Концепции федерализма.

(Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. – М., 2006. – с. 100-104)

Большинство концепций федерализма, составляющих основу его теории, являются американскими по происхождению и опираются на информацию о развитии федерализма в США. США уникальны, как любая другая федерация. В то же время концепции амери­канского федерализма интересны как эталон, который необходимо изучать в рамках компаративного исследования процессов территориально-государственного строи­тельства. Концепции американского федерализма дают прекрасное представление о динамике баланса "центр — регионы" и ряде связанных с этим балансом идеально-типических ситуаций.

Первая идеально-типическая ситуация может быть охарактеризована как параллелизм. На концептуальном уровне это — концепция дуалистического федера­лизма, исторически — первая концепция американского федерализма.

Дуалистический федерализм предполагает модель равновесных федератив­ных отношений, без смешения центра тяжести в ту или другую сторону. Эту кон­цепцию ввел в 1930-х гг. Э. Коруин. Она делает акцент на самостоятельности как центра, так и регионов, на договорных отношениях между ними, обычно предпо­лагает и разделение суверенитета. Концепцию дуалистического федерализма мож­но охарактеризовать и как концепцию двух уровней власти, располагающих авто­номией и пользующихся сдержками и противовесами в отношениях друг с другом. Отношения между уровнями власти рассматриваются как игра с нулевой суммой: размер выигрыша одной стороны одновременно является размером проигрыша другой. Тема иерархии в отношениях между уровнями власти остается "за кадром": уровни власти просто работают одновременно и параллельно в рамках своей ком­петенции и не мешая друг другу.

В демократическом федеративном государстве, таким образом, государствен­ная власть делится на три ветви по горизонтали и два уровня по вертикали. Не слу­чайно федерализм часто называют формой территориальной демократии, где субъ­ектами демократических отношений выступают регионы.

Идеально-типическую модель дуалистического федерализма ярко характери­зует американское выражение "федерализм слоеного пирога" (layer-cake federalism).

Вторая идеально-типическая ситуация — взаимодействие. Ей соответствует более поздняя концепция кооперативного федерализма.

Идеальная модель дуалистического федерализма вызывает у многих иссле­дователей большие сомнения. Она представляется им слишком "идеальной", что­бы походить на истину. В ней почти не рассматривается проблема государственного единства. Поэтому по мере развития вертикальных отношений от нее постепенно стали отказываться. Считается, что смена модели американского федерализма про­изошла в начале XX в. (есть мнение, что в 1913 г. в связи с принятием шестнадца­той поправки к конституции) Более радикальная точка зрения Д. Элейзера сводится к тому, что дуалистический федерализм существовал только в теории. Ктаким выводам Д. Элейзер пришел, изучая си­туацию в американском штате Миннесота.

Об этом активно заговорили при Ф. Рузвельте, когда государство организовало экономическую помощь штатам. Объективная потреб­ность в государственном регулировании регионального развития с целью сглажи­вания межрегиональных контрастов заставляет отказаться от ситуации паралле­лизма, которая несет потенциальную угрозу государственному единству.

Первым, кто употребил термин "кооперативный федерализм", была Дж. Кларк в 1938 г. В 1952 г. Дж. Маклейн применил новую метафору, вместо "федерализма слое­ного пирога" он предложил говорить о "федерализме мраморного пирога" (marble-cake federalism). Акцент при кооперативном федерализме делается на взаимодейст­вии, сотрудничестве уровней власти, на перераспределении ресурсов между ними, организации системы государственной поддержки регионов.

Принципиальное отличие кооперативного и дуалистического федерализма не следует видеть в одном только усилении централизации. Действительно, в отно­шениях между уровнями власти появляется иерархия, общенациональный уровень выглядит более сильным хотя бы потому, что он оказывает помощь отсталым тер­риториям, которые тем самым попадают в зависимость. Однако эта иерархия ло­гична, поскольку речь идет о государстве как о единой территориально-политиче­ской системе. Просто идеологи дуалистического федерализма предпочитали не акцентировать иерархичность отношений в федеративном государстве.

Главное отличие состоит в другом — в усилении взаимодействия между цент­ром и регионами. В дуалистическом федерализме момент взаимодействия ослаблен, и уровни власти работают как бы независимо друг от друга в рамках своей компетен­ции. Кооперативный федерализм предполагает интенсивное взаимодействие между уровнями власти, т.е. относится не к централизации, а к организации государства как территориально-политической системы. Он позволяет сглаживать межрегио­нальные различия.

Далее по мере развития американского федерализма возникли и другие кон­цепции. Целый ряд близких друг к другу идеально-типических ситуаций связан с бюрократизацией и неизбежной деидеологизацией федерализма (движение от идео­логии к управленческой модели) и может рассматриваться как дальнейшая транс­формация кооперативного федерализма.

1.Концепция межправительственных отношений, развивающаяся в процес­се углубления взаимодействия между уровнями власти. Она предполагает развитие ведомственных и специализированных форм отношений между властными структу­рами существующих управленческих уровней, между конкретными подразделениями в этих структурах. Такая трансформация федеративных отношений воспринимается некоторыми авторами как бюрократическая рутина, придающая отношениям меж­ду центром и регионами административно-технократический характер.

2."Частокольный" федерализм (picket fence federalism). В продолжение указан­ной выше тенденции развиваются вертикальные связи между отдельными федераль­ными и региональными ведомствами по поводу определенных федеральных про­грамм. Результатом считается деконсолидация региональных сообществ и их вла­стных структур. Штаты, по мнению некоторых авторов, теряют вид целостных со­обществ. Вместо этого развиваются "вертикальные функциональные автократии". Таким образом, развитие преимущественно вертикальной кооперации между уров­нями власти и отдельными ведомствами по их отдельным вопросам приводит к ос­лаблению горизонтальной интеграции внутри субъектов федерации.

3. Технократический федерализм, возникший в 1970—1980-х гг. одновременно с американским неоконсерватизмом. Технократический федерализм представляет собой дальнейшую трансформацию кооперативного федерализма. Для него харак­терна сугубо инструментальная роль субнационального уровня. В центре внимания оказывается профессионально-бюрократический комплекс, в который входят феде­ральные и региональные органы власти.

Создание устойчивого и безусловно единого американского государства по­зволяет центру вновь усиливать начала децентрализации и способствовать региона­лизации (или, по крайней мере, выдвигать такие лозунги на выборах). Однако речь не идет о возврате к ситуации параллелизма, которая была возможна лишь на пер­вом этапе государственного строительства, когда требовалось интегрировать обособ­ленные территории со своими идентичностями в соединенное государство. На но­вом витке развития федерализма и его концептуального осмысления возникает идеально-типическая ситуация, которую можно назвать конкуренцией.

Идеи конкурентного или нового федерализма ассоциируются с именем аме­риканского президента Р. Рейгана и 1980-ми гг. Впрочем, лозунг нового федерализма был выдвинут немного раньше — президентом Р. Никсоном. Смысл этой концеп­ции состоит в разгрузке федерального центра после многих лет дирижистской по­литики в духе кооперативного федерализма и последовавших за ним технократиче­ских и бюрократических форм и оживлении самостоятельности штатов. Центр как бы сознательно создает ситуацию конкуренции между управленческими уровнями, в то же время понимая, что его политика не несет никакой угрозы территориальной целостности, поскольку проводится в рамках уже хорошо интегрированного госу­дарства с мощной общей идентичностью. Другими словами, это сценарий "здоро­вой конкуренции", "честной борьбы", результат которой предполагается только по­ложительным для развития государства и его регионов.

Подводя итоги анализа американских концепций федерализма, заметим, что во всех идеально-типических ситуациях складывался определенный баланс сил меж­ду центром и регионами. Интересно, что казалось бы наиболее соответствующий идеалам теории федерализма дуалистический федерализм рассматривался Э. Коруином как потенциально неравновесная структура, обладающая элементами не­стабильности и скрытой напряженности. Действительно, в дуалистическом федера­лизме налицо элементы конфедерализма. Первоначально отношения между центром и регионами в США можно было характеризовать с точки зрения концепции ба­ланса угроз (доказательством тому является гражданская война между северными и южными штатами). Баланс в рамках действительно интегрированного государства появился с развитием концепций взаимодействия и бюрократизации, которые в свою очередь позволили центральным элитам заново осознать выгоды децентрализации и предложить новую концепцию конкуренции.

Поиск по сайту: