 |
|
|
Архитектура Астрономия Аудит Биология Ботаника Бухгалтерский учёт Войное дело Генетика География Геология Дизайн Искусство История Кино Кулинария Культура Литература Математика Медицина Металлургия Мифология Музыка Психология Религия Спорт Строительство Техника Транспорт Туризм Усадьба Физика Фотография Химия Экология Электричество Электроника Энергетика |
Особые региональные формы
Во многих странах с целью стимулирования социально-экономического развития, преодоления кризисных ситуаций, более эффективного использования специфических локальных условий образуются или выбираются регионы (зоны), для которых применяются особые методы и механизмы регулирования экономической деятельности. Наиболее распространенными являются следующие типы особых региональных форм: проблемные регионы, свободные экономические зоны, зоны предпринимательства, технополисы. 7.5.1 Проблемные регионы и программы регионального развития В соответствии с принятой в региональной науке терминологией проблемными регионами считаются такие, которые не могут собственными силами решить свои наиболее острые проблемы и поэтому нуждаются в государственной поддержке. Типологизация проблемных регионов России, рассматривавшаяся в гл. 6, в основном применима и для других стран. Однако нас сейчас интересуют не столько особенности проблемных регионов в разных странах, сколько методы их государственной поддержки. Опыт США Классическим примером государственного регулирования проблемного региона является управление развитием долины р. Теннесси. Регион Теннесси, охватывающий территории ряда юго-восточных штатов, стал объектом конкретного внимания федеральных властей в начале 1930-х гг., когда вся страна была охвачена тягчайшим экономическим кризисом. Однако даже на фоне общего кризиса преимущественно аграрный регион Теннесси выделялся особой безнадежностью. Продуктивность земель была крайне низкой и неуклонно падала из-за эрозии. Часто происходили разрушительные весенние 7.5. Особые региональные формы
В 1933 г. был принят Закон об организации государственной корпорации, именуемой "Администрация долины Теннесси" (Tennesse Valley Authority — TVA). Главной целью, поставленной перед государственной корпорацией, было решение наиболее острых социально-экономических проблем региона и обеспечение условий для его последующего развития. Создание TVA и начало ее функционирования облегчалось уже имевшимся в США опытом государственного регулирования речных бассейнов и управления государственными корпорациями, производящими значительную часть электроэнергии. Основными направлениями деятельности TVA стали: • строительство и эксплуатация системы гидротехнических сооружений; • производство и распределение электроэнергии: • развитие сельского хозяйства на основе его химизации и электри • улучшение качества окружающей среды и использование рекреационных • развитие городов и населенных пунктов региона. За время существования корпорации на р. Теннесси и ее притоках было построено более 30 плотин, каскад ГЭС. Урегулирование речного стока исключило возможность ранее разрушительных наводнений, улучшились условия для регулярного судоходства. Вслед за ГЭС были построены тепловые и атомные электростанции. Энергосистема TVA в настоящее время является крупнейшей в США и занимает 10-е место в мире. Влияние TVA распространяется на экономику 12 штатов: Миссури, Иллинойс, Индиана, Кентукки, Западная Вирджиния, Вирджиния, Северная Каролина, Южная Каролина, Джорджия, Алабама, Миссисипи, Арканзас. На этой территории TVA поддерживает льготный тариф на потребляемую электроэнергию, что стимулировало вначале привлечение энергоемких отраслей промышленности, а затем на их основе — создание многих производств с современными технологиями. TVA основала также ряд бизнес-инкубаторов, чтобы Помогать малым фирмам на начальном этапе деятельности, систематически °казывала другие виды помощи частному бизнесу. Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Весьма поучителен опыт функционирования TVA. Роль государства проявляется прежде всего в определении и корректировке ее целей и задач, в порядке финансирования и контроля за расходованием средств. С момента создания корпорации и вплоть до конца 1950-х гг. программы TVA финансировались по специальным статьям федерального бюджета. Доходы от продажи электроэнергии были еще недостаточны для крупных инвестиций. В 1959 г. Конгресс США принял Закон о самофинансировании энергетических программ TVA. К этому времени производственная деятельность корпорации уже приносила достаточные доходы. TVA переживала и трудные финансовые ситуации. Одно время обсуждались предложения о ее реструктуризации и приватизации. Однако администрация находила новые финансовые решения, снижая свои расходы, привлекая новых инвесторов, выпуская свои ценные бумаги. В 1990-х гг. доходы корпорации от основной деятельности уже составляли несколько миллиардов долларов в год. Благодаря прямому государственному участию TVA не только занимается коммерческой деятельностью, но и осуществляет крупные мероприятия социального и экологического характера, а также может идти на масштабные инвестиции с длительным сроком окупаемости, неопределенными результатами или создающие "внешние эффекты", не приносящие прибыли. На протяжении почти 70 лет деятельности TVA ее целевые ориентиры пересматривались несколько раз. Действующий сейчас документ, определяющий цели корпорации, принят з 1983 г. Он предусматривает выявление выгоды и ущербности инвестиционных проектов по четырем аспектам: развитие национальной экономики, улучшение качества окружающей среды, стимулирование регионального развития, решение социальных проблем. В зависимости от целевых ориентиров допускаются разные соотношения "затраты-результаты"(со51-ЬепеГй). Таким образом, корпорация TVA выполняет не только обычные коммерческие функции, но и государственные функции перераспределения доходов для достижения общенациональных целей. Программа развития Аппалачей. Другая известная крупная федеральная программа регионального развития была начата в 1965 г. после принятия Закона о развитии Аппалачей — региона площадью более 300 тыс. кв, км с населением 7.5. Особые региональные формы
Главной целью программы провозглашалось создание условий для здорового образа жизни, получения разнообразных профессий, увеличения занятости, роста доходов на основе развития хозяйства. На первом этапе программа включала девять взаимосвязанных подпрограмм: здравоохранение; строительство жилья; образование; охрана почв; использование лесов; восстановление горных выработок; охрана водных источников; водоснабжение и очистка сточных вод; строительство автодорог. При этом в инвестиционной части программы акцент был сделан на сооружении автомагистралей: из 1,1 млрд. долл., выделенных на программу в первые пять лет, 840 млн. долл. было направлено на сооружение автодорог. В последующем структура программы изменялась. По состоянию на 1993 г. приоритетными считались следующие направления: • завершение создания системы скоростных дорог; • создание современной системы обучения и переобучения; • улучшение систем водоснабжения и канализации населенных пунктов; • помощь малому и среднему бизнесу; • поддержка новых форм бизнеса (например, туризма); • оказание помощи наиболее бедным графствам. Аппалачская региональная комиссия является федерально-штатным органом. В ее состав входят губернаторы штатов, охватываемых программой, и представитель федерального правительства — сопредседатель комиссии. Другим сопредседателем является ежегодно переизбираемый губернатор одного из штатов. Обслуживающий штат постоянных сотрудников насчитывает более 100 чел. Управление программой "Аппалачи" существенно децентрализовано. Каждый штат — участник программы имеет специальные подразделения, занимающиеся планированием и реализацией программных мероприятий на территории штата. Низший организационный уровень программы — это рабочие органы локальных округов, образованных специально для осуществления программных мероприятий На местах. Эти органы проводят основную работу, согласуй свои проекты с '^Униципатьными властями. В результате формируются пакеты проектов (локальные
Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Финансирование программы "Аппалачи" осуществляется из разных источников. Средства из федерального бюджета поступают не только по специальным позициям. Например, в 1993 г. только на указанные выше шесть направлений программы было выделено 190 млн. долл., а в отдельные годы федеральные расходы на программу превышали 600 млн. долл. Эти специальные средства дополняются за счет действующих федеральных программ помощи регионам в соответствующих областях социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Благодаря этому штаты имели возможность реализовать проекты, общая стоимость которых в среднем в 5 раз превышала величину специальных субсидий на программу "Аппалачи". За время действия программы "Аппалачи" благосостояние населения региона значительно выросло, что отвечает ее главной цели. Не все эксперты связывают этот результат непосредственно с реализацией программы, считая, что более важную роль сыграли внешние благоприятные факторы. Несомненно, однако, что именно в рамках программы было осуществлено массовое строительство автодорог, улучшение качества окружающей среды (водных источников, лесов, почв) и состояния социальной сферы (здравоохранение, образование и т.д.). Общенациональная конференция по проблемам регионального экономического развития дала положительную оценку деятельности Аппалачской региональной комиссии и рекомендовала распространить ее опыт решения междуштатных проблем на другие проблемные территории. Другие программы регионального развития.После принятия Закона о развитии Аппалачей ряд штатов выступили с требованиями разработки подобных федеральных программ и для других проблемных территорий. Эта инициатива получила правовую поддержку. В соответствии с Законом об общественньн работах и экономическом развитии (1965 г.) Министерство торговли получилс право образовывать многоштатные регионы экономического развития для разработки и осуществления стимулирующих программ. В этом же законе определена признаки таких регионов: • уровень безработицы существенно превосходит средненациональный; • уровень доходов на семью существенно ниже средненационального; • неудовлетворительное состояние жилищного фонда, здравоохранения 7.5. Особые региональные формы • • значительный отток из региона рабочей силы и (или) капитала; • отрицательное воздействие на экономику региона структурных сдвигов • сильная зависимость от военных заказов; • застой и падение промышленного производства. Как было показано в гл. 6, приведенные признаки наиболее характерны для двух типов проблемных регионов: отсталых (слаборазвитых) и депрессивных. Попытки распространения организационного и финансового опыта программ "Теннесси" и "Аппалачи" в полном объеме не получили поддержку федеральных властей. Тем не менее в США действуют еще восемь междуштатных региональных комиссий, подобных Аппалачской, хотя с меньшими полномочиями и меньшими объемами находящихся в их распоряжении финансовых средств. Региональные комиссии разрабатывают планы регионального развития, как правило, на пять лет. Эти планы включают анализ исходного социально-экономического положения, оценку выполнения предыдущих планов и программ, формулировки целей развития, прогноз основных показателей, стратегию взаимодействия властей, заинтересованных и участвующих в осуществлении плана, оценку необходимых финансовых ресурсов и их целевое распределение. Как видим, это типичная структура планов-программ и планов-прогнозов. Не имея достаточных административных и экономических рычагов, такие планы являются индикативными. Они способствуют правильной оценке перспектив развития проблемных территорий, координации деятельности властей и частного бизнеса, облегчают решение конкретных задач в рамках общей стратегии регионального развития. В своей работе региональные комиссии тесно взаимодействуют с администрациями штатов и органами местного самоуправления. Опыт европейских стран Различия уровней развития и пространственных структур европейских стран обусловливают разные подходы к выделению проблемных регионов. Для региональной политики европейских стран характерно, что в ее фокусе находятся не только наиболее отсталые, депрессивные и другие "регрессивные" территории, но и полюса, ядра, коридоры экономического роста, государственная поддержка Которых может оказывать наиболее сильное воздействие на структуру и динамику Национальной экономики. О ОС региональной экономики ^ Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Возникновение депрессивных регионов — неизбежное следствие циклического характера экономического и технологического развития, когда на смену одним ведущим отраслям и технологическим укладам приходят другие. Соответственно экономика тех регионов, которые были специализированы на "уходящих" отраслях и не могли заблаговременно развить новые прогрессирующие отрасли, попадает в стадию депрессии. В "ранних" депрессивных регионах Великобритании, Германии, Франции, Бельгии ведущими были угольная и металлургическая промышленность. Затем к ним присоединялись регионы со значительным удельным весом текстильной промышленности, "грязной" химии и других отраслей, спрос на продукцию которых снижался из-за постепенного перемещения аналогичных производств в развивающиеся страны с более дешевой рабочей силой, меньшими экологическими требованиями и другими конкурентными преимуществами. В наиболее трудном положении оказались аграрные и периферийные регионы, имеющие изначально низкую привлекательность для создания наукоемких производств, сферы деловых услуг, научно-образовательных центров. В течение десятилетий такие регионы теряли квалифицированные кадры и учащуюся молодежь и, следовательно, ухудшали возможности для возобновления развития при улучшении внешней конъюнктуры. К настоящему времени в Западной Европе сложилась определенная система государственного регулирования депрессивных старопромышленных регионов. Целесообразно выделить некоторые принципиальные положения этой системы, общие для ряда стран. • Государственная поддержка является необходимым условием подъема • В практике региональной политики следует оперировать не крупными • Приоритетными социальными проблемами являются создание рабочих • Основа стабилизации периферийных старопромышленных регионов — 7.5. Особые региональные формы
Прогрессивные изменения в экономике многих старопромышленных регионов связаны не только с государственной поддержкой, но и с деятельностью транснациональных компаний (ТНК) в странах Западной Европы. ТНК, располагающие большими капиталами, выбирают объекты для своих инвестиций, сравнивая преимущества и недостатки регионов разных стран. Они не проходят мимо регионов, временно находящихся в ситуации депрессии. Так, ТНК, имеющие значительную долю американского, японского, немецкого капитала, способствовали созданию новой "силиконовой долины" в Центральной Шотландии, подъему южного Уэльса, стабилизации экономического положения Эльзаса. Развитие добычи нефти и газа вблизи берегов Великобритании и Норвегии способствовало ускорению развития прибрежных освоенных регионов этих стран. В результате происходящих прогрессивных изменений ряд старопромышленных регионов покидает категорию проблемных. Рассмотрим некоторые конкретные подходы к регулированию проблемных регионов на примерах Нидерландов и Германии. Нидерланды.Со второй половины 1940-х гг. государственная региональная политика концентрировала внимание на двух типах проблемных регионов: 1) периферийных (в основном северных) с высокой безработицей и 2) перенаселенных урбанизованных агломераций в западном экономическом ядре страны (Ранстаде). Было выделено 9 "развивающихся" регионов, а внутри них — 40 ядер развития. Правительство финансировало создание в таких регионах инфраструктуры, вводило инвестиционные льготы для привлечения частных инвесторов, осуществляло мероприятия по переселению и "рассеиванию" безработных. В 1960-х гг. указанные проблемные регионы были переименованы в "регионы стимулирования" и, кроме того, выделены старопромышленные "регионы реструктуризации" — южная часть провинции Лимбург и окрестности Тилбурга. Программа реструктуризации Южного Лимбурга признана одной из наиболее Успешных в ЕС. Правительство посредством создания новой инфраструктуры, инвестиционных субсидий, переобучения шахтеров и других мер содействовало строительству новых предприятий (производство автобусов, химические производства при бывших шахтах, малые предприятия с высокими технологиями), перемещению сюда госучреждений, открытию университета и т.д. Все угольные Шахты были постепенно закрыты. Прежняя депрессивная угледобывающая
7.5. Особые региональные формы
Попытка регулирования угольной промышленности, сочетающая использование разных экономических институтов и инструментов, позволила избежать обвального падения угледобычи и благодаря этому выиграть время для постепенной и управляемой реструктуризации всей экономики Рура. Основными направлениями реструктуризации экономики региона являлись: • модернизация других "старых" отраслей промышленности; • развитие высшего образования; • создание технологических центров и на их основе — наукоемких • улучшение окружающей среды. Промышленная модернизация охватила большинство металлургических и химических заводов, предприятий тяжелого машиностроения. Ликвидированы "грязные" производства, радикально обновлен ассортимент продукции, уменьшены промышленные территории (возникла новая отрасль по расчистке и рекультивации площадей, ранее занимаемых шахтами, заводами, подъездными путями). В Рурском регионе в 1960—1980-е гг. было основано 5 новых университетов с целью расширения возможностей повышения квалификации, сокращения молодежной безработицы, ограничения эмиграции из региона, привлечения новых кадров. Значительная доля местных студентов обучается бесплатно, а малообеспеченные студенты получают стипендии. Общая численность студентов достигает 150 тыс. (в 2 раза больше современной численности шахтеров); одновременно многократно выросло число научных сотрудников и преподавателей. Технологические центры (в 1993 г. их было 12) усиливают научно-инновационный потенциал региона, предоставляя предпринимателям помещения, оборудование, логистику, организационную и финансовую помощь. Деятельность по устранению и переработке промышленных отходов, Рекультивации, защите и расширению зеленого ландшафта координировалась Коммунальным союзом с использованием различных финансовых источников. Результатом осуществления данной программы явилось экологическое оздоровление всего региона, а самая загрязненная территория вдоль р. Эмшер была превращена в огромный ландшафтный парк протяженностью 320 км, вмещающий зоны отдыха и экозоны, технологические музеи (на основе бывших предприятий), инновационные выставки. Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Значительный интерес представляют активные изменения внутри угольной промышленности Рурского бассейна, их влияние на экономику региона. Концерн "Рурколе" последовательно превращался в многоотраслевую региональную, национальную, а затем — и в транснациональную корпорацию. В 1995 г. он объединял все 78 шахт бассейна, 3 коксохимических завода, 2 брикетные фабрики; кроме того, он является владельцем основных пакетов акций в компаниях, производящих электроэнергию и тепло, строительные материалы на основе отходов шахт и электростанций, разнообразные химикаты, оборудование для горной промышленности и даже для микроэлектроники. Концерн осуществляет также сбыт угля внутри Германии, добывает уголь в США и Венесуэле, импортирует уголь в страну, ведет рекультивационные работы, строительство дорог, продает недвижимость и т.д. Доля угля в общем обороте концерна уже меньше 50%, а в инвестициях — менее трети. Вместе с тем добыча и потребление угля по-прежнему дотируются из федерального бюджета (в 1995 г. — 7 млрд. марок). Опыт "Рурколе" показывает, как спасение географически сконцентрированной кризисной отрасли может использоваться для модернизации всей экономики региона. Аналогичную функциональную эволюцию проходит рурский концерн "Крупп-Хоэш" — крупнейший производитель стали. В нем непосредственно в черной металлургии теперь занята только четверть всех работающих, а большая часть сосредоточена в новых отраслях: машиностроении, производстве электронных систем управления, металлообработке, торговле. Новые проблемные регионы. Происшедшее в 1990 г. объединение двух германских государств создало комплекс новых региональных проблем, обусловленных большими социально-экономическими различиями между западными и восточными землями. Практически мгновенное государственное объединение при сохранении всех институтов прежней ФРГ исключило возможности постепенного сближения экономических и социальных условий Запада и Востока и эволюционной межрегиональной интеграции. Неизбежными стали шоковые потрясения в экономически более слабых восточных землях. Многие регионы бывшей ГДР внезапно оказались проблемными. Основными признаками новых проблемных 7.5. Особые региональные формы
Опыт Австралии Австралия отличается сильной неравномерностью размещения населения, природных ресурсов и производства. Это создает объективные предпосылки для разработки крупных программ хозяйственного освоения территорий, отдаленных от развитого Юго-Востока и богатых разнообразными природными ресурсами. Специфика австралийского федерализма (большая экономическая самостоятельность штатов и ограниченные права центра по вмешательству в их дела) объясняет тот факт, что региональные программы разрабатывают в основном сами штаты. Центр же участвует в региональных программах посредством главным образом финансирования объектов инфраструктуры. В качестве примера рассмотрим опыт программного подхода к развитию региона Пилбара. Пилбара — это слабозаселенная часть штата Западная Австралия (примерно 50 тыс. чел.) с жарким и засушливым климатом, богатая минеральными ресурсами. Ранее главной отраслью хозяйства было овцеводство, но начиная с 1960-х гг. стали быстро развиваться добыча железной руды, нефти, газа, олова, поваренной соли (выпариваемой из морской воды). Основная часть добываемого сырья экспортируется в Азию, Европу, Америку (примерно 100 млн. т железной руды, 6 млн. т сжиженного газа в год). В процессе освоения минеральных ресурсов широко использовался вахтовый метод труда. 39' Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Генеральная цель программы — переход региона к устойчивому развитию на основе рационального использования природных ресурсов, создания благоприятных условий для проживания постоянного населения, сохранения нормальной окружающей среды. Программа сочетает решение комплекса задач: повышение конкурентоспособности горнодобывающей промышленности, увеличение степени переработки сырья и экспорт продуктов переработки, развитие международного туризма, создание современной инфраструктуры, расширение и диверсификация занятости, строительство современного города, привлечение частных отечественных и иностранных инвестиций. В программе предусматривается система мер со стороны федерального и регионального правительств, создающая благоприятный институциональный и социально-экономический фон для достижения целей и задач программы: • введение налоговых льгот на имущество компаний и за разработку недр; • улучшение условий долгосрочного кредитования, учитывая повышенные • введение стимулов для формирования постоянного населения, расши • организация системы обучения предпринимательству; • поощрение создания предприятий, удовлетворяющих местный спрос; • заключение правительственных соглашений с предпринимателями о • поощрение связей между большими компаниями и мелким бизнесом; • стимулирование поиска новых рынков сбыта производимой продукции 7.5. Особые региональные формы
Анализ практики многих стран говорит о том, что государственная поддержка проблемных территорий является характерным направлением региональной политики, в рамках которого используются разнообразные механизмы и инструменты. В ряде стран для проблемных регионов разрабатываются и реализуются специальные программы с федеральным или субфедеральным статусом, имеющие специальные обеспечивающие институты (США, Нидерланды, Австралия). В других странах, например в Германии, для оздоровления и стимулирования проблемных регионов создаются более благоприятные (преференциальные) условия бюджетной, налоговой, кредитной политики. 7.5.2 Специальные экономические зоны Понятие "специальные экономические зоны " объединяет несколько типов особой организации экономической жизни на компактных (как правило) территориях. Типы и подтипы специальных зон различаются по назначению (функциям) и механизмам регулирования1. Во всех случаях особые экономические условия фиксируются соответствующими нормативно-правовыми актами. Свободные экономические зоны Главный признак свободной экономической зоны (СЭЗ): на ее территории не действуют таможенные условия (тарифные и нетарифные), обязательные для основной территории страны, т.е. в национальном таможенном пространстве СЭЗ является исключением.
Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Отбор территорий, которым предоставляется статус СЭЗ, осуществляется исходя из возможностей получения значительного эффекта от государственных затрат и предоставляемых экономических льгот или же для преодоления депрессивного (кризисного) состояния соответствующей территории. В мировой практике имеется ряд разновидностей СЭЗ. Зоны свободной торговли (ЗСТ) специализируются на операциях по приему, складированию, обработке импортируемых товаров (упаковка, маркировка, контроль качества, доработка и т.п.) для их сбыта на внутреннем рынке. Аналогичные операции ЗСТ осуществляют по отношению к экспортируемым товарам. Обычно ЗСТ создаются в морских портах, аэропортах, местах пересечения транспортных коммуникаций, приграничных регионах. Торговая функция СЭЗ часто сочетается с промьшшенно-производственной (в первую очередь производство экспортируемой и импортозамещающей продукции). Предприятиям, находящимся в СЭЗ, помимо освобождения от таможенных пошлин на импортируемые средства производства и экспортируемую готовую продукцию, предоставляются льготы по налогам, арендной плате, использованию амортизационных отчислений и др. СЭЗ могут специализироваться также на оказании банковских, страховых, туристических и других услуг. СЭЗ с разной специализацией существуют уже длительное время во многих развитых странах, но особенно быстро распространяются в последние два десятилетия в развивающихся странах. Для России наиболее интересен опыт Китая, поскольку создание СЭЗ там осуществлялось в рамках общего процесса экономического реформирования. Решение о создании в Китае первых "особых экономических зон" (по китайской терминологии) было принято на высшем государственном уровне в 1979 г. Первые четыре зоны (Шэньчжэнь, Чжухай, Шаньтоу, Сямэнь) расположены на морском побережье. За счет больших государственных средств здесь в кратчайшие сроки была создана современная инфраструктура (морские порты, аэродромы, дороги, связь, жилье, места отдыха и т.д.). Иностранные инвесторы и предприниматели получили значительные экономические льготы, гарантии 7.5. Особые региональные формы
За годы своего существования особые зоны Китая привлекли десятки миллиардов иностранных инвестиций, которые в сочетании с государственными и частными отечественными инвестициями позволили создать высокотехнологичные производства, развить экспорт, освоить передовой опыт управления, стать маяками рыночной экономики и технического прогресса для всей страны. Указанные критерии успеха СЭЗ применяются и в других странах. В основном создание СЭЗ приносило позитивные результаты. Однако в мировой практике есть немало примеров малой результативности СЭЗ главным образом из-за слабого начального инвестиционного толчка, несистемного введения экономических льгот, недостаточной конкурентоспособности создаваемых производств по сравнению с другими регионами внутри страны и за рубежом, неконтролируемого развития теневой экономической деятельности. Зоны предпринимательства Зоны предпринимательства представляют собой локальные территории, в пределах которых устанавливается льготный режим для предпринимателей в целях активизации экономической деятельности, уменьшения безработицы, увеличения доходов населения. Но эти зоны, в отличие от СЭЗ, не имеют статуса экстерриториальности. Как правило, такие зоны создаются по особому разрешению в депрессивных и деградируемых частях городов. Ради оживления в них малого и среднего предпринимательства государство и муниципалитеты идут на либерализацию контроля над структурой деятельности, ценами, заработной платой, занятостью, на освобождение от местного налога на имущество, выделение льготных кредитов, разрешение ускоренной амортизации и т.д. Эти послабления и стимулы направлены прежде всего на рост инвестиций. Местные власти упрощают процедуры получения разрешения на предпринимательство, сокращается отчетность о результатах деятельности. Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
В США в 1983 г. был принят Федеральный закон о предпринимательских зонах, а уже в 1984 г. аналогичные законы были введены в 21 штате. Предпринимательской зоной могли стать ареалы с численностью безработных около 4 тыс. чел., площадью до 300 га, с уровнем бедности населения выше среднего. В 1995 г. в стране насчитывалось около 1400 таких зон. Программы их развития включают не только условия и ориентиры производственной деятельности, но и задачи улучшения здравоохранения, образования, социального обеспечения. Анализ эффективности 357 предпринимательских зон, проведенный Департаментом жилищного и городского развития Правительства США, выявил, что функционирование зон содействовало созданию новых фирм и расширению действующих; занятость возросла на 7—10% (в большей степени в обрабатывающей промышленности и розничной торговле). Улучшилось использование заброшенных ранее земельных участков, а также кооперация между общественным и частным секторами. В Великобритании в начале 1980-х гг. функционировало 27 зон предпринимательства, в них действовали 4250 фирм, имевших более 110 тыс. рабочих мест. В конце 1980-х гг. создание зон предпринимательства было включено в общую систему мер по государственной поддержке депрессивных регионов. Создание зон в других регионах стало допускаться только в исключительных случаях. Проведенное обследование показало, что по прошествии 4—5 лет функционирования зон более половины действующих в них фирм были новыми, а треть — восстановленными. Существенно увеличилось число рабочих мест, улучшилось состояние инфраструктуры. Более половины всех инвестиций были общественными; привлекался также частный капитал из более благополучных регионов страны. Характерной особенностью зон предпринимательства в Бельгии является их ориентация (с помощью соответствующих стимулов) на развитие небольших высокотехнологичных производств. Особым типом зон предпринимательства можно считать оффшорные зоны. Главный признак этих зон — свободная регистрация иностранных компаний (основная деятельность которых происходит в других странах) и их подчинение местному законодательству. Привлекательность оффшорных зон для иностранных предприятий состоит прежде всего в низких налогах. Например, на о-ве Кипр с оффшорных компаний взимается 1/10 обычного налога с компаний, что составляет только 4,25% прибыли. Иностранные работники оффшорных компаний 7.5. Особые региональные формы
Отношение к оффшорным зонам неоднозначно. Сами зоны и страны их местоположения (их территории могут совпадать) получают выигрыш от присутствия оффшорных компаний в виде налогов, дополнительной занятости, дополнительного покупательского спроса и т.п. Однако страны, где реально действуют соответствующие компании, несут потери налоговых доходов и теряют контроль над значительной частью финансовых потоков, связанных с деятельностью этих компаний. Технико-внедренческие зоны Эта разновидность специальных зон отличается высокой концентрацией исследовательских, проектных, научно-производственных фирм на компактной территории. К технико-внедренческим зонам относятся технополисы, научные парки, технопарки. Чаще всего они создаются на базе университетов или путем реструктуризации промышленных зон. Поддержка развития зон со стороны государства и муниципалитетов оказывается в виде заказов на разработки, льготной или бесштатной аренды производственных и офисных помещений, предоставления лабораторного оборудования, оказания консультативных услуг, проведения экспертизы изобретений, содействия в получении кредитов. В США наиболее известны три технопарка: 1) парк "треугольник Северной Каролины", расположенный между тремя 2) "Бостонский маршрут 128" на базе Массачусетского технологического Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Технико-внедренческие зоны в США стали быстро распространяться с 1980-х гг. В настоящее время их не менее 150. Они обеспечивают сотрудничество между университетами и промышленностью, стимулируя ученых непосредственно участвовать в практической реализации научных идей. На территории технопарков создаются и небольшие высокотехнологичные предприятия, выпускающие опытные партии новых видов продукции. Идея технико-внедренческих зон получила широкое признание в Японии, где была разработана государственная программа "Технополис". Вначале программа предусматривала создание 19 технополисов. Однако префектуры, органы местного самоуправления и общественность территорий представили заявки на образование значительно большего числа технополисов. В конечном счете государственная программа включила 25 технополисов, рассредоточенных по всей территории страны. Программа координируется специальным комитетом Министерства внешней торговли и промышленности; аналогичные координационные комитеты действуют и в префектурах. Технополисы становятся важным элементом формирования постиндустриального пространства. 7.6 Региональное развитие и наднациональная региональная политика Европейского союза 7.6.1. Региональный аспект развития ЕС Образование и развитие Европейского союза (ЕС) является одним из наиболее важных достижений интеграционных процессов в XX в. Созданное в соответствии с Римским договором 1957 г. Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) вначале объединило шесть стран (Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция). В 1973 г. к ЕЭС присоединились Великобритания, Дания, Ирландия, в 1981 г. — Греция, в 1986 г. — Испания, Португалия. В 1990 г. территория ЕЭС расширилась за счет восточных земель объединенной Германии, а в 1992 г. число членов сообщества возросло до 15 в результате вхождения в него Австрии, Швеции, Финляндии (см. рис. 7.3).
Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
В настоящее время страны ЕС по уровню экономического развития условно делятся на три группы: 1) "богатый" Север (Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Германия, Великобритания, Франция, Австрия, Швеция, северная Италия); 2) менее развитый Юг (Португалия, Испания, Греция, южная Италия) и 3) особая периферия (Ирландия, Финляндия). Максимальная разница между Динамика межрегиональной дифференциации складывается под влиянием двух тенденций: сближения регионов (конвергенции) внутри "старого" сообщества и усиления дифференциации в результате включения в ЕС менее развитых стран с большой внутренней социально-экономической неоднородностью. Например, после вхождения в ФРГ восьми земель бывшей ГДР пять из них попали в перечень десяти наиболее отсталых регионов ЕС. Важным свидетельством эффективности функционирования экономического пространства ЕС является постепенное подтягивание отставших регионов к среднему уровню. Ежегодный темп прироста ВВП в четырех наиболее отсталых странах (Испания, Португалия, Греция, Ирландия) на 0,75—1,75 процентных пункта превышает средний темп по ЕС. За 10 лет (1986—1996 гг.) уровень душевого ВВП в 10 самых бедных регионах ЕС вырос с 41 до 50% среднего уровня, а уровень душевого ВВП в 25 самых бедных регионах — с 52 до 59%. При этом более благополучные регионы — доноры — отнюдь не становятся беднее. В них продолжается экономический рост. Подсчитано, что из каждых 100 евро, перераспределяемых между регионами через структурные фонды, в благополучные регионы возвращается 20—33 евро в виде платежей за товары и услуги1. 1 Европа на службе регионального развития // Региональное развитие и сотрудничество. 1997. Нулевой выпуск. С. 61.
Наиболее экономически развитый пояс простирается от северо-западной части Англии до северной части Италии1. За свою географическую форму он получил название "банан". В нем особо выделяется "центральный полюс роста" — регион на стыке Франции, Бельгии, Люксембурга, Германии, сосредоточивающий 25% всего населения и 30% производства ВВП ЕС. В целом более развитое центрально-европейское ядро ЕС имеет немало вкраплений в виде депрессивных старопромышленных регионов (в Великобритании, Франции, Бельгии, Германии, Австрии); на ранних этапах формирования ЕС заметным было отставание внутренних (между странами ЕС) приграничных регионов. Периферия ЕС менее развита, но отличается значительным разнообразием. Здесь выделяются четыре группы стран и регионов: 1) западная (Ирландия, Северная Ирландия); 2) южная (аграрные и аграрно-индустриальные регионы Португалии, Испании, Греции, южной Италии); 3) восточные земли ФРГ; 4) малозаселенный Север Швеции и Финляндии. Наименее развиты заморские территории Франции (Гваделупа, Гайяна, Мартиника, Реюньон), Испании (Канарские острова), Португалии (Азорские острова). Несмотря на то что географически они не входят в европейский континент, эти территории включаются в ЕС (регионы НАТС-1)2. Значительная часть европейской периферии относится к различным типам проблемных регионов. В целом по ЕС регионы, относимые к депрессивным и отсталым, занимают более половины территории, в них проживает около трети всего населения. Экономическое пространство ЕС, хотя и существенно неоднородно, является по-настоящему общим благодаря единым инфраструктурным системам, свободному перемещению людей, товаров, услуг и капиталов, единой валюте (евро), согласованию национальных экономических политик и наднациональному управлению по значительному числу государственных функций. Современная объединенная Европа представляет собой мощный экономический комплекс, сочетающий достаточно высокий уровень самообеспечения (особенно — по продовольствию, в меньшей степени — по минеральным ресурсам) и высокий экспортный потенциал (особенно по высокотехнологичной, наукоемкой продукции).
2 Зато Фарерские острова и Гренландия, являющиеся заморскими территориями Дании, не Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
О степени интегрированности экономического пространства ЕС говорит то, что доля внешнеторгового оборота внутри ЕС составляет более 50% всего объема внешней торговли стран ЕС, а доля экспорта капитала в страны ЕС — более 40%. ЕС последовательно движется к высшей форме экономической и политической интеграции, превращаясь в "Европу регионов". Европейская интеграция строится как экономически взаимовыгодный процесс для всех входящих в него стран. Этот принцип ("выигрывают все") должен распространяться и на все регионы. Однако интеграция не всегда автоматически ведет к уменьшению межрегиональных различий. Как уже отмечалось, каждое очередное расширение состава ЕС означало увеличение межрегиональньк различий. Страны — члены ЕС сознательно шли на это, рассчитывая, что в дальнейшем интеграционный эффект перекроет негативные моменты вхождения в Союз экономически менее развитых партнеров. Однако практика ЕС показывает, что механизм рыночной конкуренции в рамках ЕС может не только улучшать, но и ухудшать положение отдельных регионов. От интеграции в условиях общего рынка в большей степени выигрывают регионы, занимающие выгодное географическое положение, имеющие современную инфраструктуру, благоприятную экологическую ситуацию, обладающие другими преимуществами для сосредоточения общеевропейских инновационных, управленческих, финансовых, информационных, научно-образовательных, сервисных (культурных, рекреационных, туристических и др.) функций. Для противоположной группы регионов экономическая интеграция создает ряд угроз: отток капитала, квалифицированных кадров и молодежи, потеря конкурентоспособности некоторых производств, уже не защищаемых национальными протекционистскими мерами. Известно, с какими большими трудностями в течение уже длительного времени осуществляются попытки подтягивания наиболее отставших регионов (например, в Италии, Греции)- 1 Иванов И.Д. Европа регионов. С. 99. 402 7.6. Региональное развитие и наднациональная региональная политика ЕС
Поэтому для уменьшения межрегиональных социально-экономических контрастов и увеличения эффективности межрегиональной интеграции в масштабах ЕС необходима наднациональная региональная политика, дополняющая и усиливающая региональную политику государств — членов ЕС. 7.6.2
Поиск по сайту: |
наводнения, были сильно истощены леса. Товарность фермерского сельского хозяйства, ведущегося по отсталым технологиям, была незначительной. Неэффективная структура экономики, низкие доходы населения, невысокая квалификация рабочей силы, растущая безработица, отсутствие средств на поддержание социальной сферы — все это обусловливало неблагоприятный предпринимательский климат и не оставляло региону шансов на выход из кризиса. Федеральная власть в рамках "нового курса" Ф. Рузвельта пошла на радикальный эксперимент по оздоровлению экономики региона.
В результате производственной, инвестиционной и инновационной деятельности TVA уменьшалась безработица, улучшалась структура занятости, увеличивались доходы населения и расходы местных бюджетов на социальные нужды. Если в начале 1930-х гг. душевой доход населения в регионе был в 2,5 раза ниже среднего по США, то в настоящее время он близок к среднему уровню. В рамках региональной программы проводился значительный объем работ по улучшению земель, лесовосстановлению, градостроительству и т.д.
21 млн. чел., охватывающего территорию 13 штатов (Нью-Йорк, Пенсильвания, Огайо, Мэриленд, Западная Вирджиния, Вирджиния, Кентукки, Теннесси, Северная Каролина, Южная Каролина, Миссисипи, Джорджия, Алабама). Частично ареал программы "Аппалачи" совпадает с ареалом деятельности TVA, однако это не создает сильных противоречий, поскольку цели, объекты и инструменты программ существенно различаются. Для реализации программы в соответствии с Законом 1965 г. была создана Аппалачская региональная комиссия (Appalachian Regional Commission — ARC).
программы действий) и схемы их финансирования, включая участие федеральных агентств, штатов и местного самоуправления. Аппалачская региональная комиссия финансирует органы локальных округов, обеспечивает методическое руководство, но общий контроль за их деятельностью предоставлен властям штатов.
сильная зависимость экономики региона от одной-двух депрессивных
В развитых европейских странах наиболее типичными проблемными регионами являются старопромышленные.
• Лучше ориентироваться на внутренние ресурсы региона, так как развитие на базе внешних ресурсов нестабильно. Однако использование внутренних возможностей невозможно без ломки социальных традиций, образа жизни, перестройки профессиональной структуры занятости. В некоторых случаях этот путь исключен в связи с отсутствием достаточных внутренних ресурсов.
раемый потребителем сверх цены киловатт-часа электроэнергии, поступал в специальный фонд обеспечения потребления угля, все средства которого направлялись на покупку немецкого угля вместо более дешевого иностранного. "Угольный пфенниг" был отменен в 1995 г.
К середине 1990-х гг. Рурский регион в основном завершил процесс коренной реструктуризации хозяйства. Хотя Рур по-прежнему является крупнейшим угольным бассейном Германии и Западной Европы (в 1995 г. добыто 43,2 млн. т), доля занятых в угольной промышленности составляет сейчас всего 4,5% (73,5 тыс. чел. из 1,6 млн.). При этом благодаря непрерывному росту производительности труда продолжается высвобождение шахтеров.
регионов являются: 1) резкий спад производства ввиду потери спроса на национальном рынке и рынках стран Восточной Европы и, как следствие, безработица и отток кадров; 2) значительное отставание от западных земель по эффективности производства, технической и социальной инфраструктуре, уровню доходов населения, качеству окружающей среды; 3) необходимость быстрой переспециализации основных отраслей производства; 4) необходимость коренного изменения всей институциональной структуры, ее адаптации к условиям ФРГ. Новая ситуация потребовала разработки и реализации специальной региональной политики. Приняты специальные законы, определяющие особый статус восточных земель. Им стала оказываться масштабная финансовая помощь из федерального бюджета, на их территории осуществляются программы реструктуризации и модернизации хозяйства, развития инфраструктуры, образования и переквалификации кадров. Но даже огромная федеральная помощь восточным землям (см. подразделы 7.4.2 — 7.4.3) оказалась недостаточной для формирования в Германии относительно однородного социально-экономического пространства. Очевидно, этот процесс растянется не на одно десятилетие.
Первая попытка программирования комплексного развития Пилбары была предпринята в начале 1970-х гг. Правительство штата подготовило комплексный проект, предусматривавший создание многоотраслевого промышленного комплекса, города с населением 130 тыс. чел., портов и других объектов инфраструктуры. Предполагалось, что более 40% необходимых средств будет получено из федерального бюджета. Рассматривалось шесть возможных сценариев развития с учетом их социально-экономических последствий. Однако ни один из сценариев первой программы развития Пилбары не был реализован в целом; осуществлялись отдельные проекты, например по экспорту сжиженного газа. Тем не менее созданный Консультативный комитет по региональному развитию Пилбары вел непрерывную работу по систематизации и модернизации локальных проектов для потенциальных инвесторов. Логическим результатом этой работы стала программа "Пилбара-21", рассчитанная на 30 лет (до 2021 г.).
Разработчики программы рекомендовали создать Комиссию по развитию Пилбары для координации действий участников программы, осуществления ее мониторинга и обновления, отстаивания интересов программы в федеральном правительстве и правительстве штата. Программный подход используется для хозяйственного освоения территорий и в других штатах Австралии.
' Существует несколько типологий специальных экономических зон. Например, эксперты ОЭСР выделяют три основных типа: зоны свободной торговли, зоны предпринимательства, зоны реконверсии. Мы будем придерживаться типологии, более соответствующей российской практике. Однако заметим, что в России далеко не все типы специальных зон получили распространение.
СЭЗ создаются с целью привлечения иностранных инвестиций, новых технологий и прогрессивного управленческого опыта, увеличения и диверсификации экспорта, развития импортозамещающих производств. Поскольку государственная поддержка СЭЗ требует значительных финансовых средств (прямые инвестиции, компенсация выпадающих налоговых доходов и др.) и институциональных усилий (создание специальных законов, контроля и т.д.), то число создаваемых СЭЗ не должно быть большим. Иначе формирование и развитие СЭЗ рискует превратиться в вялотекущий процесс, создающий помехи для развития основной территории страны.
общественного порядка, личной и экономической безопасности, упрощенный визовый режим. Конкурентные преимущества создаваемых производств усиливаются относительно низкой заработной платой, близостью огромного внутреннего рынка, возможностями кооперирования с предприятиями на "основной" территории страны. Управление особыми зонами осуществляется специальными комитетами, которые разрабатывают комплексные планы и контролируют их выполнение, проводят экспертизы и утверждают инвестиционные проекты, контролируют распределение земли, регулируют обеспечение кадрами.
либо освобождаются от уплаты налога, либо с них берется 10% обычного налога. Привлекательными для оффшорных предприятий могут быть также географическое положение зоны, имеющиеся телекоммуникации, высокий уровень юридических, банковских, страховых и других услуг. Немаловажной является конфиденциальность совершаемых сделок. Так, Центральный банк Кипра сохраняет секретность в отношении информации об оффшорных компаниях, их владельцах и иностранных служащих.
Расширение ЕЭС (с 1993 г. — Европейский союз) сопровождалось увеличением регионального многообразия и неоднородности экономического пространства. Первая шестерка стран ЕЭС имела достаточно близкие уровни развития большинства регионов, за исключением южной части Италии. Вхождение в ЕЭС менее развитых периферийных европейских стран, к тому же внутренне неоднородных, существенно усиливало межрегиональную социально-экономическую дифференциацию. Это создавало дополнительные трудности для реальной интеграции.
7.6. Региональное развитие и наднациональная региональная политика ЕС
Экономическое пространство современного ЕС имеет довольно сложную структуру-
1 Он расположен между важнейшими европейскими магистралями: Глазго — Манчестер — Лон
Интеграционный процесс создает общие благоприятные условия для экономического роста. По оценкам экспертов ЕС, реальная интеграция позволила открыть 300—900 тыс. дополнительных рабочих мест, повысить ежегодный темп роста производства на 1—1,5 процентных пункта, уменьшить накладные расходы по внешнеторговым сделкам внутри ЕС на 2/3. Происходит межстрановое сближение условий хозяйствования. Так, только за 1993—1996 гг. максимальная разница потребительских цен внутри ЕС сократилась с 22,5 до 19,6%, цен услуг — с 33,7 до 28,6%, ставок процента — с 16,5 до 8,8%'. Ожидается значительный выигрыш от введения единой европейской валюты "евро".
Усилению дифференциации регионов в европейском масштабе нередко способствуют структурные сдвиги в производстве, технологические инновации, дезурбанизация, перестройка экономических отношений с третьими странами и другие обстоятельства.