Проблема разных моделей федерализма

Сложившееся за последние два столетия в теории и международной
практике общее понимание политической и правовой природы федерализма
подвергается пересмотру в среде современных политических деятелей и в
научной литературе. Развал федераций в СССР, Югославии, Чехословакии, а
также усилившиеся тенденции к самоопределению народов с выходом из
состава ряда федеративных и унитарных государств в определенной мере
обусловили не только новые определения понятия "федерализм", но и
конструкцию его разных моделей. В этих целях делается экскурс в историю
современных федеративных государств и утверждается, будто мировой опыт
существования федеративных государств выявил следующие разновидности
федерализма: "гегемонический", "классический", "американский

дуалистический", "монархический", "республиканский", "кооперативный", "исполнительный", "бюджетный", "экономический" и т. п.

Примером "гегемонической" модели федерализма считается Германия XIX в., в которой, в отличие от федераций буржуазных государств, отсутствовал принцип равенства субъектов федерации, ибо они не были одинаковы по. занимаемой территории, численности населения и

экономическому потенциалу. Господствовала Пруссия с 62% территории и 65% населения страны.

Относительно такого суждения следует заметить, что одним из основных принципов федерализма является не равенство субъектов федерации, а их равноправие в отношениях с федеральной властью и между собой, упреждающее возможность гегемонии одного субъекта над другим. Что касается Германии XIX в., по своему устройству она была унитарным государством с некоторыми элементами федерализма. Из входящих в состав Германии монархических и республиканских государств Пруссия занимала бесспорное положение гегемона по отношению к другим членам Империи. Поэтому не подходит под понятие федерализма соединение нескольких госу­дарств, среди которых одно занимает место господствующего, а остальные находятся в состоянии подчиненности ему. Такая характеристика государственного устройства Германии в рассматриваемом периоде и его несоответствие понятию федерализма содержатся в научно-правовых исследованиях прошлого и настоящего столетий.

Суть модели "дуалистического федерализма" усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательное объединение штатов, земель и т. п. в единое союзное государство. Однако очевидно, что без объединения разных государственных и подобных им образований в единое союзное государство не может быть федеративного государства. Федерализм в любой стране имеет разные уровни власти, но они существуют в системе единого государства. Поэтому трудно представить в нем "дуалистический федерализм", состоящий из высшего, низшего, горизонтального, вертикального или иных уровней власти. Такие уровни власти, безусловно, существуют, но не в независимом друг от друга разноуровневом федерализме, а в едином федеративном государстве.

По определению видного отечественного ученого А. С. Ященко, именование федеральной политической формы "дуалистической" означает лишь указание двойного источника ее суверенитета. Очевидно, что двойной источник суверенитета характерен для любого федеративного государства, ибо, как отмечалось выше, оно образуется на основе договора (соглашения) суверенных государств, которые весомую часть своего суверенитета передают федерации. Следовательно, речь может идти о дуализме суверенитета в едином федеративном государстве (суверенитета федерации и суверенности ее членов), а не об особой модели "дуалистического федерализма". Ведь не может же быть "федерализма в федерализме" (двой­ного, или "дуалистического", федерализма) в едином федеративном государстве.

По мнению отдельных авторов, в XX в. дуалистический федерализм уступил место кооперативному в связи с тем, что его сущность из проблемы суверенитета была переведена "в плоскость взаимоотношений между центром и субъектами федерации".

Концептуально в основе модели "кооперативного федерализма" лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач. Считается, что "федеральное государство — это не только разграничение компетенций и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция общегосударственных дел. В этих целях создаются "ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как "общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее земли". Но можно ли найти такое федеративное государство, где не объединяются усилия федеральных органов и органов субъектов федерации для выполнения общегосударственных дел? Совершенно очевидно, что федеральные органы по обороне, правопорядку, охране окружающей среды и др. выполняют функции, делегированные им субъектами федерации. Поэтому понятие федерализма как отражение государственного единства не может быть сведено к "кооперации и интеграции" его органов по выполнению лишь определенных функций. Между тем отдельные авторы ценность "кооперативного федерализма" усматривают в том, что "субъекты федерации стремятся к миру и согласию с центром на основе сотрудничества и солидарности" . Но разве в "некооперативных федерациях" субъекты федерации не стремятся или не должны стремиться к миру и согласию с центром? Как показывает международная практика, при отсутствии такого стремления федерация обречена на неминуемый развал.

Без сотрудничества и солидарности, взаимопомощи и взаимодействия в отношениях федерального центра и субъектов федерации немыслима реальная федерация. В теории федерализма — это неотъемлемое свойство федерации, именуемое взаимодополняемостью, или субсидарностью. Такие отношения строятся на основе добровольного сотрудничества без соподчи­ненное™ между его участниками, но при их безусловном функционировании в строгих рамках федеральной конституции.

Сторонники рассматриваемой модели ссылаются на "концепцию германского "кооперативного федерализма", основанную на идее выгодного сотрудничества центра и субъектов Федерации, взаимодополняющих друг друга: федерализм как разделение политической ответственности между правительством Федерации и правительствами земель, отношения неза­висимости и Mitwirkung (сотрудничество, содействие), складывающиеся в процессе формирования национальной политики, основанные на переговорах и компромисах на каждом уровне правления.

Критерием "республиканской" модели федерализма считается республиканская форма правления субъектов федерации. В обоснование этой идеи Е. Р. Кастель в указанной работе ссылается на Веймарскую конституцию, согласно которой все земли Германии были республиками. Соответственно, в такой интерпретации суть федеральных отношений характеризуется как отношения между республиками. Если следовать такой логике, то разновидностями моделей федерализма могут считаться "штатный ", "кантонный ", "земельный" и т. п., а в итоге содержание федерализма как

формы государственного устройства будет полностью сведено к названию или форме правления субъектов федерации, не говоря уже о том, что республиканская и иные формы правления имеются также при унитарном государственном устройстве. И если унитаризм допускает разные варианты диктаторского политического режима, то федерализм — это демократическая форма государственного устройства. Наконец, если определять модель федерации по наименованиям субъектов федерации, то Российскую Фе­дерацию придется зачислить в "республиканско-краево-обла-стно-автономную" модель федерализма. В итоге кроме путаницы ничего не получим.

В отдельных работах разные модели федерализма обосновываются историческими особенностями их становления. К примеру, по национальному признаку были построены СССР, Канада, Югославия, Индия, Индонезия, Южная Аравия, Объединенная Арабская Республика, Йемен . Бесспорно, установление федеральной формы государственного устройства в разных странах происходит на базе конкретно-исторической обстановки, многонационального состава и других особенностей. Но не следует отвлекаться от того, что общим для таких стран остается определенная форма государственного устройства — федерация.

Трудно представить также возможность "этнической" модели федерализма. Издавна известно, что федерация создается в результате объединения не одного, а ряда этносов с их государственными и национально-территориальными образованиями в единое государство. Даже в таком сравнительно моноэтническом государстве, как Германия, федерализм не является чисто немецким. Поэтому едва ли можно этнический признак считать доминирующим в определении федеративной формы государственного устройства. В практике имеют место доминанты этнического фактора образования субъекта федерации, но это не может служить основанием для обоснования разновидности модели "этнического федерализма".

В ряду новых моделей федерализма появились "бюджетный" и "экономический". Суть первого состоит в сведении понятия "федерализм" к "бюджетной политике в федеративном государстве"¹. А "экономический федерализм" определяется как "способ воспроизводства многонационального российского гражданского общества по его политической и социально-экономической структуре" . Между тем эти сферы деятельности характерны не только для федеративного, но и для любого другого государства. Если следовать подобным определениям и толкованиям федерализма, то с не меньшим основанием можно говорить о "промышленном федерализме", "аграрном федерализме", "оборонном федерализме", "научно-образовательном федерализме" и т. п. Напомним, что "федерализм" — политико-правовое понятие, выражающее форму государственного устройства, в котором, конечно же, имеются и регулируются экономические, бюджетные, транспортные и иные отношения между федерацией и ее субъектами, но не сводящиеся к ним. К примеру, в Конституции Российской

Федерации отсутствует формулировка "бюджетный федерализм", но устанав­ливается разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов в бюджетно-финансовой сфере (п. "ж" и "з" ст. 71; ст. 72). В ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. В совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся вопросы определения общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. "и" ч. 1 ст. 72). Вопросы бюджетно-финансовых отношений, система взимания налогов в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

Регулирование финансово-бюджетных отношений устанавливается в конституциях и законах всех федеративных государств, разумеется, с учетом их особенностей. Отметим также, что финансово-бюджетные отношения существуют между центром и территориальными образованиями независимо от их федеративного или унитарного устройства. Но нигде понятия "федерализм" или "унитаризм" не сводятся к регулированию этих отношений.

Увлекающиеся разными моделями федерализма авторы ссылаются на современную западную доктрину, в которой изменились подходы к исследованию проблемы, определению самого понятия федерализма, введены новые понятия и термины для обозначения процессов федерализации, применения в государственно-правовой практике различного рода федералистских устройств. Суть этих подходов состоит в том, что смысл федерализма сводится, с одной стороны, к предоставлению составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой — к обеспечению их участия в управлении государственными делами. Федерализму в этом контексте остается роль обеспечения такого соединения различных групп в союз, что позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей. Согласно такому подходу применение федеративного принципа означает определенную комбинацию самоуправления и разделенногоправления. Иными словами, это такое конституционноеразделение власти, при котором составным элементам федерации принадлежит доля в процессе принятии политическихрешений и в управлении. В целом федерализм наделяется как явление, которое предоставляет возможность применения множества вариантов для организации политической жизни. Применение федеративного принципа — это лишь один из возможных ресурсов для решения проблем, возникающих из национальных, этнических, лингвистических, расовых и иных конфликтов.

Совершенно очевидно, что в изложенной современной западной доктрине федерализма трудно усмотреть нечто новое, отличающееся от исторически традиционного его понимания. Известно, что с самого начала возникновения федерализма в ряду его основных принципов значилось "предоставление составным частям федерации самостоятельности и

самоуправления", как и "обеспечение их участия в управлении государственными делами". Трудно к тому же найти федеративное государство, в конституции и законах которого не закреплены эти принципы.

Что же нового в теории федерализма современных западных исследователей? Согласно комментариям В. Е. Чиркина, "роль федерализма трактуется в западной науке более широко: он рассматривается прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления" . Как видно, федерализм характеризуется в зависимости от политической конъюнктуры и деятельности властвующих сил. Иначе говоря, федерализм сводится лишь к отдельным элементам управления и не рассматривается как форма государственного устройства с определенной совокупностью структур и норм, с единой конституцией, без которых она немыслима. Если же рассматривать создание федеративного государства с точки зрения изначальной цели образующих его государств, то из данной концепции неизбежен вывод, что это делается ими в основном для заглушения имеющихся у каждого из них и между ними конфликтов.

Между тем федерализм как комплексное понятие государственного устройства не может быть сведен лишь к этой функции или к исполнению каких бы то ни было текущих задач. Практическое функционирование федеративного госу-дарства немыслимо без установления эффективного взаимодействия центра и мест, обеспечения целесообразных в данных условиях методов управления, в том числе заглушения конфликтов. Основные принципы образования федеративного государства изначально предполагают его рациональное и эффективное функционирование в интересах федерации и ее субъектов.

В упомянутой монографии также обращается внимание, что в современных западных теориях федерализация отнюдь не означает установления федеративной системы в обычном смысле. Считается, что при столь широком подходе к определению федерализма в число государств с федеративным устройством наряду с традиционными федерациями включаются также унитарные государства, применяющие федеративные принципы для примирения требований самоуправления и разделенного правления. Однако наблюдающиеся процессы федерализации унитарных государств еще не могут служить основанием для включения их в разряд федераций, тем более, если это выражается лишь в применении принципов самоуправления и разделенного правления, ибо они имеют место в любой форме государственного устройства.

В центре внимания сторонников разных моделей федерализма находится классификация федеративных государств, основанных на союзе и автономии составных частей: симметрическиеи асимметрические, централизованныеи децентрализованные, договорныеи конституционныеи т. п. При этом оговаривается, что "в классификации

наблюдаются переходные состояния, иногда соединяющие черты той и другой классификационной единицы".

Полагаем, что такая оговорка неприемлема для характеристики федерализма. Остается непонятным: "переходное состояние, иногда соединяющее черты той или другой классификационной единицы", относится к предложенной классификации или к соотношению федеративных государств разных стран? Или же к соотношению федеративного государства с унитарным? Ведь "классификация — один из приемок научной методики, состоящий в распределении многих объектов по классам, т.е. группам или видам, в соответствии со сходствами и различиями этих объектов"¹. Основным предназначением классификации является "разбиение множества (класса) объектов на подмножества (подклассы) по определенным признакам" . Классификация предполагает систематическое деление (разграничение, группировку) родовых понятий и явлений на соответствующие им видовые с точки зрения их объема¹.

В рассматриваемой проблеме предметом классификации являются государство и его федеративное устройство. Могут ли "асимметрия", "централизация", "децентрализация" и т. п. считаться видовыми понятиями федерализма? Очевидно, что "федерализм" является видовым понятием в отношении родового понятия "государственное устройство".

Сторонники "разномодельной" федерации не учитывают этой существенной взаимосвязи и обнаруживают противоречивость в своих суждениях. "При всех условиях, если речь идет о моделях, — пишет Э. В. Тадевосян, — между ними и их объектом не может не сохраняться принципиального единства, подобия, сходства, совпадения прежде всего важнейших структурных, функциональных, каузальных и генетических связей их основных элементов. Важность для нас этого общего положения моделирования состоит в том, что из него вытекает вывод о том, что единая сущность одного и того же явления (в данном случае федерализма) может находить свое конкретное проявление в различных моделях"⁴. Полностью разделяя такое разъяснение "моделирования в абстракции", зададимся вопросом: могут ли сохраниться единая сущность и качественная определенность федерализма, его важнейшие структурно-функциональные и иные связи, если — по мнению того же автора — "федерализм — это тип организации и функционирования государственной власти... Это теория и практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых других государственных объединений"? Ведь из такого определения следует, что конфедерации и унитарные государства также можно зачислить в модели федерализма. В юридической и политологической литературе имеются разные мнения также по вопросу о симметричной и асимметричной моделях федерализма. Одни считают, что основным признакам и принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению же других, их статус может быть

асимметричным. В целом по проблеме асимметричной федерации сталкиваются два подхода: одни считают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъек-т&ов федерации, а другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т. п. Более того, допускается предоставление отдельным субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними статуса самостоятельного субъекта международного права.

Наиболее последовательно концепция асимметричной федерации отстаивается в работах В. Е. Чиркина. "Симметричная федерация, — пишет он, — в известной мере идеал. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню раз­вития и другим характеристикам. Симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов"¹. Такое утверждение не согласуется с международным опытом федерализма, который свидетельствует, что гармоничное сочетание различных интересов этнических общностей и регионов обеспечивается лишь при симметричном конституционном статусе субъектов федерации, составляющих основу их равноправия в едином государстве. Другой вопрос — круг предметов ведения и полномочий субъектов, который обусловливается их историческими и другими особенностями. В признанных образцовыми странах федерализма (США, Швейцарии, Германии и др.) высшие уровни управления значительную часть своих полномочий делегируют низшим уровням: федеральные органы — штатам, кантонам, землям; последние — округам, муниципалитетам и т. п. Но от этого федерация не становится "асимметричной".

"Симметрия" федерации выражает суть такой формы государственного устройства, при которой входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционный статус. А "асимметрия" — возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. Иначе говоря, федерация как форма государственного устройства предполагает безусловное наличие конституционно равностатусных составных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительного объема и характера полномочий для практической реализации своих функций. В федерации каждый уровень управления осуществляется "своим правительством". Необходимо видеть различие между "статусом" и "объемом и характером" полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном государстве, а объем полномочий — в правовом механизме их деятельности по реализации своих функций, обусловленных их специфическими условиями.

Оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами является важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства. Для этого следует уточнить содержание понятий "предмет ведения" и "полномочия".

В конституциях разных стран по данной проблеме применяются понятия: "предмет ведения", "компетенция", "полномочия". Практика показывает, что отождествление этих понятий вносит разночтение в определении сфер деятельности разных ветвей власти и диссонанс в законотворческий процесс, а в итоге приводит к отрицательным последствиям в практической деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации. Федерализма отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации.

Производными от понятия "предмет ведения" являются понятия "компетенция" и "полномочие". В теории конституционного права "компетенция" определяется г.п. Совокупность полномочий государственного органа или должностного лица, установленная законом в соответствии с их ролью и назначением. Компетенция содержит в себе пределы полномочий, выход за которые нарушает принцип разделения властей или распределение полномочий в порядке подчиненности. В пре­делах своей компетенции каждый орган или лицо действует самостоятельно, что, однако, не исключает возможности контроля со стороны других органов или вышестоящих лиц, если это предусмотрено законом.

В отличие от разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, разделение компетенции между органами государственной власти и распределение конкретных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия, требуют большей конкретики, т. е. степень детализации этих отношений предполагает адекватную форму правового регулирования — текущее законотворчество. Однако важным яв­ляется в этом случае определение того, на каких принципах, в каких правовых формах и в каком порядке следует разграничивать компетенции. Отсутствие определенности в этих вопросах на базовом, т. е. на федеральном конституционном уровне, лишает систему разделения государственной власти по вертикали тех необходимых гарантий, которые призваны обеспечить текущим законодательным регулированием сохранение и раз­витие, а не уничтожение федеративных начал.

Понятие "полномочие" в науке управления, а также в государственном (конституционном), уголовном и других отраслях рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, лица, выполняющего управленческие, организаторские функции, а также некоторых иных лиц, реализующих функции, предусмотренные для них законодательством . Иначе говоря, полномочие — это предоставленное законом или иными правовыми актами право субъекта (органа или должностного лица) принимать решения, совершать действия по конкретным вопросам управления.

Предметы ведения федерации и ее субъектов закрепляются в федеральной конституции. Для их реализации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, в которых определяются полномочия (компетенции) государственных органов федерации и ее субъектов.

Государству присуще свойство суверенитета, а его органам — предметы ведения и полномочия. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами отражает уровень суверенитета федерального государства и суверенности входящих в его состав образований. Разграничение же полномочий устанавливает объем юридически предоставленный: федеральным органам и органам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов. В этом смысле понятия "полномочие" и "компетенция" тождественны. Вместе с тем понятие "компетенция" несколько шире, его применение возможно не только для характеристики полномочий определенных органов власти и управления, но также для констатации принадлежности "предмета ведения" федерации или ее субъекту. Такое соотношение иерархии понятий "предмет ведения", "компетенция" и "полномочие" характерно не только для федеративных государств. Оно имеет универсальное значение для всех форм государственных образований, ибо обеспечивает эффективное функционирование государства, его составных частей и каждой ветви власти.

В отечественной юридической литературе установилось в основном единое мнение, что компетенция государственного органа определяется двумя ее элементами: предметом ведения и полномочиями. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Практическая реализация полномочий, исходящих из предметов ведения и входящих в компетенцию, как и строгое соблюдение их соотношений, составляет основу баланса взаимоотношений и функционирования федеральных органов и субъектов федерации. Следовательно, "асимметричность" в федерации может иметь место в предметах ведения и полномочий субъектов федерации как конституционно, так и на основе договоров между ними и федеральными органами государственной власти.

Поиск по сайту: