Функции применения права

С. С. Алексеев, доктор юридических наук

И. Я. Дюрягин, кандидат юридических наук

Функции применения права

В последние годы в ответ на потребности практики наметилась тенденция к более углубленному, всестороннему анализу механизма применения юридических норм, его отдельных элементов: толкования нормативных актов, применения права по аналогии, процессуальных форм правоприменительной деятельности и т. д. На очереди дня и более широкое использование в данной области формальнологического аппарата, идей кибернетики, машинной техники. Все это закономерно и, так сказать, «в духе века».

Однако такая линия в разработке проблемы применения права таит известную опасность. Не случайно в литературе характеристика применения права ограничивается в основном анализом формальноло­гических операций по распространению общих нормативных предписа­ний на конкретные случаи жизни.

Исходной, определяющей основой исследования применения права остаются его классовая, социально-политическая природа, социальные функции и назначение. Лишь при таком подходе можно получить пра­вильные ориентиры и для анализа чисто специальных, формальноло­гических и технических сторон правоприменительной деятельности. От правильного понимания применения права во многом зависит решение фундаментальных проблем юридической науки, в том числе достаточно-развернутая трактовка общего понятия права.

Функции применения норм права предопределяются назначением и функциями самого права, а также ролью и местом правоприменения в правовом регулировании общественных отношений, его государствен­но-властной природой.¹ В соответствии с этим в применении права следует выделить правообеспечительную функцию и функцию индиви­дуального регулирования.

1. Применение права выполняет прежде всего правообеспечитель­ную функцию. Оно призвано обеспечить реализацию юридических норм, реальное воплощение правовых предписаний в фактическом поведении субъектов.

Это положение нуждается, правда, в известном уточнении. По господствующему в литературе воззрению применение права относится к одной из форм его реализации, которая рассматривается наряду с другими формами — соблюдением, использованием (а также исполне­нием) юридических норм.²

До последнего времени такой взгляд отстаивали и авторы настоя­щей статьи. Однако более подробное изучение проблемы показало, что здесь нужен дифференцированный подход.

Соблюдение, исполнение и использование представляют собой не­посредственные формы реализации права. Они касаются итогов вопло­щения юридических норм в поведении субъектов, материальных и ду­ховных результатов этого поведения. Применение же права относится к процессу реализации, его «ходу». Компетентный орган, наделенный го­сударственно-властными полномочиями (суд, арбитраж, управленче­ский орган и др.), при известных обстоятельствах включается, «вкли­нивается» в процесс реализации, принимает необходимые меры для пре­творения правовых предписаний в жизнь. Применение предполагает, как правило, дальнейшую реализацию предписаний правоприменитель­ного акта, а следовательно, и правовых норм в форме их соблюдения, исполнения либо использования, что и приводит к наступлению необхо­димых материальных и духовных результатов.

Правильнее поэтому утверждать, что применение юридических норм является особой стадией в процессе реализации права.³ Вместе с тем оно включает и указанные выше формы реализации. Компетентный орган на основе своих государственно-властных полномочий использу­ет, исполняет и соблюдает соответствующие охранительные материаль­ные и процессуальные нормы, т. е. реализует их. К тому же в ряде случаев применяемая к лицу мера воздействия или принятое решение не предполагают совершения субъектами права каких-либо действий по их реализации (например, при вынесении правонарушителю выго­вора).

Таким образом, реализацию юридических норм точнее разделять на два основных типа: а) непосредственную реализацию, когда субъек­ты «без вмешательства извне» претворяют требования юридических норм в своем поведении, осуществляют права и обязанности; б) правоприменительную реализацию, т. е. реализацию, проходящую особую стадию — применение.

Надобность в правоприменительной реализации объясняется преж­де всего потребностями правообеспечительного (охранительного) по­рядка.

Широко известно ленинское высказывание: «Право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права».⁴ Приме­нение права представляет собой единственную в условиях режима за­конности форму принудительного обеспечения правовых норм. Через правоприменительную деятельность потенциальная принудительная сила социалистического государства превращается в реальную силу и обеспечивает само существование социалистического права. Компетентный орган, применяя право по отношению к данному случаю, властно подкрепляет действие юридических норм, обеспечивает при помощи системы государственно-принудительных мер достижение цели правового регулирования.

Суть правообеспечительной функции применения наглядно прояв­ляется в «конфликтных ситуациях», при возникновении споров о праве, неисполнении юридических обязанностей. Именно в таких ситуациях не­обходимо включение в процесс реализации компетентного органа, кото­рый на основе своих государственно-властных полномочий подтвер­ждает существование субъективного, права, принуждает к исполнению обязанностей, возлагает юридическую ответственность.

Роль правообеспечительной функции применения права неодина­кова в зависимости от формы реализации. В процессе соблюдения юридических норм «вклинивание» исключается: компетентный орган лишь реагирует на нарушение запрета, т. е. применяет санкцию (юри­дическая ответственность). «Вторжение» в процесс реализации, строго говоря, может произойти лишь при исполнении и использовании норм права: компетентный орган принимает меры к тому, чтобы в первом случае обеспечить исполнение активной обязанности (что может сопро­вождаться также и возложением юридической ответственности), во втором — устранить преграды к осуществлению возможностей, предо­ставленных субъективными правами.

Правообеспечительная функция в применении права имеет, следо­вательно, чисто «служебный» характер. Она не вносит в содержание правового регулирования ничего нового. В ней заложена узкая, строго определенная программа: обеспечить реальное воплощение правовых предписаний в фактическом поведении участников регулируемых пра­вом общественных отношений.

2. Наряду с правообеспечительной функцией применение права выполняет также функцию по индивидуальному регулированию обще­ственных отношений. В процессе применения права компетентный орган не просто распространяет положения юридических норм на данный случай, а решает дело, причем в процессе решения нередко определяют­ся содержание прав и обязанностей, объем юридической ответственно­сти и некоторые другие условия поведения участников правоотношений. Это положение принципиально важно для понимания процесса право­вого регулирования.

В юридической литературе правовым регулированием обычно счи­тают нормативно-правовое воздействие.⁵ В нормах права, действитель­но, идеально моделируются те или иные общественные отношения, предусматриваются права и обязанности участников отношений, меры обеспечения этих прав и обязанностей. Все иные действия, акты и т. д. направлены на то, чтобы воплотить в жизнь требования юридических норм. Вместе с тем на основе юридических норм, в пределах, формах и направлениях, установленных ими, в процессе правового регулирова­ния может (а в ряде случаев должна) осуществляться индивидуальная регламентация общественных отношений. Наряду с автономным регу­лированием (например, при помощи гражданскоправовых договоров) такая регламентация имеет место в процессе применения права.

И это вполне закономерно. Ведь применением права занимаются компетентные органы, которые наделены государством властными полномочий. И если в процессе реализации юридических норм возникает необходимость учесть индивидуальные особенности данного случая, все своеобразие данной обстановки, то по линии государственного регули­рования это могут сделать лишь органы, осуществляющие применение. Конечно, индивидуальное регулирование качественно отличается от нормативной регламентации. Последняя образует основу, стержень правового регулирования, воплощает социальную ценность права в це­лом. В процессе же применения происходит только индивидуальное регулирование, т. е. регулирование на уровне правоотношений. Оно ка­сается лишь данного конкретного случая, в основном направлено на то, чтобы решить вопросы, которые нецелесообразно, а то и невозможно заранее предусмотреть в юридических нормах (объем возможного воз­мещения убытков, точный размер алиментов и др.). Индивидуальное регулирование в условиях социалистической законности носит строго поднормативный характер. Оно осуществляется на основе юридических норм, в пределах и направлениях, установленных ими.

Вместе с тем это — все же правовое регулирование. Ведь индиви­дуальное регулирование в процесс применения права в конечном счете тоже воплощает требования юридических норм. И правотворчество, и правоприменение знаменует государственно-властное воздействие на процесс правового регулирования. Правотворчество дает ему жизнь, а применение права его «продолжает», конкретизирует.

Следовательно, правоприменительные органы — не пассивные пере­даточные (просто «реализующие», обеспечительные) звенья в процессе правового регулирования, а органы, активно продолжающие на основа­нии своих государственно-властных полномочий правовое воздействие на те или иные фактические отношения.

Хотелось бы обратить внимание на этимологическое значение тер­мина «применение». Применить — это не просто осуществить, реализо­вать. Перед нами — властная деятельность компетентного органа, которому государство дало полномочие на самостоятельную, творче­скую реализацию норм «в применении к отдельному случаю» (К. Маркс). Поэтому-то слово «применение» и обозначает такую дея­тельность, когда компетентный орган, как бы продолжая дело, начатое законодателем, решает вопросы, связанные с действием нормы по от­ношению к данному случаю. Компетентный орган «применяет», т. е. распространяет общее правило на своеобразные фактические обстоя­тельства, конкретизирует это правило.

3. Индивидуальное регулирование, осуществляемое в процессе при­менения права, выполняет в основном задачу конкретизации. На необ­ходимость конкретизации норм в процессе применения права в нашей литературе обращают все большее внимание. Так, утвердилось мнение, что судебные органы осуществляют «конкретизацию» закона.⁶ Ряд ав­торов видят «свободу усмотрения» судебных, административных и дру­гих органов при решении конкретных дел.⁷ Признано, что в законода­тельстве широко распространены оценочные понятия и ситуационные нормы, которые позволяют правоприменяющим органам решать определенные вопросы в рамках нормы, но исходя также из конкретных , ситуаций.⁸

Такая линия в разработке индивидуально-регулятивной функции применения права полностью соответствует ленинскому пониманию управления в социалистическом обществе, его важнейшему принципу — органическому сочетанию централизованного и децентрализованного (индивидуального) регулирования. Поэтому в социалистическом обще­стве законодатель, не сковывая инициативы государственных органов, не регламентируя каждый их шаг, предоставляет им возможность са­мим разобраться во всех деталях жизненных ситуаций. В. И. Ленин указывал, что «сочинить такой рецепт или такое общее правило.., ко­торое бы годилось на все случаи, есть нелепость. Надо иметь собствен­ную голову на плечах, чтобы в каждом отдельном случае уметь разо­браться».⁹

Рассмотренная функция применения права выражает оперативную самостоятельность и свободу государственных органов в принятии ре­шений. В этой функции проявляется возможность активного воздейст­вия государства и его органов на развитие общественных отношений.

Поднормативное индивидуальное регулирование, осуществляемое в процессе применения права, не сводится, однако, к одной лишь «кон­кретизации» в строгом смысле слова. В ряде случаев оно имеет более глубокое значение, выполняет специфическую задачу, которая условно может быть названа правовосполнительной. Деятельность правоприме­нительных органов в этих случаях нацелена на то, чтобы обеспечить динамизм социалистического права, учет в ходе применения своеобраз­ной фактической обстановки, устранение в процессе применения пробе­лов в нормативных установлениях.

Наглядный пример правовосполнительной деятельности судебных органов — применение гражданских и некоторых других законов по ана­логии, а также субсидиарное применение норм смежных отраслей.¹⁰ Так, при аналогии (ст. 12 Основ гражданского судопроизводства СССР и союзных республик) судебные органы приспосабливают нормы действующего права к случаям, которые не были предусмотрены зако­нодателем.

Правовосполнительная деятельность правоприменительных органов выражается и в так называемых «правоположениях»¹¹ — детализиро­ванных критериях, вырабатываемых судебной практикой. И здесь перед нами функция по индивидуальному .регулированию, которая осущест­вляется строго в рамках действующих законов. Правоположения не отменяют, не «исправляют» общие нормы; это — результат осмыслива­ния и приложения общих норм к фактическим обстоятельствам; по сути дела они являются непосредственным продолжением законов, логиче­ским выводом из их содержания применительно к тем или иным конкретным случаям. Но при всем этом правоположения — результат та­кой деятельности правоприменительных органов, которая, хотя и не выходит за рамки индивидуального поднормативного регулирования, по своему юридическому значению представляет нечто большее, нежели «просто» конкретизация юридических норм. Правоположеиия, так же как и применение права по аналогии и в субсидиарном порядке, при­званы в процессе применения, т. е. только для данных конкретных слу­чаев, восполнить те или иные недостатки в нормативных установлениях (пробелы, отсутствие детализированных критериев) и обеспечить реше­ние дела в соответствии с требованиями социалистической законности.

Допустима ли, однако, постановка вопроса о «восполнении пробе­лов» в процессе применения права? Не означает ли такой взгляд по­пытку присвоить правоприменительным органам правотворческие функ­ции? Видимо, опасения подобного рода побудили К. И. Комиссарова высказать мнение, согласно которому «аналогия является способом восполнения пробелов не в законе, а в круге фактов, в круге общест­венных отношений, подлежащих правовому регулированию».¹² Думает­ся, что подобные опасения неосновательны. Нужно лишь постоянно помнить, что речь идет о восполнении пробелов только в порядке поднормативного индивидуального регулирования, т. е. только для данно­го, конкретного случая. «Восполнение в круге фактов» — это и есть восполнение права по отношению к данному конкретному случаю, так как правоприменительный орган придает юридическое значение факту, который не предусмотрен нормой. Прав поэтому автор, когда он чуть дальше пишет: «... Суть судебного усмотрения, обусловливаемого про­белами в праве, заключается не в устранении этих пробелов, не в кор­ректировании, не в совершенствовании законодательства, а в некотором расширении сферы действия законов, в расширении области правового регулирования».¹³

4. Характер функций, свойственных применению права, свидетель­ствует о том, что применение играет в механизме правового регулиро­вания значительно большую роль, чем это принято считать. Становится ясным, почему Коммунистическая партия и Советское государство всег­да придавали и придают столь существенное значение не только право­творческой работе, но и практике применения юридических норм, поли­тической направленности в работе судов, прокуратуры и других право­применительных органов.

Здесь есть и вопросы принципиального политико-практического характера. Коль скоро применение права обладает существенной по­тенциальной силой, способной глубоко вторгаться в «правовую мате­рию», повышенное внимание должно быть уделено гарантиям, обеспе­чивающим осуществление функций применения в соответствии с требо­ваниями социалистической законности. Надобность в такого рода гарантиях становится еще более ощутимой, если учесть, что потен­циальная властная сила, которой обладают правоприменительные ор­ганы, весьма значительна.

Симптоматично, что в условиях кризиса буржуазной законности правоприменительные органы буржуазного государства нередко выпол­няют своего рода корректирующую функцию. Ведь классовость буржуазного права выражается не только в системе действующих юриди­ческих норм, но и во всем механизме правового регулирования. Поэто­му «вклинивание» государственных органов в процесс реализации права оказывается необходимым как для воплощения в жизнь правовых предписаний, так и для того, чтобы в соответствующих случаях «откорректировать» выраженную в нормах волю в соответствии с дей­ствительными интересами господствующего класса. Такая потребность возникает, в частности, тогда, когда в результате революционной клас­совой борьбы трудящиеся добиваются принятия прогрессивных юриди­ческих норм. В этих случаях правоприменительные органы стремятся «выправить положение» при решении конкретных юридических дел: отказывают в применении прогрессивных норм, наполняют их новым содержанием, истолковывают сообразно действительным интересам буржуазии. Именно данную сторону правоприменительной деятельно­сти имел в виду В. И. Ленин, когда указывал на то, что буржуазные чиновники и адвокаты умеют «истолковать законы так, что рабочему и среднему крестьянину никогда не прорваться через проволочные за­граждения этих законов».¹⁴

В социалистическом обществе, в условиях последовательного про­ведения ленинских принципов социалистической законности, правопри­менительная деятельность не имеет (не может и не должна иметь) каких-либо корректирующих задач. Лишь при становлении, формирова­нии социалистической правовой системы, когда в известных пределах допускается использование дореволюционного законодательства, послед­нее в ходе применения наполняется новым, социалистическим содер­жанием.

Однако сам факт значительной потенциальной властной силы, ко­торой обладают правоприменительные органы, требует особого внима­ния не только к политической, идейной закалке юристов, правильной организации правоприменительной работы, подъему правовой культу­ры, но и к совершенствованию юридических гарантий, обеспечивающих осуществление функций применения права в соответствии с требования­ми социалистической законности.

В этом отношении наиболее существенное значение имеют

— дальнейшее совершенствование советского законодательства. Законодательство должно оставлять простор для индивидуального ре­гулирования лишь в тех пределах, в каких этого требуют данные об­щественные отношения. При этом в максимальной степени необходимо регламентировать в нормативном порядке такие отношения, где «усмотрение» может повлечь за собой нарушение правоспособности неотъемлемых прав личности и др.;

— обеспечение надлежащей «поднормативности» индивидуального регулирования. Индивидуальное регулирование во всех случаях долж­но опираться на нормативную основу, причем не только на нормы о компетенции органа, но и на ситуационные нормы, т. е. нормы, содержа­щие точные рамки, в которых возможно «усмотрение», а также закреп­ляющие оценочные понятия — своего рода «ориентиры» для индивиду­ального регулирования;

— использование, насколько это возможно, более жестких средств, регламентирующих индивидуальное регулирование. Целесообразно ши­ре использовать альтернативные и факультативные нормы, которые ограничивают «свободу усмотрения» рядом вариантов, причем (в факультативных нормах) ставят эти варианты в известную последова­тельность;

— совершенствование процессуальных гарантий социалистической законности в правоприменительной деятельности. Если деятельность судов, прокуратуры и т. д. получила четкое нормативное закрепление, то процедура применения права рядом других органов еще нуждается в таковом. В частности, в целях усиления гарантий прав граждан сле­дует разработать средства против необоснованного отказа отдельных должностных лиц в принятии дел к производству, строже урегулиро­вать сроки рассмотрения дел.

В большей упорядоченности нуждается и процедура вступления правоприменительных актов в силу, их обжалования, опротестования, пересмотра и отмены. При решении этих вопросов, конечно, должны учитываться специфика задач и сферы деятельности тех или иных ком­петентных органов. Вместе с тем нельзя признать оправданным отсутст­вие общего порядка вступления в силу однородных правоприменитель­ных актов, например актов о привлечении к административной ответ­ственности. Необходимо также детальнее определить основания, спосо­бы, процессуальные формы, последствия и порядок пересмотра решений как самим правоприменительным органом, так и вышестоящим. Тре­бует уточнения порядок пересмотра актов, не подлежащих обжало­ванию.¹⁵

5. Функции применения права (правообеспечительная и индиви­дуально-регулятивная) должны быть учтены и при решении ряде фун­даментальных вопросов общей теории права, в том числе при трактовке понятия права.

Мы далеки от мысли предлагать какие-либо дополнения и исправ­ления в определении права и правовой нормы. Речь идет о другом. При рассмотрении понятия права нельзя отвлекаться от того, что право как система общеобязательных норм должно исследоваться в единстве с их реализацией и особенно с их применением, осуществляемым компетент­ными органами (но не с правоотношениями). Такое понимание права полностью выражает ленинскую идею единства права и его практиче­ской реализации. Вспомним и марксово положение о том, что судьи были бы излишни, «если бы законы применялись сами собой».¹⁶

Прежде всего, понятие «норма» охватывает ту совокупность свойств процесса, которые служат преимущественной характеристикой этого процесса, постоянно возобновляются, устойчиво выражаясь в данном ряду явлений (тогда обычно говорят о «нормальном» явлении, «нор­мальном» процессе, о «норме» в поведении и т. д.).¹⁷ Поэтому в «пра­вовой материи», в правовой системе следует видеть единство «идеаль­ной» нормы (правила поведения, закрепленного, оформленного в зако­не) и нормы «реальной». Нереализуемые, недействующие нормы (например, устаревшие, но неотмененные нормы или нормы, закреплен­ные в актах, ставших историческими памятниками) не регулируют об­щественные отношения. Согласно социалистической концепции права юридическая норма представляет собой диалектическое единство долж­ного (возможного) и сущего (реального).

Такая характеристика юридической нормы приобретает еще боль­шую определенность, если право как систему общеобязательных норм рассматривать в единстве с их применением, осуществляемым компе­тентными органами. Применение с этой точки зрения должно быть признано конститутивным моментом в существовании, бытии права. Применение права выступает не только как единственная форма прину­дительного обеспечения юридических норм, на и как деятельность, вы­полняющая конкретизационное (а иногда и правовосполнительное) индивидуальное регулирование. Только с учетом регулирующей функ­ции правоприменительных актов можно в полной мере осветить роль права как классового, социального регулятора общественных отноше­ний. Поэтому, не отвлекаясь от иных характерных свойств правовой формы, следует рассматривать право в виде системы социальных норм, само существование и реализация которых предполагают применение права и, в частности, индивидуальное поднормативное регулирование.

¹ Авторы исходят из того, ставшего ныне господствующим взгляда на примене­ние права, согласно которому применение имеет государственно-властную природу. Вместе с тем сохраняет позитивное значение и иная концепция применения, охваты­вающая все виды и формы активной деятельности субъектов по реализации юридиче­ских норм. Следует лишь подумать о том, чтобы использовать здесь другой термин (например, осуществление права).

² Если соблюдение выражает реализацию пассивных обязанностей, использова­ние — претворение в жизнь возможностей, предоставленных субъективным правом, то исполнение — позитивную деятельность субъектов по выполнению активных обязанно­стей.

³ То, что правоприменительные акты представляют собой особую стадию осуще­ствления права, подчеркивают ряд авторов (см. Н. Г. Александров. Право и за­конность в период развернутого строительства коммунизма. М., Госюриздат, 1961, стр. 151; Л. С. Явич. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., Госюриздат, 1961, стр. 136). Однако правоприменительные акты нель­зя сводить к юридическим фактам: это обедняет их юридическую природу, ведет к принижению их значения.

⁴ В. И. Ленин. Полн. собр. соч., т. 33, стр. 99.

⁵ См.: Н. Г. Александров. Сущность права. М., Юриздат, 1950, стр. 33; С. Н. Братусь. О роли советского права в развитии производственных отношений. М., Юриздат, 1954, стр. 52; В. В. Лазарев. Сфера и пределы правового регулиро­вания. «Советское государство и право», 1970, № 11, стр. 40.

⁶ См., например: Н. Б. 3ейдер. Судебное решение по гражданскому делу. М., Изд. «Юридическая литература», 1966, стр. 88—100; А. К. Безина, В. В. Лазарев. Правоконкретизирующая деятельность судов и ее роль в развитии советского права. В сб.: «Вопросы социалистической законности в деятельности административных и
хозяйственных органов». Казань, 1968 и др.

⁷ См., например: А. П. Коренев. Применение норм советского административ­ного права. Автореф. докт. дисс. Л., 1971, стр. 26—28.

⁸ См., например: К. И. Комиссаров. Судебное усмотрение в советском гражданском праве. «Советское государство и право», 1969, № 4; М. И. Бару. Оце­ночные понятия в трудовом законодательстве. «Советское государство и право», 1970, № 7; Б. М. Лазарев. Компетенция органа государства: права и обязанности или правоспособность? «Советское государство и право», 1968, № 11; А. П. Коренев. Толкование и применение норм советского административного права. «Советское госу­дарство и право», 1971, № 1; Я. М. Брайнин. Уголовный закон и его применение. М., Изд. «Юридическая литература», 1967, стр. 63.

⁹ В. И. Ленин. Полн. собр. соч., т. 41, стр. 52.

¹⁰ См.: С. В. Поленина. Субсидиарное применение норм гражданского зако­нодательства к отношениям смежных отраслей. «Советское государство и право», 1967, № 4, стр. 21 и след.

¹¹ См.: А. Б. Венгеров. Роль судебной практики в развитии советского права. ₍ Автореф. канд. дисс. М., 1966, стр. 10.

¹² К. И. Комиссаров, ук. статья, стр. 55.

¹³ Там же. — Весьма важно, что автор разграничивает правоприменительную деятельность, в результате которой осуществляется конкретизация прав и обязанно­стей, с одной стороны, и применение права по аналогии — с другой. Жаль только, что он упускает из поля зрения категорию индивидуального поднормативного регули­рования, в рамках которой проблема «усмотрения» могла бы получить более точную юридическую характеристику.

¹⁴ В. И. Ленин. Полн. собр. соч., т. 37, стр. 285.

¹⁵ Интересные суждения по этим вопросам высказаны в следующих работах: В. И. Новоселов. Законность актов органов управления. М, Изд. «Юридическая литература», 1968, стр. 97 и др.; Р. Ф. Васильев. Правовые акты органов управ­ления. Изд. МГУ, 1970, стр. 79; Н. Г. Салищева. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., Изд. «Наука», 1970, стр. 63, 65, 81, 91, 113.

¹⁶ См.: К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 1, стр. 67.

¹⁷ См.: А. М. Яковлев. Предмет социально-правового исследования. «Советское государство и право», 1970, № 8, стр. 54.

Поиск по сайту: