Стадии законодательного процесса

Контрольные полномочия парламента реализуются и в таких формах, как запрос к Правительству (обращение, интерпелляция) относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики: вопросы (устные и письменные) парламентариев, обращенные к Правительству или отдельным министрам: кадровыеназначения на высшие государственные должности, которые осуществляются по представлению Президента РФ (ст. 83, п. "е"), в том числе при формировании состава Счетной палаты - специального органа, призванного оказывать помощь Федеральному Собранию в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета.

Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров - важная часть компетенции Федерального Собрания.

Ратификация - это утверждение высшим органом государства международного договора, после чего он приобретает юридическую силу. И напротив, денонсация - в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора.

Полномочия в области обороны и безопасности Федерального Собрания РФ реализуются как его право решать вопросы войны и мира.

Квазисудебные полномочия Федерального Собрания РФ предусматривают обязательное участие обеих палат в процедуре отрешения Президента от должности (импичмент президента). Процедура, регламентированная статьей 93 Конституции РФ, только по названию процедурных операций имеет определенное сходство с судопроизводством, но не может считаться судом. Отрешение, импичмент президента - это политический процесс, форма политической ответственности, что не освобождает его от обычной судебной ответственности в дальнейшем.

Организация деятельности Федерального Собрания РФ предусматривает различные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации на основании статьи 102 Конституции РФ имеет следующие полномочия:

- утверждение изменения границ между субъектами Федерации. Такие изменения (ст. 67, ч. 3) могут осуществляться только с взаимного согласия субъектов РФ. Роль Совета Федерации в данном случае состоит в санкционировании договоренностей соответствующих субъектов Федерации;

- утверждение Указа Президента РФ о введении военного положения, Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Следует иметь ввиду, что в соответствии со статьей 88 Президент РФ имеет право вводить на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а в соответствии со статьей 87 - и военное положение в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии. В этих случаях Президент должен немедленно сообщить о своих указах по этим вопросам Федеральному Собранию;

- решение вопроса об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории Федерации;

- назначение выборов Президента РФ (как в связи с истечением срока полномочий, так и в случаях их досрочного прекращения);

- отрешение Президента РФ от должности. Окончательное решение об импичменте Президента отнесено к компетенции Совета Федерации ввиду того, что Президент не вправе распускать верхнюю палату Федерального Собрания;

- назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора РФ. Указанные кадровые назначения, как уже отмечалось, осуществляются по представлению Президента РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

По вышеперечисленным вопросам Совет Федерации принимает постановления простым большинством голосов. Однако в ряде случае, предусмотренных Конституцией (решение об отрешении Президента от должности, пересмотр положений Конституции), постановления принимаются в ином порядке (см. ст. 93, ч. 2; ст. 134-137).

Государственная Дума на основании статьи 103 имеет следующие полномочия:

- дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решает вопрос о доверии Правительству РФ;

- назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации;

- назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов;

- назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека. Этот институт (омбудсмена) является новым для России, рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав, анализирует состояние дел в области прав человека и гражданина в стране и докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие законодательные меры. Функционирует в соответствии с федеральным конституционным законом;

- объявляет амнистии - акты о полном или частичном освобождении от ответственности (как правило, уголовной) лиц, совершивших преступления;

- выдвигает обвинение в адрес Президента для отрешения его от должности. Нижней палате российского парламента предоставлено право лишь возбуждения вопроса (инициировать импичмент), вовлечения в процедуру Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, а окончательное решение по данному обвинению принимает верхняя палата.

По вышеперечисленным вопросам Государственная Дума принимает постановления большинством голосов. Конституцией предусмотрен иной порядок принятия решений по некоторым вопросам. Так, постановление о пересмотре Конституции должно быть принято не менее, чем 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, что создает возможность созыва Конституционного Собрания.

Вследствие наделения обеих палат парламента различными полномочиями, Конституцией установлен раздельный порядок заседаний Совета Федерации и Государственной Думы (они размещены в разных зданиях: соответственно, на Большой Дмитровке, 26 и Охотном Ряду, 1). Как правило, заседания палат проходят открыто. Это означает, что на заседаниях имеют право присутствовать представители средств массовой информации, различных государственных органов и т.п. Однако в случаях, предусмотренных регламентами палат, могут проводиться закрытые заседания. Конституция предусматривает случаи, когда обе палаты могут заседать совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Для обеспечения порядка организации Федерального Собрания депутаты каждой из палат избирают из своего состава Председателя и его заместителей, но над ними нет никакого общего руководства.

Каждая из палат образует комитеты и комиссии, в которых осуществляется детальное обсуждение проблем, прорабатываются законодательные акты по различной предметной (тематической) компетенции данных структурных подразделений палат.

Комитеты - постоянные структурные подразделения палат, создаются по соответствующим направлениям законодательной деятельности. Совет Федерации состоит из 11-ти комитетов, Государственная Дума имеет 28 комитетов.

Комиссии создаются на постоянной или временной основе, их сравнительно узкая специализация, небольшой численный состав позволяют с необходимой глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.

Перечень комитетов и комиссий, их порядок создания, численность закреплены в Регламенте каждой из палат. Регламенты предусматривают важнейшие парламентские процедуры.

Понятие "парламентские процедуры" включает в себя порядок работы парламента (каждой из его палат), которая состоит из сессий, пленарных заседаний, заседаний комиссий, комитетов.

Сессии парламента - это период времени, в течение которого палаты вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Федеральное Собрание РФ действует не в порядке кратковременных периодических сессий, а является постоянно действующим органом (ст. 99), начинает свою работу на тридцатый день после избрания (созыва). Конституцией предусмотрено право Президента РФ созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока (ст. 99, ч. 2).

Пленарные заседания - это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Их условно можно разделить на организационные (проводятся сразу после выборов, регулируются Конституцией (ст. 99, ч. 3,) и Регламентом) и обычные. Процедуры обычных пленарных заседаний также подробно определяются Регламентом с целью повышения эффективности работы палат.

Одним из важных элементов парламентской процедуры является кворум - установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы и принятия решений. Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно.

Обсуждение обычно заканчивается и решение принимается голосованием. По способу голосования могут быть открытыми (ныне существует система электронного голосования), тайными (чаще всего при выборах, используются бюллетени) и поименными. Поименное голосование применяется в наиболее ответственных случаях, предусматривается специальным решением палаты, которое принимается по инициативе группы парламентариев.

Еще одна разновидность парламентских процедур - это заседания комитетов и комиссий. В целом, эта процедура гораздо проще, чем пленарные заседания. Здесь не требуется предварительной записи на выступления, сами выступления носят характер скорее деловой, чем публичный, возможны неоднократные выступления.

Особое значение имеют проводимые комитетами (комиссиями) слушания. Они позволяют выявить не только возможные позицию и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Значительная роль принадлежит слушаниям в комиссиях при осуществлении контрольных полномочий парламента.

В целом, порядок работы парламента России - Федерального Собрания РФ, парламентские процедуры, их регламентация, дальнейшее развитие основ правового регулирования законодательного процесса приобретают все большую общественную значимость. Специалисты говорят о формировании нового для России правового института в рамках конституционного права - парламентского права.

[1] См.: Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А.Е. Козлов. – М., 1996, с. 308-309.

[2] СЗ РФ, 2000, №32, СТ.3330.

[3] Ротация (лат. rotatio – круговращение). В конституционном праве – принцип частичного (поэтапного) обновления состава представительного органа власти в целях сохранения стабильности и преемственности в работе депутатского корпуса. Так, 1/3 сената Конгресса США переизбирается каждые два года.

Поиск по сайту: