Помощничек
Главная | Обратная связь


Археология
Архитектура
Астрономия
Аудит
Биология
Ботаника
Бухгалтерский учёт
Войное дело
Генетика
География
Геология
Дизайн
Искусство
История
Кино
Кулинария
Культура
Литература
Математика
Медицина
Металлургия
Мифология
Музыка
Психология
Религия
Спорт
Строительство
Техника
Транспорт
Туризм
Усадьба
Физика
Фотография
Химия
Экология
Электричество
Электроника
Энергетика

Функции и принципы административного права



На фоне такого богатого содержания административное право характеризуется довольно скромным перечнем функций. Традиционно выделяются лишь две: охранительную и регулятивную.

Обе эти функции присущи практически любой отрасли права, особенно публичной. Применительно к административному праву регулятивная функция заключается в установлении взаимных прав и обязанностей субъектов властных отношений, регулируемых нормами административного права, а также во введении порядка осуществления тех или иных управленческих мероприятий.

В рамках административного права сформированы целые блоки режимов, призванных регулировать ту или иную область человеческих отношений. Например, силами административного права осуществляется регулирование социальной защиты населения, в том числе сформированы режимы социального, пенсионного, обязательного медицинского страхования, а также осуществляется социальное обеспечение инвалидов, ветеранов, сирот, безработных, других слабо защищенных категорий населения страны. В рамках административного права создана система обороны, мобилизационной подготовки, охраны Государственной границы. Можно сказать, что легче перечислить те сферы деятельности, где административное право не проявляет своей регулятивной функции.

Охранительная функция административного права проявляется, прежде всего, в сформированном в рамках отрасли обширном институте административно-правовой ответственности. Этот институт является межотраслевым. Его нормами пользуются практически все отрасли современного российского права, за исключением отраслей гражданского и уголовного права, имеющих собственные виды ответственности. Кроме того, административное право обогатило российскую правовую систему институтом государственного контроля (надзора), также существующим с благой целью предотвращения, выявления, пресечения нарушений предписаний норм административного права, а также смежных с ним отраслей. Помимо этого разрешительные административно-правовые режимы обусловливают регулирование отношений по производству и обороту отдельных видов товаров, осуществлением отдельных видов деятельности, результаты которых могут быть негативными для отдельных людей или их групп, также в охранительных целях.

Склоняясь к мысли о достаточности выделения указанных двух функций административного права, тем не менее, отметим, что, по мнению Ю.А. Тихомирова, в современных условиях административное право призвано выполнять не одну, а четыре функции - организация и осуществление государственного управления, государственное регулирование, защита публичных интересов и самореализация прав граждан в сфере государственного управления.

В науке административного права вопросу принципов отрасли уделяется незаслуженно мало внимания. Теоретические рассуждения на данную тему можно обнаружить далеко не во всех монографических и учебных работах современных ученых.

Например, Ю.М. Козлов выделял следующие принципы административного права, подчеркивая при этом их родственность принципам, на основе которых происходит реализация исполнительной власти: принцип приоритета личности и ее интересов, принцип разделения властей, принцип федерализма, принцип законности, принцип гласности, принцип ответственности. При этом особое внимание в указанном перечне уделено конституционным принципам, отмечен их приоритет.

Французский ученый Г. Брэбан представляет систему принципов административного права совсем иначе, в виде совокупности ключевых прерогатив и обязанностей государственной администрации. К числу первых он относил полномочия (такие, как право принятия решения обязательного для исполнения и право на принуждение) и меры защиты государственной администрации (правовой защиты государственных служащий и имущества администрации). К числу же обязанностей государственной администрации Г. Брэбан относит соблюдение принципа законности в деятельности органов администрации, принципа ответственности администрации и принципа юрисдикционного контроля.

Профессор Ю.А. Тихомиров в числе принципов административного права называет следующие: иерархичность построения субъектов и их отношений, подзаконность деятельности, функционально-специализированный характер деятельности, участие граждан и их объединений в государственном управлении, осуществление властных полномочий профессиональным постоянно действующим аппаратом и его служащими.

Некоторые специалисты, как, например, профессор Ю.Н. Старилов, предлагают более развернутую систему принципов административного права, основанную на выделении двух категорий принципов: конституционных и организационно-функциональных, что, безусловно, продвигает теорию принципов административного права вперед на пути к формированию полноценного перечня принципов отрасли. Если конституционные (политико-юридические) обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах, то организационно-функциональные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. При этом Ю.Н. Старилов предполагает выделение также двух взаимосвязанных групп принципов в системе отрасли: общие принципы, присущие всему административному праву в целом, и институциональные принципы, характерные для того или иного института отрасли.

Под принципами отрасли права в теории понимается совокупность основополагающий идей, представлений, умозаключений, черт и характеристик отрасли, которые лежат в основе формирования ее норм, определяют вектор правового регулирования общественных отношений, составляющих ее предмет, порядок использования приемов и способов, составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права в регулируемые ею отношения.

Освещение принципов административного права позволит более четко представить себе, на основе каких постулатов законодатель и правоприменитель осуществляют создание и реализацию норм административного права, какие "аксиомы" заложены в их головах в качестве априорных положений, предполагаемых изначально и не требующих дополнительного подтверждения.

Теоретическое и, возможно, законодательное закрепление принципов административного права определит отправные моменты для организации и функционирования всей системы государственного управления, в том числе для формирования государственных органов, осуществления деятельности государственных служащих в рамках задач и функций, возложенных на эти органы, а также обусловит нормативно обусловленную направленность регулирования административно-правовых отношений правом, предопределит тенденции развития административного законодательства в целом.

Согласно определению Ю.Н. Старилова, "принципы административного права - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной власти, по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий".

Обычно принципы права подразделяются на общие принципы и принципы его институтов. Общие принципы административного права базируются на основных началах права, отражают его сущностные элементы, закономерности создания и развития механизма правового регулирования. Вместе с тем практически каждый административно-правовой институт (не говоря уже о подотраслях административного права) содержит собственные принципы (институциональные), которые характеризуют основные начала построения правовой системы на уровне конкретных административно-правовых отношений (например, принципы института аттестации государственных служащих, принципы государственной службы, принципы производства по делам об административных правонарушениях). Принципы отдельных административно-правовых институтов как особых нормативных систем, характеризующихся однородностью регулируемых отношений и специфическими особенностями проявления административно-правового метода регулирования, содержат в себе основные положения общих принципов административного права как правовой отрасли. Принципы институтов административного права в разной степени призваны конкретизировать, уточнять и развивать действие общих принципов административного права. Конкретное содержание институциональных принципов административного права "индивидуализировано спецификой управленческой среды, в которой и реализуется тот или иной комплекс правовых норм и правоприменительных актов".

Как бы многословно не определяли понятие принципов административного права, переоценить значение этого феномена трудно. Принципы современного административного права находят отражение во множестве нормативно-правовых источников. Основным из них закономерно является Конституция РФ. Хотя Основной закон Российской Федерации и не закрепляет понятия государственного управления, он, тем не менее, уделяет достаточно внимания вопросам функционирования исполнительной власти и общим принципам взаимоотношений государства и гражданина.

Однако, кроме Конституции РФ, принципы закрепляются в огромном числе нормативно-правовых актов, как правило, законодательного уровня. Это те принципы, на основе которых сформированы отдельные институты в структуре отрасли. Отдельные нормы посвящены принципам в таких законах, как: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании валютном контроле", Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и т.д.

Принципы отдельных административно-правовых институтов, закрепленные в данных актах, не отражают всей совокупности принципов административного права и зачастую имеют исключительно прикладной характер по отношению к группе отношений, урегулированных нормами данного правового института, однако, все они вытекают из общих положений, определяемых как принципы отрасли.

Итак, в системе административного права выделяются такие положения, которые применимы ко всем отношениям, урегулированным нормами данной отрасли, и всегда учитываются в деятельности органов государственного управления при применении норм административного права. Охарактеризуем их, разделив на две группы.

А. Общие принципы административного права. Данная группа принципов не является в собственном смысле слова группой конституционных принципов, потому что не все из них нашли непосредственное отражение в Конституции РФ. Более того, перечень конституционных принципов был бы гораздо солиднее, поскольку каждое положение основного закона суть принцип правовой системы. Определяя нижеприведенные принципы как общие, мы имеем в виду то, что они распространяются свое действие на всю совокупность отношений, возникающих в сфере административного права.

Принцип законности. Это центральный принцип всей системы права Российской Федерации. Его сущность может быть определена, как "связанность администрации законом". Конституция РФ закрепляет, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Это подразумевает, в частности, и то, что все нормы административного права должны соответствовать положениям Основного закона страны. Кроме того, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. То же относится и к международным договорам Российской Федерации, являющимся частью ее правовой системы.

Таким образом, в Конституции напрямую закреплен принцип, согласно которому субъекты государственного управления обязаны действовать четко в соответствии с законом. Так, нормотворчество Правительства РФ обусловлено принципом законности: Правительство РФ согласно ст. 115 Конституции РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

Комментируя принцип законности, необходимо отметить следующее: помимо необходимости действовать в соответствии с законом данный принцип предполагает возложение на органы государственного управления, их должностных лиц обязанности инициативного отношения к нормам административного права. Действительно, если гражданин может и не знать о существовании какого-либо административно-правового института, его принципах и предписаниях, за исключением тех, которые возлагают на него конкретные обязательства, то управляющий субъект обязан подходить к каждому нормативно-правовому акту с точки зрения необходимости претворения в жизнь его положений.

1.1. Понятие, сущность и особенности предмета и метода административного права

Характеристика любой отрасли права, в первую очередь, неразрывно связана с определением понятия и особенностей таких важных составляющих, как предмет и метод данной отрасли. Именно эти составляющие характеризуют сущность и особенности административного права.

Предмет административного права, как отмечается во многих учебниках и учебных пособиях, представляет собой определенные общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления. Иногда предмет административного права определяется как общественные отношения, связанные с деятельностью органов исполнительной власти. При этом необходимо отметить, что последнее определение существенно сужает объем общественных отношений, которые регулируются административным правом, поскольку государственное управление осуществляют не только органы исполнительной власти, но и органы местного самоуправления (в частности, исполнение делегированных полномочий), а также государственные учреждения и организации (в пределах своих полномочий), которые не принадлежат к органам исполнительной власти.

Предмет административного права в той редакции, которая используется в данное время почти во всех учебниках по административному праву, был определен в ходе дискуссии 1938-1941 гг. Именно тогда было установлено, что предмет административного права — это общественные отношения в сфере государственного управления.

Проведение административной реформы в Украине вызвало объективную необходимость переосмысления предмета этой от-

расли права и рассмотрения его с учетом целого ряда обстоятельств, связанных с коренными изменениями, происходящими в Украине.

В первую очередь, к предмету административного права принадлежат так называемые «классические управленческие отношения», то есть общественные отношения, возникающие во время осуществления государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Важно отметить, что к предмету административного права, кроме внешних, принадлежат и внутриорганизационные управленческие отношения, складывающиеся в процессе внутренней организации и деятельности аппарата иных государственных органов (аппарата прокуратуры, аппарата суда, Секретариата Верховной Рады Украины, Администрации Президента Украины и др.), а также в администрациях государственных предприятий, учреждений и организаций. Как отмечается в теории административного права, такая внутриорганизационная деятельность является вспомогательной относительно основной деятельности.

Кроме вышеназванных, составляющей частью предмета административного права являются управленческие отношения, связанные с реализацией функций и полномочий исполнительной власти, делегированных государством органам местного самоуправления, общественным организациям и другим негосударственным инстанциям. Следует отметить, что институт «делегирования государственных полномочий», не будучи новым для теории административного права, только в последнее время начал надлежащим образом формироваться, особенно в плане нормативно-правового обеспечения. В первую очередь речь идет о делегировании государственных полномочий органами исполнительной власти органам местного самоуправления, предусмотренном Законами Украины «О местном самоуправлении в Украине»1 и «О местных государственных администрациях»2, то есть о так называемом «делегировании по закону». Следует отметить, что в теории административного права выделяют и «делегирование по договору», когда нормативно-правовой акт предусматривает только возможность самого делегирования, а определение перечня полномочий передается на усмотрение сторон, которые заключают договор, являющийся одним из видов административного договора.

Важным и новым элементом предмета административного права выступают общественные отношения, связанные с предоставлением гражданам разнообразных управленческих услуг. Под управленческой услугой понимается деятельность органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц по исполнению обязанностей государства перед гражданами в сфере создания условий для полноценной реализации ими своих прав и свобод. Следует отметить, что введение института управленческих услуг, как вида государственных услуг, существенно изменяет иерархию ценностей в отношениях между гражданином и публичной властью, в соответствии с которой права и свободы граждан пользуются приоритетом. Именно административное законодательство предусматривает организационно-правовые формы реализации управленческих услуг, административную ответственность государственных органов и должностных лиц за некачественное или ненадлежащее предоставление управленческих услуг.

К предмету административного права относятся также общественные отношения, возникающие в связи с организацией и деятельностью административных судов, то есть в сфере административной юстиции. Необходимость создания административных судов вытекает из статьи 55 Конституции Украины, в соответствии с которой «каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц». В повседневной жизни эта конституционная гарантия права на обращение за защитой в суд осуществляется через систему административной юстиции.

И, наконец, к предмету административного права относятся общественные отношения, которые возникают в связи с применением мер административного принуждения и административной ответственности к физическим и юридическим лицам. Важно отметить, что это та часть общественных отношений, которая раньше охватывалась понятием предмета «полицейское право», на основе которого и возникло административное право.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что предмет административного права — это совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования органов государственного управления, осуществления государственного управления сферами общественной жизни, функционирования административной юстиции и привлечения к административной ответственности.

Под методом административного права понимают совокупность правовых средств и способов осуществления административно-правового регулирования общественных отношений.

Особенности административного права как отрасли права, специфика предмета административного права, безусловно, проявляются в методах административно-правового регулирования.

Среди методов административного права выделяют общие методы, которые характерны для всех отраслей права: императив-ный и диспозитивний. Особенность состоит в приоритетности этих методов относительно регулирования управленческих общественных отношений для данной отрасли права. Для административного права основным был и остается императивный метод, то есть метод властных предписаний, когда у объекта управления нет выбора варианта поведения и он должен действовать лишь так, как ему предписано. Данный метод является основным относительно управления такой сферой, как административно-политическая. Вместе с этим необходимо отметить, что этот метод постепенно «отдает» часть своего влияния методу диспозитивному. Названный метод характеризуется тем, что объект управления имеет определенную свободу выбора варианта поведения, исходя из своих интересов. В первую очередь это касается таких сфер общественной жизни, как экономическая и социально-культурная.

Вышеназванные методы реализуются путем: а) использования предписаний (прямая обязанность совершить определенные действия); б) установления запретов (прямая обязанность не совершать определенные действия); в) предоставления разрешений (право осуществлять определенные действия по собственному усмотрению).

Кроме общих методов правового регулирования, административному праву присущи и специальные методы, в частности: субординации, координации, реординации, административного договора, регистрации стимулирования, инвестиций и др.

Метод субординации является одним из ведущих методов административно-правового регулирования. Без применения этого метода в регулировании общественных отношений невозможно наладить четкую жизнеспособную систему управления. Этот метод устанавливает, что в отношениях между управляемым объектом и руководящим субъектом закрепляется положение подчиненности, что и означает субординацию между ними.

Достаточно важное место в административно-правовом регулировании занимает метод координации, который состоит в закреплении возможностей согласования управленческих действий между несколькими органами одного структурного уровня для достижения общей цели (например, органы внутренних дел и органы государственной безопасности координируют свои действия относительно недопущения и пресечения коррупции и коррупционных действий).

Относительно новым является метод реординации, который состоит в том, что управляемому объекту предоставляется право требовать от руководящего субъекта создания необходимых условий для своей деятельности (материальных, организационных, финансовых).

Значительное распространение в последнее время приобретает метод административного договора. Это связано с тем, что в от-

дельных сферах общественной жизни происходит постепенный переход от жестких административно-командных методов к более гибким способам регулирования общественных отношений, каковым и является административный договор.

Административный договор имеет место, например, тогда, когда органы исполнительной власти делегируют ряд своих полномочий органам местного самоуправления, или же когда органы внутренних дел берут под охрану объекты государственной собственности и наделяются по договору правом задерживать сотрудников, нарушающих правила внутреннего трудового распорядка, общественного порядка или подозреваются в совершении мелкого хищения.

Таким образом, можно утверждать, что административное право является одной из наибольших отраслей права Украины, поскольку оно регулирует огромное количество разнообразных общественных отношений. Практически нет такой сферы общественной жизни, которая оказалась бы вне пределов действия норм административного права.

Административное право является одной из важнейших отраслей права Украины, поскольку оно регламентирует деятельность органов исполнительной власти и частично органов местного самоуправления, являющиеся составляющими публичной власти.

Административное право является одной из фундаментальных отраслей права, которая в совокупности с другими отраслями (конституционным, гражданским, уголовным) предусматривает основы деятельности государства в лице его государственных органов, определяет их систему и полномочия.

Административное право является одной из немногих отраслей права (уголовного, гражданского, трудового), которая имеет свои собственные юридические средства защиты от посягательств на правовой режим в сфере функционирования органов государственного управления. Кроме этого, именно административное право осуществляет защиту не только управленческих общественных отношений, но и других правоотношений (земельных, жилищных, экологических, финансовых, трудовых и др.). Одновременно, административное право не только защищает такие правоотношения, но и выступает в роли их регулятора. В частности, именно нормы административного права определяют систему органов и порядок осуществления контроля за соблюдением экологического законодательства, налогового законодательства, таможенного законодательства; правовые и организационные основы осуществления предпринимательской деятельности и др.

Административное право — это такая система правовых норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием органов государствен-

 

>>>12>>>

ного управления, государственным управлением сферами общественной жизни, функционированием административной юстиции и привлечением к административной ответственности.

1.2. Система административного права

Административное право имеет свою систему, которая характеризует внутреннее строение данной отрасли.

По общепринятой в теории права тенденции, административное право состоит из двух частей: Общей и Особенной. Некоторые авторы, наряду с указанными частями выделяют и Специальную часть административного права.

И Общая, и Особенная части административного права состоят из отдельных административно-правовых институтов. Административно-правовой институт — это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере государственного управления. Общая часть включает в себя такие правовые институты, как:

— административно-правовой статус индивидуальных субъектов;

— административно-правовой статус государственных органов;

— административно-правовой статус иных коллективных субъектов;

— формы и методы государственного управления;

— способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

— административное принуждение;

— административная ответственность;

— административно-процессуальное право (в отдельных учебниках по административному праву данный институт часто называют «административный процесс»).

Особенная часть состоит из таких основных правовых институтов:

— управление в экономической сфере;

— управление в социально-культурной сфере;

— управление в административно-политической сфере.

Как известно из теории права, отрасль права иногда включает в себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов. В системе административного права можно выделить такую подотрасль, как административно-процессуальное право. При этом следует отметить, что в теории административного права единого мнения на этот счет нет. Большинство ученых-административистов считают, что административно-процессуальное право — это правовой институт административного права. В противовес этой точке зрения ряд ученых считает, что

 

>>>13>>>

развитие административного процессуального права как правового института достигло такого уровня, когда есть основания утверждать о возникновении и дальнейшем становлении административно-процессуального права как подотрасли административного права. Поэтому, говоря о системе административного права, следует отметить, что она наряду с правовыми институтами включает в себя и подотрасль. Одновременно необходимо отметить, что в последнее время все более распространенной становится точка зрения о развитии административного процессуального права как самостоятельной отрасли права, то есть речь идет о выделении административного процессуального права из системы административного права.

1.3. История становления административного права

1.3.1. Становление и развитие административного права

Административное право, предметом которого является, прежде всего, исследование государственного влияния на общественные отношения, управление общественными делами, имеет продолжительную и давнюю историю.

Проблема управления публичными делами возникала на самых ранних этапах развития цивилизации. Так, например, в Древнем Риме, Греции и Египте значительное внимание уделяли поддержанию порядка и обеспечению лояльности граждан, благоустройству, организации и содержанию войска, сооружению дорог и каналов и т. п. Понятие «полиция» означало когда-то управление делами полиса — города-государства. И лишь в последние три-четыре столетия это понятие становится тождественным определению специализированной службы общественного порядка и внутренней безопасности1.

В пору абсолютизма управление общественными делами сосредоточивалось в руках правителя, воля которого была законом, а действия не ограничивались никакими административными предписаниями. Предмета науки административного права, как и ее самой, еще не существовало, как не существовало сформированной системы распределения властей, а также административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти2.

1 Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. — М., 1998. — С. 9.

2 Старилов Ю. Н. Как развивалась наука административного права в европейских странах // Журнал российского права. — 1999. — № 3-4. — С. 203—204.

 

>>>14>>>

Считается, что начало развития науки административного права положила наука о финансах, экономике и хозяйстве, которая возникла в Австрии и Германии в XVII в. и называлась «камералистикой».

Камеральная наука, которая была в ту пору и полицейской также, разработала собственный инструментарий для изучения управления, его структуры и т. п. В университетах начинают штудирование курса камеральных наук, в состав которых включали цикл административных и экономических дисциплин. Учение камералистов связывалось с управлением при помощи совещательных органов, которые на протяжении XVIII-XIX вв. в Германии превращаются в министерства, коллегиальная форма управления в которых уравновешивала определенным образом централизацию политической власти1.

Первые кафедры камералистики основаны в Халле и во Франк-фурте-на-Одере. С этого момента молодая наука получает дальнейшее развитие, благодаря чему расширяется ее предмет, в который входят все дисциплины, связанные с государственной политикой: экономическая наука, политика, полицейская наука, наука о финансах, мануфактурное дело, горное строительство и т. п. В отличие от первоначальной, эта камералистика получает название новой, ее преподавание расширяет свою географию настолько, что в XIX в. достигает и России. В процессе развития камералистики из нее выделяются некоторые дисциплины, в частности, полицейское право, что создало базу для самостоятельного научного исследования его вопросов. Основными представителями полицейской науки того времени называют Иоганна-Генриха-Готлиба Юсти, фон Зонненфельда и Пюттера. Последний определяет место полицейской науки в системе публичного права, характеризует полицейскую власть как орган защиты общества от опасностей. Юсти первым обосновал концепцию «учения о полиции». Термин «полиция» он определяет как совокупность мероприятий внутренней политики, имеющая целью обеспечение общественного благосостояния.

С течением времени изменяются управленческие функции и отношение к их осуществлению. Новые идеи о государстве и его устройстве принесла в мир английская буржуазная революция. Томас Гоббс, а затем — Джон Локк в «Двух трактатах об управлении» подвергают критике феодально-теократическую концепцию возникновения власти короля. Формируется концепция естественного права, согласно которой каждый индивид в естественном, свободном состоянии имеет право на исполнительную власть, являющуюся, таким образом, производной от сообщества людей. В го-

1 Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В. А. Козбаненко. — М, 2000. — С. 67.

 

>>>15>>>

сударстве, которое создается путем заключения общественного договора, эта власть является прерогативой специального органа. Целью осуществления власти является общий интерес.

Чтобы политическая власть отвечала своему договорному назначению и не была деспотической и абсолютной силой в руках одного лица или органа, необходимо соответствующее разделение властей. Законодательная власть, в соответствии с учением Дж. Локка имеющая право издавать обязательные для всех законы, является верховной, ей подчинены другие власти. Важным моментом локковской договорной концепции государства является «доктрина законности сопротивления любым незаконным проявлениям власти»1. Законность такого сопротивления, включая право народа на восстание против деспотической власти, основывается на его суверенных полномочиях как учредителя государства.

Заметным шагом в познании природы государства стало учение Шарля-Луи Монтескье, обосновавшего в известном произведении «О духе законов» идею разделения властей2. Так была заложена основа для теории разделения властей, которая и сегодня имеет громадное значение в теории административного права.

В конце XVIII — начале XIX в. камеральные науки приходят в упадок именно в связи с развитием политической науки и собственно теории государственного управления, центр которой перемещается в Соединенные Штаты. В Европе в это время новый толчок в развитии снова приобретает полицейское право.

По общему мнению полицеистов XVIII—XIX вв. полицейской признавалась деятельность по охране публичного и общественного порядка, личных и имущественных благ. Полицейская власть проявлялась в надзоре, профилактических мероприятиях и полицейской юрисдикции. Принципы правового государства влияют и на полицейское право, вследствие чего появляются попытки теоретического обоснования необходимости ограничения полицейской деятельности. Одна из таких попыток принадлежит фон Бергу, который в начале XIX в. перевел старое учение о полиции на принципы политико-правовых категорий, выработанные Пютте-ром и отразил это в своем семитомном труде «Справочник немецкого полицейского права» (1799-1806).

Однако после установления конституционных форм правления почти во всех странах Европы и выделения исполнительной ветви власти, сфера действия полицейского права значительно расширяется. Отношения в сфере государственного управления становятся более сложными и полицейское право уже не способ-

1 Локк Д. Избранные философские произведения. — М, 1960. — Т. 2. — С. 116.

2 Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Избр. произведения. — М, 1955.

 

>>>16>>>

но их охватить. Это служит причиной появления нового понятия «право управления», авторство на которое принадлежит Лоренцу Штейну.

Это право устанавливает принципы управления, основы применения дисциплинарного принуждения, очерчивает правовое поле таких важных институтов исполнительной власти, как правительство и армия, регулирует деятельность государственных служащих, их права и обязанности, ответственность в случае злоупотребления властью и т. п.1.

Л. Штейн, а за ним и Роберт фон Моль, активно разрабатывая вопросы управленческого права, приходят к выводу о необходимости выделения из него права административного, как самостоятельной части дисциплины публичного права.

Развивая административное право, Моль отдает предпочтение исследованию либеральных задач управления, доказывая необходимость учета старой полицейской наукой основ конституционализма и ограничения публичной власти принципами правового государства.

Новое административное право опирается в тот период на новую кадровую профессиональную категорию — чиновничество, которая была необходимым условием эффективного становления и развития буржуазного государства.

Заметный вклад в связи с этим в теорию управления внес немецкий социалист и философ Макс Вебер, первым давший систематизированный анализ государственной бюрократии и являющийся автором теории бюрократии вообще.

На протяжении XIX в. появляется множество интересных научных работ по вопросам управления, в которых последовательно все более разграничиваются административное право, государственное право и наука государственного управления. В конце

XIX в. в западноевропейских странах, в частности во Франции, происходит процесс становления системы административных судов, в которых можно было обжаловать незаконные действия и решения административной власти. Параллельно этому происходит бурное развитие местного самоуправления, в связи с чем разрабатываются вопросы муниципального уровня управления.

Переломным моментом в становлении административного права как самостоятельной дисциплины является рубеж XIX и

XX вв. И не последнюю роль в этом сыграли работы Отто Майера, который исходил из того, что основой административного права является конституционное государство.

Руководствуясь пониманием правового государства, согласно которому управление связано законом и судебным контролем,

1 Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Гос. и право. — 1997. — № 11. — С. 16.

 

>>>17>>>

Майер осуществляет догматическую разработку понятий и принципов публичного права. Сформулированные им понятия субъективного публичного права, публичной собственности и публичного предприятия являются заметным вкладом в теорию административно-правовой науки. Именно Майер в конце XIX в. под влиянием французского административно-правового учения впервые создал завершенную систему общего административно-правового учения1.

В Российской империи наука административного права начала формироваться в начале XIX в. как наука полицейского права. Становление и развитие полицеистики основывается на немецком научном опыте в этой области. Так, известные русские поли-цеисты второй половины XIX в. М. X. Бунге, М. М. Шпилевский, И. Е. Андреевский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов и прочие были приверженцами концепции Р. фон Моля, изложенной в его фундаментальном труде «Наука о полиции».

Одним из первых отечественных исследователей истории политико-правовых концепций науки полицейского права является М. М. Шпилевский. В своей работе «Полицейское право как самостоятельная область правоведения», изданном в 1875 году в Одессе, ученый уделяет внимание проблемам полицейского права Германии.

М. X. Бунге (1823-1895), профессор полицейского права Киевского университета, один из первых адептов немецкого полицеиз-ма, придерживался концепции расширенного толкования полицейского права, изложенной в произведениях Роберта фон Моля. Он занимается исследованием источников полицейского права, к которым относит не только законы, но и подзаконные акты, акты органов исполнительной власти, одним из первых обосновывает понятие субъектов полицейского права.

В свою очередь, И. Т. Тарасов, профессор Московского университета, был одним из первых, кто обосновал разделение предметов полицейского и административного права. По его мнению, регламентация общественных отношений, не связанных с деятельностью полиции, может быть предметом самостоятельной науки административного права. Среди теоретических проблем курса полицейского права основное внимание уделено соотношению властных полномочий полиции: распорядительной деятельности и средствам государственного принуждения. В своем труде «Очерк науки полицейского права» (1897), кроме вопросов материального права, ученым анализируются также процессуальные аспекты полицейского и административного права, в частности деятель-

1 Старилов Ю. Н. Как развивалась наука административного права в европейских странах // Журнал российского права. — 1999. ■— № 3/4. — 3. 212.

 

>>>18>>>

ность административных судов. Неординарность, нестандартность научных исследований И. Т. Тарасова подтверждается его обращением к таким проблемам отечественной науки административного права, которые еще не анализировались, например, исследованию проблемы пределов государственного влияния в сферах публично-правовых отношений и частного права1.

А. Я. Антонович (1848-?), профессор юридического факультета университета Святого Владимира в Киеве, специалист по политической экономии и полицейскому праву, полицейское право определял как науку, изучающую правовую основу хозяйственного влияния со стороны общества и государства для сохранения и развития народного блага»2. К задачам этой науки он относит исследование всех хозяйственных норм, направленных на охрану существующего благосостояния, то есть предупреждение и прекращение действий, которые могут нарушить благосостояние, а также исследование всех норм с целью надлежащего содействия дальнейшему развитию народного блага. Полицейское право, по мнению ученого, является необходимым дополнением политической экономии.

Среди полицеистов конца XIX в. — приверженцев немецкой школы полицейского права — нельзя не назвать профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского (1831-1891), изложившего свою концепцию полицеистики в фундаментальном труде «Полицейское право».

Определенное внимание И. Е. Андреевский уделяет генезису полицейского права, в становлении которого различает три этапа. Первый — античный и раннефеодальный (до начала XIII в.), когда формируются властные органы, деятельность которых еще очень несовершенна. Второй период развития полицеистики (XIII-XVIII вв.) характеризуется становлением органов государственного принуждения, обеспечивающих общественную безопасность, развитием правовых основ их деятельности (полицейского законодательства) и как следствие — постепенным ограничением неправовых методов государственного принуждения. И, наконец, третий этап знаменует формирование и развитие специализированных органов исполнительной власти. В этот период появляются «полицейские государства», к которым ученый относит, прежде всего, послереволюционную Францию.

Совершенствование системы охраны общественного порядка в России, в частности, создание превентивной системы, И. Е. Андреевский связывает с совершенствованием функций правоохранительных органов Министерства полиции, а затем — Министер-

1 Агапов А. Б. Учебник административного права. — М, 1999. — С. 58.

2 Зерцало: Журнал юридической библиографии. — М.: Зерцало, 1997. — Вып. 2. — С. 10.

 

>>>19>>>

ства внутренних дел, которое объединяет полномочия по предупреждению и прекращению правонарушений.

Учение И. Е. Андреевского основано на исследовании публично-правовых учреждений, их природы, функций, недостатков и преимуществ. По политическим взглядам он — либерал, приверженец идеи правового государства. Характерным для учения И. Е. Андреевского является разделение деятельности полиции на обеспечивающую безопасность (полицию безопасности) и обеспечивающую благосостояние (полиция благосостояния).

Концепция полиции безопасности базируется на противопоставлении факторов, основывающихся на воле человека и от нее не зависящих (чрезвычайные обстоятельства разного характера). Но и первые, и вторые служат причиной отрицательного влияния на публичный интерес.

Полиция благосостояния имеет целью создание социально-правовых гарантий духовного развития народа, она является право-реализующим фактором общегосударственной социальной политики. Основным методом влияния правоохранительных органов является государственная разрешительная политика. По мнению ученого, государственное влияние не может быть одинаковым для разных областей и зависит от традиций и публичного интереса. Таким образом, И. Е. Андреевский вместе с правительственной полицейской деятельностью рассматривает также общественную полицейскую деятельность1.

Концепция полицеистики И. Е. Андреевского отрицает противопоставление Общей и Особенной частей учебного курса. Теоретические дефиниции действующего права рассматриваются им в единстве их практического осуществления.

Еще одним из ученых-полицеистов того времени был М. М. Белявский (1869-?), который в своих произведениях высказывает мнение о том, что современное состояние общественной жизни предусматривает повышение роли государства в управлении2.

Профессор В. В. Ивановский, — один из известных полицеис-тов конца XIX — начала XX в, обосновал принцип единства концепций полицейского и административного права. Административное право включает право внутреннего управления и полицейское право, предметом которого он считает изучение законов и подзаконных актов, регламентирующих мероприятия для создания безопасности и благосостояния3. В 1904 г. выходит его труд «Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления». Учебник состоит из Общей и

1 Зерцало: Журнал юридической библиографии. — М.: Зерцало, 1997. — Вып. 1. — С. 86.

2 Там же. — М.: Зерцало, 1999. — Вып. 4. — С. 28.

3 Агапов А. Б. Учебник административного права. — М, 1999. — С. 67.

Особенной частей, выделение которых становится уже традиционным, причем почти все внимание автором уделено Особенной части. Впервые в отечественной науке В. В. Ивановским обосновано не только становление новой области административного права, но и сделана попытка разработки методологии административно-правовой науки. Автор, в частности, выделяет группу общих методов и среди них — метод классификации, историко-срав-нительный, юридический. Определенное внимание в его произведениях уделено организации государственной службы. Эти и прочие вопросы ученый раскрывает в произведении «Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее органы (Вып. 7. Государственная служба)» (1895—1898). Вопреки определенной оригинальности, концепция В. В. Ивановского не раскрывает специфики административного права, его институтов, рассматривая их как составную часть науки государственного права.

В целом можно констатировать, что в Российской империи, частью которой была и Украина, в начале XX в. сложились два основных направления, две школы в научном обосновании административного права как самостоятельной отрасли.

Еще на протяжении продолжительного времени административное право будет рассматриваться учеными как составная часть права государственного или же теории права вообще. Основанием такого подхода была идея неразрывности права, деления его лишь на публичное и частное.

В связи с этим важно отметить, что не следует смешивать понятия «административная реформа» и «административно-правовая реформа». Последнее понятие означает реформу административного права. То есть реформирование административного права — собственно «административно-правовая реформа» — по своему содержанию не совпадает с понятием административной реформы, а выступает ее составляющей частью.

 




Поиск по сайту:

©2015-2020 studopedya.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.