Комиссионная система местного управления

Данная система интересна как в теоретическом, так и историческом аспекте. В теоретическом плане комиссионная система представляет со­бой попытку отказаться от монократического элемента управления. При этом на практике такой отказ не обязательно обеспечивает усиление демократического элементами может означать усиление и олигократического аспекта управления, т.е. местных "серых кардиналов".

С исторической точки зрения данная система интересна тем, что она имеет чисто эмпирическое, а не теоретическое происхождение. Как отмеча­ет А.И. Черкасов, "впервые данная система была введена в г. Галвестон (штат Техас) в самом начале XX в. после того как город постигло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом. С преодолением последствий стихийного бедствия система "слабый мэр - совет", функционировавшая в то время в Галвестоне, не справилась. Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественно бизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме совета комиссионеров) и возгла­вить работы по преодолению последствий стихийного бедствия." /23.с.96/.

Один из комиссионеров в качестве primus inter paris обычно выполняет функции "слабого мэра". Он координирует заседания комиссионеров, но основная его задача заключается в том, чтобы руководить деятельностью подконтрольного ему департамента. По свидетельству А.И. Черкасова, "приблизительно 1/3 городов в США с комиссионной формой местного управления функционирует в штате Алабама. Совет комиссионеров здесь состоит из трех членов... обязанности обычно распределяются следующим образом: первый курирует вопросы общественной безопасности, второй -административные вопросы (включая финансы и коммунальные услуги), а третий член отвечает за общественные работы./23.с.95/.

Достоинства этой системы заключаются в (1) компактности органа управления (3-5 человек); (2) в экономичном совмещении в одном институте функций представительного собрания и собственно административного органа; (З) высокий уровень специализации комиссионеров.

Среди недостатков следует отметить: (1) "круговую поруку" безответственности среди комиссионеров; (2) отсутствие единого органа общей компетенции; (З) недостаток профессионализма и квалификации комисси­онеров, которые "будучи профессиональными политиками, редко являлись хорошими администраторами" (/23.с.97/

Совет - управляющий

Как отмечает А.И.Черкасов, "главной отличительной чертой системы "совет - управляющий" является деловой, прагматический подход к вопро­сам городского управления, акцент на его эффективность"/23.с.91/.Данная система особенно интересна с юридической точки зрения, поскольку факти­чески представляет собой "экспансию" частного права в область публично-правовых отношений. По справедливому замечанию американского иссле­дователя Д. Бергмана, смысл данной системы заключается в том, чтобы "построить управление городом по таким же принципам, по каким функционирует эффективная корпорация частного права, отделив при этом поли­тику от администрации"/23.с.91/

В самом деле, управляющий во многом выполняет функции, аналогичные полномочиям "сильного мэра", но в отличие от последнего он освобожден от квази-политических (церемониальных) функций. Институт мэра сохранен, но имеет в основном рудиментарный характер: в качестве primus iпtеr рeris мэр председательствует в небольшом по составу совете, он лишен права вето и каких-либо существенных административ­ных полномочий.

Специфика системы "совет - управляющий" заключается в том, что ее можно интерпретировать как в терминах дуалистической, так и триалистической модели управления. В последнем случае, система приобретает сле­дующий вид: представительное собрание - управляющий - мэр. Роль последнего как политического арбитра между двумя первыми органами неизбежно возрастает в тех муниципалитетах, в которых увеличивается бремя социальных, этнических или расовых проблем.

К достоинствам этой системы следует отнести (1) высокий профессио­нализм администрации, поскольку управляющий, будучи профессиональ­ным менеджером, старается подбирать своих сотрудников на основе не политических, а деловых качеств; (2)стремление освободить сферу обыденного, рутинного управления от контекста политической борьбы, т.е. сознательное стремление при любых обстоятельствах отделять управление от политики. (З) принципиальная возможность использовать институт мэра в качестве инструмента политического арбитража при возникновении разногласий между советом, с одной стороны, и управляющим, с другой;

К недостаткам этой системы следует отнести(1)технократическую при­роду принципа системы "совет - управляющий" (ввиду этого данный прин­цип малопригоден для муниципалитетов с острыми этническими, социаль­ными и экономическими проблемами); (2) практическую нелигитимность управляющего и тем более его ближайших сотрудников – технократов (данное обстоятельство, в частности, значительно ослабляет позиции управляющего как в отношении совета, так и в отношении "церемониаль­ного мэра").

Иберийская модель (Бразилия, Португалия, Мексика) близка к континентальной модели, она предусматривает, что управление на местном уровне осуществляют избранные населением представительные органы местного самоуправления (советы) и главные должностные лица местного самоуправления (мэры, регидоры, префекты, Алькад). Эти должностные лица одновременно являются председателями советов, их исполнительных органов и утверждаются центральной властью (президентом, министром внутренних дел) как представители государственной власти в административно-территориальных единицах с правом контроля за деятельностью совета.

В частности, кубинская модель (система советов и их исполнительных комитетов) принципиально отличается от рассмотренных выше. Она базируется на отрицании разделения властей и признании полновластия представительных органов снизу вверх. Эта модель предполагает, что все советы, начиная с самого низкого уровня, являются органами государственной власти на своей территории, все остальные органы государства прямо или косвенно подчинены советам. Совет избирает другой государственный орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления в административно-территориальной единицы. Исполнительный комитет является органом двойного подчинения - исполнительному комитету и определенной рады. Система советов характеризуется иерархической подчиненностью всех ее элементов и отсутствием самостоятельности местных органов, реальная власть принадлежит партийным организациям, а выборы в советы проходят на безальтернативной основе. В современных условиях подобная система сохранилась на Кубе.

Практика демонстрирует значительное разнообразие организационно-правовых форм местного самоуправления. Например, типичными являются формы: «сильный совет - слабый глава», «сильный мэр - совет", "совет - управляющий».

В условиях политической модернизации распространена первая форма. Практика латиноамериканских стран свидетельствует, что форма «сильный совет - слабый мэр» эффективна в условиях небольших общин. Она обеспечивает представительный орган местного самоуправления совета нормотворческих и исполнительными полномочиями. Совет имеет значительные полномочия в хозяйственных, финансовых и кадровых вопросах. Главным недостатком этой формы является вакуум исполнительной власти, поскольку она предполагает должностного лица, которое бы несло ответственность за все вопросы реализации программы муниципалитета. Следствием этого может стать неэффективность управления и координации.

Во многих городах стран Латинской Америки получила распространение вторая форма. Она соответствует условиям большого территориального общества (большого города).Стратегия управления требует необходимости концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Председатель избирается непосредственно общиной, он наделяется правом вето на решения совета, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов членов совета.

Третья форма предусматривает существование института главного административного чиновника, политически нейтральной фигуры, профессионала в области управления. В разных странах она имеет определенные особенности. Например, в Доминиканской Республике менеджер назначается не советом, а специальной правительственной комиссией из местных назначений.

Поиск по сайту: