, внесенные премьер-министром и поддержанные президентом.

5. Продолжают свою деятельность в период чрезвычайного положения, объявленного президентом, утверждает или не утверждает продление чрезвычайного или осадного положения.

6. Имеет право выдвинуть против президента обвинение в совершении действий, которые могут привести к его отставке.

В странах с полупрезидентской системой правления парламент вправе выразить вотум недоверия главе кабинета. С другой стороны, при полупрезидентсткой республике у парламента появляются дополнительные возможности для контроля над деятельностью главы государства через находящееся у власти правительство. В силу того, что в кабинет министров входят представители партийных фракций. Располагающих большинством в парламенте, они постоянно согласовывают свои действия с позициями своих депутатских фракций. В итоге законодатели могут через своих представителей в правительстве контролировать многие действия президента, поскольку большинство его указов должно быть контрассигновано премьер-министром или скреплено подписями других министров.

В тех же случаях, когда президент своим указом вводит в стране чрезвычайное положение, он лишается права роспуска парламента, который продолжает свою деятельность в течение всего этого периода. Наконец, при полупрезидентской республике парламент обладает правом выдвигать против президента обвинения в совершении действий, за которые тот может быть отрешен от должности.

В условиях парламентской республики контроль парламента над действиями президента осуществляется с учетом ограниченных полномочий главы государства.

"Парламентаризм как политико-правовая концепция исходит из принципа верховенства закона в обществе и представительных органов в его политическом устройстве".[34] Исполнительная власть в большинстве стран отчитывается перед законодательной. Однако, представительные органы подобны королю Лир: они словно созданы для того, чтобы получив от своих избирателей всю полноту власти, передоверить ее исполнительным органам, обладающим реальными рычагами власти - системой институтов управления, органами контроля, финансовыми средствами.

Представительная власть, включая ее высшие органы, будучи по происхождению и полномочиям властью первичной, на деле является достаточно слабой, уступает по оснащенности реальными властными рычагами конкурирующим ветвям и, поэтому, даже при нормальном течении политического процесса нуждается в защите.

Будучи законно избранными органами, парламентские и представительские структуры должны регулярно подтверждать свою законность с помощью конституционной экспертизы политического устройства и соответствующих корректив Основного Закона.

Будучи базисными политико-правовыми органами, парламентские структуры испытывают на себе серьезные прессинг со стороны органов исполнительной и судебной власти. Ибо те заинтересованные в расширении своих полномочий и прерогатив, стремятся де-факто расширить сферы своего влияния, чтобы потом, добившись формирования новой политической реальности, ставить вопрос об ее легимтимизации, закреплении в корпусе законодательства.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации (ст. 94 Конституции) является представительным и законодательным органом. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации; по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе.

В Конституции, помятуя прежний опыт деятельности Съезда народных депутатов, заложен механизм взаимного контроля законодательной власти (парламента) и Президента. Так, ст. 107 Конституции РФ предусмотрела право отлагательного вето президента на закон, принятый парламентом. Совет Федерации, Государственная Дума могут при повторном голосовании преодолеть это вето, если квалифицированным большинством подтвердят принятие закона (ч.3 ст.107, ч.2 ст. 108 Конституции). В свою очередь, на основании ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд вправе признать любой федеральный закон, нормативный акт Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ не соответствующим Конституции.

Законодательной власти Российской Федерации не предоставлено право увольнения в отставку кого-либо из федеральных министров, должностных лиц исполнительной или судебной власти. Но Конституция предусмотрела, что Совет Федерации имеет право назначить на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного суда, назначать и освобождать от должности Генерального прокурора России. Ст. 103 наделила Государственную Думу правом решать вопросы назначения Председателя Правительства, назначения и освобождения от должности Председателя Центрального Банка России.

Вместе с тем Конституция предоставила определенные контрольные полномочия Федеральному собранию. Согласно ст. 101 Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату, которая контролирует, как расходуются ассигнованные парламентом средства федерального бюджета.

"Исполнительная власть может проникать в сферу законодательных полномочий Парламента: а) с помощью вето, становясь участником законодательного процесса; б) используя свое право законодательной инициативы; в) используя указанное право, делегированное ей парламентом".[35]

Парламентский же контроль за деятельностью исполнительной власти состоит в следующем: обладая исключительным правом издания и изменения законов. Он определяет рамки, в которых действуют исполнительная и судебная ветви власти. Сильнейшими средствами является также утверждение бюджета, контроль за выделением бюджетных средств; право запроса любой информации от любого должностного лица, право создавать комиссии по расследованию деятельности чиновников, проводить парламентские слушания; наконец - право обращаться в Конституционный Суд с просьбой рассмотреть решения исполнительной власти на предмет их соответствия Конституции. На федеральном уровне и в регионах создаются службы Парламентского уполномоченного по правам человека, куда смогут обращаться граждане в случае нарушения государственными органами и должностными лицами их прав. Наконец, Парламент дает согласие на назначение отдельных членов Правительства.

Парламент должен быть авторитетным, работоспособным органом, имеющим рычаги воздействия на ситуацию в обществе, выступающим как автономная государственная и политическая структура. Возможно ослабленное положение парламента и сильная зависимость исполнительной власти от главы государства на данном этапе исторического развития России закономерны, но в будущем это может привести к негативным последствиям". [36]

Противоречия и конфликты между законодательной и исполнительной ветвями власти - вещь в демократическом обществе неизбежная. Но когда взаимное недоверие превращается в доминанту в отношениях между парламентом и правительством, а блокирование инициативы друг друга - в основную цель деятельности, нормальное управление обществом становится невозможным. Противостояние законодательной и исполнительной властей не так опасно, когда имеется полноценная третья власть - судебная.

Поиск по сайту: