Процесс приватизации в России

Первые законодательные акты по приватизации в России были приняты Верховным Советом РСФСР летом 1991 г., однако их практическая реализация началась лишь в 1992 г. 29 декабря 1991 г. Президент РФ подписал указ "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий", в соответствии с которым были утверждены разработанные на основе проекта Государственной программы приватизации на 1992 г. "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ" на этот период. Их реализация началась с 1 января 1992 г. "Основные положения..." стали фактически первым документом, на практике регулирующим приватизационный процесс и давшим старт программной (т.е. не спонтанной) приватизации в России.

Первая программа приватизации (1992 г.) стала основополагающим документом для последующей масштабной приватизации в 1992-1994 гг., и, одновременно, компромиссом, с одной стороны, между платной (для активной части населения) и безвозмездной (ваучеры всему населению и льготы трудовым коллективам) приватизацией, и, с другой стороны, между моделью приватизации для всех и разделом собственности среди работников предприятий. Этот компромисс обусловил такие явные, с экономической точки зрения, недостатки осуществлявшейся модели, как остаточная методика оценки имущества, игнорирование реструктурирования (привлечения инвестиций) предприятий перед и в ходе технической приватизации, проблемы социальной инфраструктуры предприятий, игнорирование демонополизации одновременно с проблемой сохранения технологических цепей, отсутствие инвестиций и т.п..

Как известно, стержнем российской приватизационной программы стала модель массовой приватизации, которая объединила широкомасштабную корпоратизацию (сторона предложения) и распределение приватизационных чеков среди граждан России (сторона спроса). Важными элементами этой модели стали закрытая подписка на акции среди инсайдеров, система чековых аукционов и система посредников - чековых инвестиционных фондов. Его важнейшим итогом, с точки зрения перспектив развития новой системы прав собственности, стало формирование новых институтов: корпоративного сектора экономики (более 30 000 АО), рынкакорпоративных ценных бумаг, системы институциональных инвесторов, а также около 40 млн. формальных акционеров по итогам массовой приватизации.

Не менее важно, на наш взгляд, и осознание реально достижимых целей приватизации в переходной экономике на разных этапах трансформации. Будет наивным оценивать итоги реализации этой модели только по официальным целям, которые были записаны в программах приватизации. Реальная цель, на наш взгляд, была лишь одна: временное массовое распределение и закрепление формальных прав частной собственности в российском обществе при минимуме социальных конфликтов в расчете на последующие трансакции в пользу эффективных ответственных собственников.

Наиболее интенсивно приватизация происходила в 1993-1994 гг. Как видно из таблицы 2, для 1995-1999 гг. характерно неуклонное и стабильное снижение темпа вовлечения новых объектов. По данным Мингосимущества РФ, на 1 января 2000 г. в сектор приватизированных предприятий входили около 130 000 предприятий (58,9% от общего числа предприятий РФ к моменту начала приватизации). Одновременно по итогам приватизации 1992-1999 гг. в распоряжении государства осталось значительное количество пакетов акций предприятий (3100 закрепленных с учетом «золотой акции» и 7000-8000 непроданных), проблема продажи которых стала ключевой для собственно приватизационной политики 1995-1999 гг.

Нерешенные в рамках модели 1992-1994 гг. задачи - прежде всего реструктурирование предприятий и привлечение инвестиций - требовали формирования такой приватизационной модели, которая хотя бы частично могла компенсировать предприятиям по сути внеэкономические методы продаж на первом этапе.

Базовым документом для денежного этапа приватизации стали «Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г.» (утверждены указом Президента РФ № 1535 от 22 июля 1994 г.» При этом в части, не противоречащей Основным положениям, осталась действующей Программа приватизации, утвержденная Президентом РФ в декабре 1993 г. Закон о приватизации 1991 г. также продолжает действовать.

С началом «денежного» этапа задача максимизации доходов федерального бюджета стала доминирующей, поэтому дилемма «инвестиции - бюджет» в 1995-2000 гг. была решена в пользу последнего. В целом применительно к 1995-2000 гг. непосредственно в сфере приватизации можно говорить о трансформации единой приватизационной политики в спонтанный процесс «сброса» остаточных пакетов акций, который переходит на региональный уровень. Для этого периода стало характерным также использование квази-приватизационных инструментов для привлечения политических союзников среди региональной элиты и крупнейших финансовых группировок. Продолжался и процесс консолидации и интенсивного дальнейшего перераспределения собственности между крупнейшими финансовыми альянсами и компаниями - естественными монополиями.

Хорошо известна и практика проведения залоговых аукционов конца 1995 г. Хронический бюджетный кризис и провал бюджетного задания по приватизации на 1995 г. стали одним из наиболее весомых стимулов для реализации этой схемы. Состоявшиеся 12 аукционов по ряду крупнейших российских предприятий в совокупности принесли в бюджет 5,1 трлн. рублей, включая 1,5 трлн. рублей погашенной задолженности предприятий государству. Среди фактических победителей доминировали два крупных российских банка - «ОНЭКСИМ» и «Менатеп».

Вне зависимости от юридической «оболочки», эти аукционы представляли собой в значительной степени завуалированный самовыкуп пакета акций предприятиями, либо прямую неконкурентную продажу пакета акций заинтересованным банкам. Вместе с тем целый ряд судебных разбирательств и проверок легитимности этих сделок в 1996-1997 г. не позволяет делать каких-либо выводов о нарушениях правового характера, допущенных в ходе залоговых аукционов и последующей продажи предмета залога. Это, тем не менее, дает основания не столько для выводов о прозрачности состоявшихся сделок, сколько о несовершенстве имевшейся на соответствующий момент нормативно-правовой базы.

Очевидно, что практически все залогодержатели были заинтересованы получить данные пакеты в собственность и при этом минимизировать соответствующие финансовые затраты. Наиболее предпочтительным вариантом стала квази-открытая продажа заложенного пакета акций и приобретение его в собственность через аффилированных лиц. К началу 1998 г. этот вариант уже использован в отношении пакетов акций нефтяных холдингов «ЮКОС» (45% вначале и 33,3% после «разводнения», квалифицированный контроль банка «Менатеп»), «Сиданко» (51%, контроль ОНЭКСИМбанка), "Сибнефть" (51%, формально "Нефтяная финансовая компания"), «Сургутнефтегаз» (40,12%, фактический самовыкуп эмитентом), "Лукойл" (5%, фактический самовыкуп эмитентом), а также РАО "Норильский никель" (38%, контроль ОНЭКСИМбанка).

Хорошо известны скандалы, сопровождавшие большинство из этих сделок. Пожалуй, наиболее бесконфликтно прошли продажи заложенных пакетов акций НК «Сургутнефтегаз» и "Лукойл", являвшиеся тривиальным самовыкупом акций компаниями-эмитентами через посредничество управляющих компаний их пенсионных фондов. Во всех описанных случаях также обращает на себя внимание крайне малое превышение стартовой цены и, соответственно, незначительная выручка государства. Главные причины этого - отсутствие реальной конкуренции, «договорной» характер ряда аукционов, неудовлетворительно сформулированные требования и условия приватизационных сделок.

Со 2 августа 1997 г. официально вступил в силу новый закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ"(N 123-ФЗ, подписан Президентом РФ 21 июля 1997 г.). Среди основных новаций необходимо выделить следующие: акцент (уже в самом названии) не на предприятия, а на имущество (имущественные доли государства); в программе приватизации предусмотрены список приватизируемых в течение года объектов (зависит от текущей конъюнктуры) и список стратегических объектов, приватизация которых запрещена (их можно приватизировать только на основании федерального закона); расширен набор методов приватизации (за счет легализации уже имевшей место продажи производных ценных бумаг); льготы работникам предприятий возможны (скидка 5-10% продажной цены акций и др.), но могут быть отменены или приобрести более гибкий характер; стоимость "имущественных комплексов" определяется совокупно на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости; введены коммерческие конкурсы с инвестиционными условиями, а инвестиционные конкурсы отменены; восстановлено понятие "аренда с выкупом", но "по рыночной стоимости".

Некоторые наблюдатели связывают начало третьего - после "чекового" и "денежного" - этапа приватизации, с понятием "индивидуальный проект". Хотя этот термин и не был легализован в новом законе о приватизации, формальная заинтересованность правительства в "индивидуальных проектах" была оформлена в Постановлении Правительства РФ от 1 апреля 1997 г. N 363 "О порядке реализации индивидуальных проектов приватизации федерального имущества" (в редакции от 12 мая 1997 г.). Согласно этому документу, индивидуальным проектом приватизации федерального имущества является комплекс мероприятий, направленных на приватизацию особо важного для страны региона или отрасли федерального имущества и предусматривающих проведение предпродажной подготовки этого имущества с привлечением независимого финансового консультанта. Опыт крупнейших сделок и в целом практики приватизации 1997-2000 гг., тем не менее, не дает оснований для выводов о радикальных новациях.

В 2000 г. приватизация как элемент экономических реформ становится все менее актуальной.Это касается как системообразующей ее роли (весьма важной для первой половины 90-х гг.), так и бюджетной ориентации приватизационных продаж (с разной степенью успеха доминирующей во второй половине 90-х гг.). Этот процесс падения роли приватизации в развитии переходной экономики проявился, в частности, в возросшей в 1999 г. активности критики применявшихся моделей (объектом жестких нападок вновь стала не только российская модель массовой приватизации, но и бывшая некогда эталонной, с точки зрения Запада, чешская купонная схема).

С точки зрения дальнейших системных преобразований, приватизация со всей очевидностью уступила место вопросам корпоративного управления и реструктурирования приватизированных предприятий. С точки зрения пополнения доходов бюджета (с 1999 г. - финансирования бюджетного дефицита), на первый план вышли задачи рационализации использования и повышения эффективности управления государственной собственностью. Наконец, инвестиционная составляющая приватизационных сделок традиционно близка к нулю. Более того, многие сделки с инвестиционными условиями в 1999-2000 гг. стали по разным причинам объектом расследования на предмет возврата пакетов акций в собственность государства.

Замедление приватизационного процесса связано со многими объективными и субъективными факторами. Наиболее существенным является отсутствие спроса на большинство продаваемых «остаточных» пакетов (в силу отсутствия интереса к данным хозяйственным объектам в принципе, либо в силу уже установившихся на конкретном предприятии формальных и/или неформальных полюсов корпоративного контроля). Объективной доминантой продолжающихся приватизационных продаж являлись мотивы установления контроля (завершения консолидации), типичные для пост-приватизационного периода во всех странах с переходной экономикой. Нерешенность проблем с земельными участками, незавершенными объектами, мобилизационными мощностями, наличием большого числа госпакетов акций (фактически неуправляемых) приводили к дополнительному замедлению приватизационного процесса и снижению цены совершавшихся сделок.

Следует заметить также, что в регионах существует две сдерживающие приватизационный процесс тенденции: с одной стороны, невыполнение принятых в последние годы решений о приватизации, с другой стороны стремление региональных властей установить контроль над максимально возможным числом предприятий региона, в том числе находящихся в федеральной собственности.

Объективным негативным фактором стало развертывание кризиса на финансовых рынках в 1997-1998 г., что также снижало эффективность приватизационных сделок, наиболее важных для бюджета. С учетом падения привлекательности для инвесторов нефтяных компаний в условиях неблагоприятной мировой конъюнктуры возможности бюджетной ориентации приватизационной политики были (по крайней мере, до середины 1999 г.) особенно ограниченными.

Принятие нового закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ" не стало весомым стимулом для ускорения приватизации в 1998-1999 гг. Одним из сдерживающих факторов является непринятие Государственной Думой проекта закона «Об утверждении государственной программы приватизации государственного имущества в РФ».

Существенно также, что в 1999 г. впервые доходы от приватизации (таблица 2) не включены в доходную часть федерального бюджета, а отнесены к источникам финансирования бюджетного дефицита. Это позволяет избегать жесткой бюджетной ориентации при принятии решений о сделках, в большей степени учитывая реальную конъюнктуру.

Заключение

Реформы будут успешными лишь в том случае, если общество в целом и деловые круги окажут давление не только в отношении принятия более справедливого законодательства, но и его соблюдения как сверху, так и снизу. Это предполагает необходимость увеличения количества предприятий всех уровней в сфере производства и услуг. Такое развитие приведет к ослаблению олигархов и монополистов, а также затруднит для российской мафии сохранение своего контроля. В свое время отмена сухого закона в США уменьшила влияние американской мафии, так как при разрешении продажи спиртных напитков и быстром росте числа легальных баров и магазинов стало значительно труднее контролировать их и облагать данью. Аналогичным образом увеличение в 3-4 раза числа торговых точек могло бы послужить препятствием не только для мафии, но и для коррумпированной бюрократии. Кроме того, возросшее число людей, ведущих свой бизнес, означает появление более эффективного лоббирования, возникновение групп, заинтересованных в том, чтобы положить конец возможностям бюрократов злоупотреблять чужими правами собственности.

Представляется, что определенный шанс для создания недостающей сбытовой инфраструктуры могли бы со временем дать “рынки на обочинах”, разрешенные в течение короткого периода, но быстро ликвидированные. Конечно, во многих случаях люди шли на такую торговлю от безысходности, однако в Китае и Польше, например, подобные рынки послужили стартовыми инкубаторами предприятий. Они позволили создать сбытовую и в конечном итоге производственную инфраструктуру, которая теперь успешно функционирует.

На наш взгляд, задача состоит в том, чтобы активизировать тех, кто пытался ранее начать свое дело. Это потребует отмены регулирующих и разрешительных положений, служивших в качестве ограничителей, а также ликвидации ряда прерогатив местной и региональной бюрократии.

Устранение бюрократических помех и коррупции – одна часть процесса. Открыв двери для новых предприятий, необходимо облегчить их создание с помощью предоставления доступного кредита, однако российские банки до сих пор были склонны избегать этого. Европейский банк реконструкции и развития выделил небольшой ссудный фонд, на аналогичные цели направляется и некоторая часть помощи США. Предоставление стартового капитала послужило бы идеальным проектом для любой организации, действующей в данной области, а также для частных инвесторов. Такая работа могла бы быть организована по примеру деятельности “микробанков”, которые успешно проводят ее в южной части Чикаго. Привлечение большего числа иностранных кредиторов способно активизировать российские банки, а также государственные и местные органы власти. Нет разумного оправдания тому, что, например, в Польше зарегистрировано до 2 млн малых предприятий, тогда как в России только 890 тыс.⁷

Представляется, что несмотря на потенциальные опасности можно предпринять какие-то шаги по исправлению ошибок приватизации. По данным доклада, подготовленного Комитетом по приватизации Государственной думы, с 1992 по 1996 г. правительство получило лишь 20 млрд долл. от продажи почти 70% госпредприятий⁸. По моему мнению, случаи приватизации с нарушением законности целесообразно пересмотреть и при достаточных основаниях денационализировать предприятия. Собственникам следовало бы выплатить компенсацию или предоставить преимущественное право выбора для возмещения разницы между рыночной стоимостью предприятия на данный момент и фактически выплаченной ими суммой. Особого внимания заслуживают предприятия, приобретенные в процессе залоговых аукционов, когда ценные активы продавались олигархам за 1/10 их стоимости. Кроме того, предприятия нужно денационализировать и в тех случаях, когда их руководство не способно обеспечить погашение долговых обязательств, включая задолженность по счетам, заработной плате и налогам. Разумеется, денационализированное имущество должно быть вновь предложено для продажи.

Такого рода денационализация с последующей новой приватизацией представляет поле для злоупотреблений. Усилия по восстановлению доверия станут бесполезными, если денационализация будет рассматриваться как акт мщения одного клана (или группы) другому. Более того, никому не должно быть позволено искажать процесс торгов, сужая условия таким образом, чтобы дать преимущество одному из участников. Серьезная проблема – вопрос о допуске иностранцев. Их участие в торгах существенно повысило бы выигрышные предложения цен. Вместе с тем оно может вызвать негативную реакцию тех, кто опасается усиления иностранного влияния в российской промышленности. На мой взгляд, возможен вариант, при котором иностранные участники допускаются лишь как младшие партнеры в процессе торгов. Вероятно, многих из них это не устроит (учитывая, в каком положении находились акционеры, не располагающие контрольным пакетом), но, по крайней мере, попытка привлечения должна быть сделана.

***

Чтобы рынок в России мог эффективно функционировать, необходимо не просто облегчить потенциальным предпринимателям реализацию своих способностей, но активно содействовать и даже стимулировать их усилия. Одновременно нужно исправить прошлые злоупотребления государственной власти, обуздать преступность, коррупцию, прекратить ущемление бизнеса. Только умножение числа предприятий создаст благоприятную почву для заинтересованного движения в данном направлении. Без такого давления со стороны делового сообщества серьезные реформы могут не состояться.

Поиск по сайту: