Конспект лекций по программе курса

«Сравнительное государственное управление»

Введение.

Практика сравнения систем государственного управления существует издавна. Как учебная дисциплина сравнительное государственное управление появилось не так давно. Потребность в появлении научной дисциплины определяется растущим интересом к административно-государственному управлению, механизмам и технологиям государственного управления как зарубежных стран, так и России. Знакомство с особенностями организации публичных институтов и системой государственного управления ведущих зарубежных стран позволяет не только глубоко осмыслить собственно государственные управленческие вопросы и их решение в отдельных странах, но понять основные тенденции развития систем государственного управления, сравнить их с тенденциями развития государственного управления Российской Федерации. Такое сравнение должно привести к дальнейшему совершенствованию системы управления на пути демократизации общественной жизни и институтов государства.

Учебный курс «Сравнительное государственное управление» состоит из лекций и семинарских (практических) занятий. Включает 12 лекционных часов и 12 часов семинарских занятий. Итоговая отчетность по курсу – зачет. Подготовка к зачету предполагает обязательное посещение лекционных занятий, ознакомление с первоисточниками, учебниками и учебными пособиями, подготовку ответов на вопросы для самоконтроля, заполнение материалов для контроля знаний слушателей, контрольных работ по проблематике учебной дисциплины.

Тема 1. Логика и методология сравнительного государственного управления.

План лекции

1. Логические основы сравнения.

2. Мировоззренческие и методологические основы предмета сравнительного

государственного управления.

Вопрос 1.

В сравнительном государственном управлении особое значение приобретает логика.

В этой связи обратимся к некоторым категорям логики.

Понятие представляет собой отражение в единой мысли – общих и отличительных – признаков признаков предметов. Сознательное оперирование понятиями предполагает прежде всего уяснение их содержания. Определить понятие – значит раскрыть существенные признаки его содержания. Определение: 1)должно быть соразмерным, то есть объем определяемого понятия должен совпадать с объемом определяющего 2)нельзя допускать круга в определении, когда определяющее само разъясняется через определяемое понятие; 3)не должно быть отрицательным, то есть в определении должны быть указаны в утвердительной форме его существенные признаки; 4)должно быть кратким, точным и ясным

Сравнение – это познавательная операция, лежащая в основе суждения о сходстве или различии объектов. С помощью сравнения выявляются количественные и качественные характеристики предметов, классифицируется, упорядочивается и оценивается содержание как бытия так и познания. Сравнить - это сопоставить «одно» с «другим», определить их возможные отношения.

Сравнительный метод – научный метод, с помощью которого путем сравнения выявляются общее и особенное в исторических явлениях, достигается познание различных ступеней развития одного и того же явления или двух и более разных сосуществующих явлений. Сравнительный метод позволяет выявить и сопоставить уровни в развитии изучаемого объекта, происшедшие изменения, определить тенденции развития. Используя сравнительный метод можно выявить природу разнородных объектов, объяснить сходство не связанных по своему происхождению явлений одинаковыми условиями генезиса, фиксировать взаимовлияния различных явлений и т.д. С помощью сравнения выявляются качественные и количественные характеристики предметов, явлений и процессов. В дальнейшем становится возможным умозаключение по аналогии.

Аналогия играет существенную роль в развитии естествознания и технических наук. Ко многим научным открытиям подошли с помощью аналогии.

Аналогия широко применяется и в науках об обществе. В особенности при изучении определенных периодов и сфер деятельности человека, при обобщении исторического опыта.

Для успешного применения сравнительного метода и умозаключения по аналогии необходимо соблюдать некоторые логические правила, выполнение которых значительно повышает вероятность вывода, а в определенных условиях придает ему вполне обоснованный характер. Базовым логическим положением в нашем случае является: если два предмета сходны в ряде существенных признаков, то они могут быть сходны и в другом определенном признаке, обнаруженном в одном из сравниваемых предметов.

Объективной основой такого переноса служит закономерная взаимосвязь между признаками того или иного явления. Каждый предмет, явление, обладая множеством свойств, представляет собой не простую их сумму, а внутреннее взаимообусловленное единство, в котором нельзя видоизменить какое-либо существенное свойство, не затронув других его признаков.

Отсюда вытекает первое, исходное правило, определяющее возможность применения сравнения и аналогии. При сопоставлении уподобляемых предметов необходимо тщательно изучить их сходство и различие в существенных признаках. Если уподоблять предметы лишь по внешнему сходству или по несущественным признакам, то вывод будет ложным или слишком поверхностным. Устанавливая различие сравниваемых предметов, следует учитывать существенные признаки, которые составляют благоприятные условия для наличия переносимого свойства или, напротив, прямо исключают его у предмета, ставшего объектом изучения. При исследовании может оказаться, что существенное различие меду сравниваемыми предметами или явлениями именно и заключается в интересующем нас признаке.

Содержание второго правила заключается в требовании установить как можно больше разнообразных сходных признаков, связанных переносимыми свойствами. Чем больше сходных признаков и разнообразнее их отношения к переносимому свойству, тем достигается большая полнота условий для логического вывода. Поэтому, анализируя сходные признаки, нужно показывать их положительную или отрицательную значимость по отношению к интересующему нас явлению. Не всегда удается установить всю полноту условий, и зависимость переносимого свойства от сходных признаков мыслится лишь как вероятностная, больше основанная не на связи признаков, а на отсутствии существенных различий, исключающих возможность применения аналогии.

Третье правило требует выявить необходимую связь общих признаков с переносимыми свойствами, то есть показать, что сходные признаки в своей совокупности обеспечивают наличие переносимого свойства у предмета изучения. Если исходное знание о сопоставимых предметах или явлениях раскрывает необходимую связь или специфические условия, которые закономерно сопутствуют переносимому свойству, то вывод получается вполне обоснованный.

Исследуемое нами умозаключение может идти в двух направлениях: 1)от сходства причин к сходству следствий и 2)от сходства явлений к сходству их причин. Здесь переплетаются моменты дедукции и моменты индукции, обобщения. Можно умозаключать от группы предметов к одному предмету или наоборот. Первая формы умозаключения – заключение от группы к отдельному предмету - напоминает дедукцию; вторая - от отдельного предмета к группе – близка к индукции.

Сравнение и аналогия тесно связаны с методом моделирования. Логическая структура указанных умозаключений является как бы организующим фактором, объединяющим все моменты моделирования в единый целенаправленный процесс.

Моделирование – это такая разновидность научного познания, при котором один из аналогичных объектов (модель) подвергается исследованию в качестве иммитации другого (модели) и полученные знания о модели служат необходимыми посылками вывода по аналогии об оригинале. Моделирование заменяет изучение интересующего нас явления в натуре мысленным или фактическим исследованием аналогичного явления большего или меньшего масштаба. Модель выполняет двоякую роль: она одновременно является и объектом изучения, и средством познания оригинала.

Назначение модели – замещать объект изучения, ели он по тем или иным обстоятельствам недоступен для непосредственного исследования, невыгоден по экономическим соображениям и т.д. Тогда предметом непосредственного изучения избирается модель, а результаты исследования переносятся на оригинал.

Под моделью в широком смысле понимают мысленно или реально созданную структуру, в которой представлены явления, процессы в наглядной, несколько упрощенной форме. Модели могут быть мысленные (образные и знаковые) и вещественные (физически или математически подобные). Вещественные модели замещают соответствующие объекты в качестве их физического подобия, или аналогов. Знаковые модели тоже должны соответствовать связям и отношениям между явлениями реальной действительности.

Модель как заместитель объекта находится с ним в определенных отношениях и в этом смысле его отражает. Модель не тождественная оригиналу, она – аналог предметов, явлений, процессов реальной действительности главным образом на уровне их структур и функций.

Вопрос 2

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы государственного управления.

Важнейшей задачей теории и практики государственного управления является поиск новых путей исследования государственного аппарата, выявление еще не использованных возможностей его развития и совершенствования, предложение более эффективных, возможно альтернативных способов решения сложных проблем государственного управления.

Сегодня можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм государственного управления во всех развитых странах мира: научно-техническое развитие и политический процесс. Оба этих фактора сегодня имеют тенденцию к усилению влияния на государственные институты.

Кардинально меняется также содержание стиля государственного управления. Если чиновники в начале 20-го века избегали рискованных действий, не любили инноваций, боялись допустить ошибки, занимались рутинной деятельностью, выдвигали на первый план безопасность, не стремились переобучаться, то в 21 веке стиль государственного управления стал иным. Сегодня важное значение имеет постоянное применение инноваций, а значит умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходимости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации.

И в науке государственного управления не может быть никаких застывших схем и моделей. Феномен государственного управления требует постоянного серьезного теоретического и практического изучения, поскольку, как и все социально-политические явления, он находится в процессе непрерывного изменения и развития.

В России наука государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось о точки зрения "руководящей и направляющей роли партии". Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного управления сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Государственное управление охватывало только исполнительную и распорядительную деятельность, его смысл сводился к формуле "команда - исполнение". Наука государственного управления была попросту не нужна. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет.

Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного управления. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации административно-государственной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться. Несмотря на то что российская школа государственного управления сегодня находится только в процессе своего становления, основные научные подходы к решению проблем государственного администрирования уже обозначились. Прежде всего сформировалась общая концепция государственной службы как социально ориентированного государственно-правового института. При этом подходе статус, функции государственной службы формируются исходя из их производности от интересов, целей и задач объединенного в государство сообщества людей, а не из первородности целей и функций государства.

По вопросу о мировоззренческих и методологических основаниях системы государственного управления в нашей стране мнения ученых на сегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российской государственности и полагают, что опыт западных стран не может служить основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они предлагают опираться на исторический опыт России в области административно-государственного управления, использовать преимущественно национальные формы и традиции. Другая точка зрения абсолютизирует значение зарубежного опыта в области административно-государственного управления. Некоторые ученые полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффективные современные общественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия среди этих ученых существуют лишь по поводу того, какую модель лучше использовать: американскую, немецкую, французскую и т.д.

Однако, занимаясь сравнительным государственным управлением, очень легко перенять внешние формы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов административно-государственного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Формирующаяся российская школа административно-государственного управления должна делать акцент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адаптацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации государственного администрирования.

Можно согласиться с мнением Г. Атаманчука, который подчеркивает, что нам необходим синтез из собственного национального опыта, в том числе послеоктябрьского периода, и отбора того, что можно реально использовать из мирового опыта. Важное место в поисках оптимальной научной концепции государственного управления и государственной службы занимает вопрос о целях и задачах этих институтов. Большинство экспертов в качестве приоритетной называют задачу общественно-политического и государственно-правового обеспечения реальной связи государственной службы с жизнью народа. Однако такую цель мало декларировать, гораздо важнее найти механизмы ее достижения. Опираясь на анализ опыта западных демократий, можно предложить следующую концепцию ее осуществления.

Многочисленные группы и общественные организации гражданского общества могут влиять на процесс государственного управления в трех основных направлениях: осуществляя свой контроль над системой административно-государственного управления; выявляя и изучая потребности гражданского общества через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участвуя в публичных обсуждениях проектов реформ, в переговорах и заключении предварительных соглашений.

Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федерального типа государственного управления с сильными централистскими тенденциями, которые следует развивать и поддерживать. Особенностью нашего времени является своеобразная конвергенция двух систем государственного управления - федеральной и унитарной.

Анализ современного опыта государственного управления в странах Запада показывает также, что демократическое государство может эффективно функционировать лишь в том случае, если в нем однозначно разделены: сферы частного права и публичного права; сферы политики и исполнения законов; службы федеральные и региональные, а те и другие отделены от служб местного самоуправления. Представляется, что именно эта концепция должна быть положена в основу создания новой системы административно-государственного управления в России.

Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе государственного управления и современной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция "политической бюрократии" ориентирована не на абстрактное общее благо, а на политические интересы и цели. Высшие эшелоны бюрократии обладают определенной политической самостоятельностью в принятии решений. Это обусловлено высоким уровнем специализации государственного управления, при котором чиновники должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны самые общие решения от президента или парламента. И в российской практике государственного администрирования на первое место должна выйти экспертиза и дискреционная деятельность, возможность принимать решения и самостоятельно разрабатывать государственные программы. Следовательно, частичное совпадение административных и политических функций является требованием современного государственного, а не желанием власти профессиональных государственных служащих.

Вместе с тем опыт функционирования институтов государственной службы в демократических странах свидетельствует о том, что политическая активность рядовых государственных служащих должна быть ограничена: в государственных органах, как правило, не образуются структуры политических партий и общественных организаций, государственные служащие защищены от попыток заставить их осуществлять какую-либо политическую деятельность в интересах отдельных партий, при исполнении служебных обязанностей они обязаны руководствоваться исключительно требованиями законов.

Самой главной научной проблемой является вопрос об адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государственного управления, к национальным условиям развивающихся государств. Для России этот вопрос особенно актуален, поскольку и общая теория управления, и теория административно-государственного управления делают в нашей стране лишь свои первые шаги. В связи с этим представляет интерес анализ факторов, названных экспертами ООН в качестве тормоза на пути развития теории административно-государственного управления в 80 -90-е годы. Все эти факторы характерны и для России: 1) административно-государственные учреждения занимаются в основном профессиональной подготовкой, а не научными исследованиями; 2) научные исследования оторваны от задач, стоящих перед правительством, и от текущих проблем управления; 3) практический процесс принятия решений оторван от научного анализа; 4) профессиональные государственные служащие мало интересуются современными научными исследованиями и часто занимают отрицательную позицию по отношению к внедрению научных методов административно-государственного управления; 5) в некоторых странах наблюдается увлечение секретностью и ограничение свободного предоставления информации для проведения исследований; 6) научные исследования часто не приспособлены к местным условиям.

Задания (вопросы) для самоконтроля

1. Что такое «содержание и объем понятия»?

2. Назовите виды умозаключений.

3. Почему умозаключение по аналогии не имеет доказательной силы?

4. Каковы ограничения использования моделирования в исследовании социальных

процессов?

5. Назовите основные направления сравнительных исследований государственного управ-

ления.

6. Чем объясняется частичное совпадение административной и политической функций в

современном государственном управлении?

Контрольные задания для подготовки к занятию

1. Значение логики для сравнения систем государственного управления.

2. Методология, теория и практика исследования и организации систем государственного и муниципального управления.

Литература по теме:

Асмус В.Ф. Логика. - М. : УРСС, 2010. - 387 c.

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США. Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. – М.: Издательская корпорация «Логос». 2001 – 200 с.

Чубинский-Надеждин В.В. Учебно-методические материалы по курсу «зарубежный опыт государственного и муниципального управления» - СПб: Изд-во СЗАГС. 2001 – 154 с.

Шугринова Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. – Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2006. – 348 с.

Тема 2. Организационные основы современных систем государственного

управления.

План лекции:

1. Базовые политико-административные модели государственного управле-

ния.

2.Специфика организации и функционирования законодательной власти современных государств.

3.Организация и функционирование исполнительной власти: современные государства.

Вопрос 1.

Организационно-правовые основы системы государственного управления определены прежде всего в конституциях государств, где установлены нормы, институты и принципы, регулирующие общественные отношения, которые, в свою очередь, определяют организацию и функционирование государственной власти, взаимодействия и взаимоотношения этой власти, общества, различных групп и коллективов, индивидов. При этом, как правило, различают социальное содержание - характер регулируемых общественных отношений, и правовое содержание – материал норм, институтов, принципов.

Проблема определения предмета, возможностей и характера регулирования системой государственного управления решались и решаются по-разному как в теории, так и на практике.

Какой круг общественных отношений и в каком объеме должны регулироваться системой государственного управления? Считается, что содержание той или иной модели государственного вмешательства в общественные отношения определяется ролью государства в жизни общества, мировоззренческими и ценностными установками.

Классическая либеральная демократическая модель системы государственного управления характеризуется ограниченностью государственного вмешательства в общественные отношения. Объектом государственного управления выступает прежде всего организация государственной власти, то есть система высших органов государства, их организация, компетенция, взаимоотношения. Правовой статус личности, ограниченный гражданскими и политическими правами и свободами. Экономические и социальные отношения не относятся к сфере государственного регулирования, вмешательства. В этих сферах регулируются лишь отношения собственности и отношения, связанные с финансовой системой государства. В настоящее время модель осуществляется на практике чрезвычайно редко. В этой модели нашли отражение господствовавшие в 18-начале19 века либеральные экономические и политико-правовые концепции. Экономический либерализм провозглашал невмешательство

государства в экономические отношения, отводя ему роль «ночного сторожа». Концепция естественных прав человека обосновывала невмешательство государства в иные сферы жизни общества. Согласно этой концепции основные права – это естественные права человека, которые принадлежат ему от рождения, а не созданы государством. Их осуществление полностью зависит от воли человека и не требует каких-либо позитивных действий со стороны государства. На систему государственного управления возлагается только одно обязательство – не вторгаться в сферу индивидуальной свободы гражданина и одна обязанность – защита прав гражданина.

Социальные и социально-политические основы либеральной демократической модели системы государственного управления можно свести к следующим. Народ, как субъект власти, отождествляется с собственниками, низшие слои общества, прежде всего наемные рабочие исключаются. Во-вторых, признается приоритет прав индивида над законами государства. В-третьих, обосновывается идея парламентаризма как единственно возможная представительная форма влияния. В-четвертых, компетенция и сфера деятельности государства ограничивается охраной общественного порядка, безопасности и прав граждан, социального мира. Государство не вмешивается в дела гражданского общества, социальные, экономические и духовно-нравственные процессы. Либеральная демократическая модель предполагает одной из основ государственного управления разделение властей. Ограничение власти большинства над меньшинством.

Очевидно, такая система государственного управления не является властью народа в полном смысле. Демократия декларируется для бедных, на деле существует соревнование плутократов. Государственная власть делает упор на электоральную активность населения, отсюда возникает слабая легитимность власти.

Для современные условий развитых демократических стран либеральная модель во многом является архаичной. Тем более не подходит она странам, где процесс перехода к новому обществу находится на начальной стадии и где более или менее длительное время существовал тоталитарный режим.

Этатистская модель системы государственного управления характеризуется расширенным понимание сферы деятельности и ответственности государства. В основе такой модели – понимание или идеологические декларирование социального содержания общественных отношений. Социальное содержание определяет все системы, подсистемы и элементы общества, образующие его политическую, экономическую, социальную, духовно-нравственную структуры.

Этатистская модель может быть реализована как коллективистская демократическая система государственного управления.

Здесь народ трактуется как коллективное сообщество, внутри которого нет противоречий. Свобода понимается как активное равноправное участие граждан в управлении, Власть носит абсолютный тоталитарный характер. Одновременно государство заинтересовано в благополучии граждан, граждане имеют возможность прямого участия в управлении, Аппарат и представительные органы власти являются слугами народа, которые, в частности, обеспечивают условия для участи граждан в управлении. Построенная по такому образцу система государственного управления всегда тяготеет к тоталитаризму, игнорированию индивидуальных прав и свобод. Ведет к появлению нового класса – номенклатуры.

Этатисткая модель не оставляет каких-либо автономных, неурегулированных сфер ни в жизни общества, ни в некоторых сторонах жизни его членов, отрицает плюрализм во всех сферах жизни общества. Вместе с тем возрастает роль государства в соответствии с идеями социального государства и социальной справедливости.

Вопрос 2

В подавляющем большинстве современных государств законотворческие функции доверяются выборным представительным органам. Их именуют законодательными собраниями. Под законодательными собраниями подразумеваются политические институты, власть которых проистекает из того, что их члены являются представителями общества. В настоящее время во всех странах существует та или иная форма представительной власти. Орган законодательной власти занимает важное место в организационно-правовом механизме любой страны.

Законотворчество – не единственная функция представительных органов власти, поэтому для их обозначения применяют наименование «парламент». Однако применяемые для обозначения высших органов законодательной власти наименования зависят от особенностей и традиций страны: «парламент» в Великобритании, «Федеральное собрание» в России, «Конгресс» в США, «Кнессет» в Израиле, «Народное собрание» в Египте, «Всекитайское собрание народных представителей» и т.д. Различны и наименования палат в двухпалатных парламентах: палата общин и палата лордов (Англия), палата представителей и сенат (США), Национальное собрание и сенат (Франция), конгресс депутатов и сенат (Испания), Национальный совет и совет кантонов (Швейцария), Государственная Дума и Совет Федерации (Россия), сейм и сенат (Польша).

Организационно-правовой статус обусловлен факторами: особенности истории политических институтов страны, провозглашаемые принципы государственного управления, партийная система, политические условия и т.д. Реальная политическая и социальная обстановка, в которых происходит вся жизнедеятельность представительных органов порождает существенные различия в проблемах парламентаризма в разных странах.

Если провозглашен принцип парламентского верховенства (Великобритания), парламент юридически выступает как источник всей законодательной власти. С другой стороны, принцип народного суверенитета предполагает, что в конечном счете источник власти – народ, парламент лишь один из органов государства, через который народ осуществляет свой суверенитет в виде законодательной функции. В России, в духе демократических традиций, через парламент осуществляется суверенитет народа.

Различия в организационно-правовых принципах, обусловливающих систему взаимоотношений высших органов государства, также играют важную роль при определении статуса высшего органа законодательной власти. Рассматривая представительные учреждения под этим углом зрения нужно рассмотреть три модели их организации.

Первая – это парламенты тех стран, где провозглашается принцип парламентского (ответственного) правления. Главный признак такого правления – политическая ответственность правительства (Италия, Япония, Великобритания, Австрия, Германия и т.д.). Парламент играет важную роль в формировании правительства. Правительство формируется на базе итогов парламентских выборов (обычно в нижнюю палату). Глава государства назначает главу правительства, в отношении которого предполагается, что он и правительство будут пользоваться доверием большинства парламента. Глава правительства формирует состав правительства и представляет его с программой действий на утверждение парламенту.

Другая модель характеризует статус парламента в странах с президентской формой правления. Здесь главная основа организации государственной власти – жесткое разделение властей. В таких странах не существует института парламентской ответственности правительства, вотума недоверия ему, роспуска парламента. (США, Бразилия, Мексика, и др.). Президентская республика – здесь наиболее последовательно проведен принцип разделения властей, а взаимоотношения между ветвями власти строятся на основе сдержек и противовесов.

И законодательная и исполнительная власть в президентской республике получают свой мандат непосредственно от народа. Главой исполнительной власти является президент, который совмещает эту функцию с функциями главы государства. Правительства как коллегиального органа обычно нет. Министры подчинены президенту, им назначаются. Он имеет право смещать назначенных им должностных лиц. Главный признак такой формы правления – отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую им политику. Для своей деятельности исполнительная власть не нуждается в политическом доверии парламента.

Третья модель организации представительных учреждений сочетает элементы парламентской и президентской моделей. Отношения между представительной и законодательной властями складываются на основе провозглашения парламентской ответственности правительства, и одновременно президенту принадлежат важные полномочия, связанные с функционированием парламента. (Франция и страны, к ней тяготеющие).

Функционирование парламентов весьма разнообразно. Законодательные учреждения могут функционировать без перерыва в течение многих веков (Великобритания), Британский парламент существует около 700 лет. Во Франции и США парламенты существуют более 200 лет.

В развивающихся странах становление независимой государственной власти вело к созданию нового общенационального органа представительной власти. Парламентский опыт в этих странах имеет незначительный опыт исчисляющийся несколькими десятилетиями. Конечно же на первоначальных стадиях становления парламентаризма эти страны испытали существенное воздействие американского, британского, французского опыта. Многие из развивающихся государств отказываются от авторитарных методов и форм государственной власти, проводят демократические реформы, принимают новые организационно-правовые акты, устанавливают новые формы организации государственной власти.

Вопрос 3

Механизм исполнительной власти в разных странах облекается в различные формы, и представляет собой достаточно разветвленную систему органов государственного управления, функционирующих на центральном и местном уровне и обладающих как общей так и отраслевой компетенцией. В наиболее общем виде выделяют президентскую, полупрезидентскую и парламентскую модели исполнительной власти.

Организационно-правовой институт главы государства обычно складывается из норм, определяющих место и роль главы государства в государственном механизме и его взаимоотношения с другими органами государственного управления. Как правило, эти нормы определяются конституцией и текущим законодательством.

Реальная власть главы государства, однако, определяется не только объемом принадлежащих ему конституционных и законодательных полномочий, но и формой правления, характером политического режима, соотношением политических сил в стране в определенный период времени. Зависит реальная власть и от личных качеств главы государства.

В практике государственного управления в определенные периоды времени в отдельных странах существовал институт коллегиального главы государства, например, регентский совет. Как правило, имеет место разделение полномочий главы государства между коллегиальным органом и его председателем. Сочетание единоличного и коллегиального президентства некоторое время существовало в Судане, Алжире, Йемене, Ираке. Так в Йемене в начале девяностых годов 20-го века полномочия главы государства осуществлял Президентский совет, избиравшийся парламентом в составе пяти человек.

В Швейцарии полномочия правительства и главы государства осуществляются коллегиальным органом – Федеральным советом, который избирается Федеральным собранием (парламентом). В его состав входит семь человек, один из которых ежегодно избирается на пост Федерального президента. Федеральный президент не имеет прерогатив, осуществляет сугубо представительские функции. При стабильном составе Федерального совета на пост Федерального президента поочередно избираются его члены.

В бывших социалистических странах роль главы государства выполняли постоянно действующие коллегиальные органы (президиумы) верховных представительных органов государственной власти. В некоторых случаях (Чехословакия) функции главы государства делились между президентом и президиумом. При этом президиумы избирались высшим представительным органом, где весомую роль играли их председатели, имеющие большие партийные полномочия.

В Китае полномочия главы государства осуществляются совместно Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей и председателем КНР, избираемым Всекитайским собранием народных представителей. Последний пост упразднялся лишь в годы «культурной революции».

В подавляющем большинстве государств функционирует единоличный глава государства: либо наследственный монарх, либо выборный президент.

Сохранение архаичного института монархии определяется историческими традициями. Монархия может сыграть существенную роль в сохранении стабильности и преемственности государственного развития, до некоторой степени является гарантом конституции, символом единства народа. Законодательно закрепленные полномочия монарха, как правило, значительны. Однако на деле эти полномочия формально декларируются, и не более того. (Британия, Малайзия, Испания).

Существуют абсолютные монархии (Саудовская Аравия, Бруней, Катар, Оман), где большинство полномочий главы государства осуществляется монархом самостоятельно.

Наиболее распространена модель парламентской монархии, где реальные властные полномочия монарха ограничены (Бельгия, Норвегия, Люксембург). Так, правительство в парламентских монархиях формируется парламентом и должно пользоваться доверием не монарха, а парламента. Перед последним правительство несет ответственность. Несмотря на ограничение реальных властных полномочий монарх может оказывать определенное влияние на политический процесс, выступая в качестве арбитра.

Статус президента определяется республиканской формой правления. Глава государства играет весьма значительную роль в президентских республиках. Классическая модель президентской республики построена в США, Сильная президентская власть свойственна и для Латинской Америки, в государствах которой президент традиционно занимает доминирующее положение. Можно сказать, что модель «классической президентской» республики свойственна американскому континенту.

В парламентских республиках президент не располагает реальной исполнительной властью и его статус напоминает статус монарха в парламентской монархии (Италия, Индия).

Различия в формах правления предполагают и различия в порядке замещения поста главы государства в различных странах. Различия касаются принципа ротации (Малайзия), одобрения на престолонаследие (Саудовская Аравия), вероисповедания (Великобритания, Дания, Норвегия, Швеция, Таиланд), института регентства (Швеция).

Задания (вопросы) для самоконтроля

1. Перечислите основные идеи либеральной модели государственного управления.

2. К какой из моделей (либерализм или этатизм) приближено государственное управление развитых государств?

3. С какой целью различают законотворческую и представительскую функции парламента?

4. В каких социально-экономических условиях страны президентская форма правления оказывается наиболее эффективной?

5. С какими затруднениями встречается парламентская форма правления?

6. Из каких соображений вводятся ограничения на замещение поста главы государства?

7. К какому из видов монархий можно отнести монархию в Японии?

8. Уточните содержание полупрезидентской республики.

Литература по теме:

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США. Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. – М.: Издательская корпорация «Логос». 2001 – 200 с.

Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: учебное пособие. – Ростов н/Д: Феникс, 2007. – 543 с.

Мэннинг, Ник. Реформа государственного управления: международный опыт. – М.: Весь мир – 2003. – 495 с.

Чубинский-Надеждин В.В. Учебно-методические материалы по курсу «зарубежный опыт государственного и муниципального управления» - СПб: Изд-во СЗАГС. 2001 – 154 с.

Тема 3. Модели систем местного самоуправления и муниципального

управления.

План лекции:

1. Организационно-правовые основы и структура местного самоуправления.

2. Функции местного самоуправления.

Вопрос 1.

В современном мире местное самоуправление может осуществляется назначаемыми из центра органами государственной администрации на местах или представительными и исполнительными органами, формирующимися в административно-территориальных образованиях. Эти органы составляют систему местного самоуправления. Обычно эта система представляет собой часть публичной администрации, более или менее обособленный элемент механизма государства. Его назначение – оказание услуг населению в соответствии со стандартами, принятыми в данной стране и политическим курсом центральной власти.

Одновременно с этим местное самоуправление имеет собственную легитимность, так как формируется непосредственно населением либо при его участии. Местное самоуправление обладает определенной самостоятельностью, располагает собственными финансовыми и материальными средствами, человеческим потенциалом, установленными юридическими полномочиями.

В обширной литературе, посвященной местному самоуправлению, выделяют три основные модели местного самоуправления. Первая – англосаксонская, другая-континентальная, третья-советская.

В пределах англосаксонской модели местного самоуправления местные представительные органы являются действующими автономно в пределах предоставленных им полномочий; прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. (Австралия, Великобритания, Канада, США). В этой модели отсутствуют уполномоченные центрального правительства на местах, они не опекают местные представительные органы. Вместе с представительными органами населением могут избираться отдельные должностные лица. Большими полномочиями наделяются комиссии или комитеты местных представительных органов. Контроль за деятельностью местной власти осуществляется косвенным образом. Существует некоторая разделенность политических процессов на местном и государственном уровне.

В континентальной Европе, франкоязычной Африке, Ближнем Востоке, Латинской Америке распространена континентальная модель местного самоуправления. В ее основе – сочетание прямого государственного управления (государственного администрирования) на местах и местного самоуправления. Государственная администрация, функционирующая в отдельных административно-территориальных единицах, осуществляет надзор за деятельностью местных представительных органов. Существует известное подчинение нижестоящих звеньев администрации вышестоящим. Подчиненность может выражаться в контроле законности актов представительной власти местного самоуправления, либо в контроле строго ограниченных вопросов деятельности. В континентальной модели органы местного самоуправления могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне.

В демократических государствах различия между упомянутыми моделями не имеют принципиального характера. В практическом смысле модели сближаются. В развивающихся странах любая из моделей часто выступает лишь ширмой авторитарного политического процесса.

В основе советской модели местного самоуправления лежит отрицание принципа разделения властей и полновластия представительных органов власти территориального образования (Вьетнам, Китай. КНДР, Куба, СССР). Местные советы являются органами единой государственной власти, отвечающими за проведение на своей территории в жизнь актов центральных государственных органов. Главная задача местных органов управления – обеспечение основных государственных функций на территории. «Советская» модель характеризуется соподчиненностью входящих в нее звеньев. Исполнительными органами местных советов обычно были сформированные из своего состава исполнительные комитеты. Исполкомы функционировали исходя из принципа двойного подчинения: вышестоящему органу и местному совету. На деле реальная власть принадлежала партийным организациям. В настоящее время в Восточной Европе отказались от такой модели.

В России последних десятилетий закреплена концепция негосударственной природы местного самоуправления. Частично повторен негативный опыт самоуправления дореволюционной России (19 век), когда местное самоуправление было выведено из общей системы государственного управления. Это существенно затрудняет выполнение местным самоуправлением осуществление властных полномочий. В основу организационно-правового регулирования местного самоуправления в современной России положен либеральный подход 19-го века.

Структура местного самоуправления во многом зависит от принятого административно-территориального деления регионов и территорий страны. Одновременно представительные органы создаются не в каждой административно-территориальной единице. Их нет во французских округах и кантонах, германских землях, болгарских областях, департаментах некоторых латиноамериканских государств.

Для стран с континентальной моделью местного самоуправления характерна активная роль назначаемых сверху представителей государственной администрации на местах (Италия). Представитель центра в области Италии – правительственный комиссар. В провинциях Италии функционируют префекты. (аналогично в Испании, Греции, Албании, Румынии).

В развивающихся странах государственная администрация может охватывать все уровни административно-территориального устройства.

Представительные органы управления местного самоуправления обычно формируются как на среднем (региональном), так и низовом уровнях. Региональные советы выполняют координирующую функцию.

В федеративных государствах отдельные крупные города могут совмещать полномочия субъекта федерации и местного самоуправления (Берлин, Бремен, Гамбург, Вена).

При дифференцированной системе управления муниципалитеты обычно создаются только в городах.

Вопрос 2.

Полномочия местного самоуправления закрепляются, как правило, специальными организационно-правовыми актами. В общем виде они закрепляются в конституции.

Порядок предоставления полномочий местному самоуправлению неодинаков и зависит от страны. В странах с англосаксонской моделью местного самоуправления утвердился принцип «позитивного» регулирования функционирования местного управления. Их объем полномочий устанавливается из весьма подробного перечисления прав и обязанностей. Местные органы власти имеют право осуществлять только те действия, которые непосредственно перечислены законом. В противном случае они противозаконны. В США муниципалитеты, при разработке хартий самоуправления, стремятся как можно подробнее и максимально точно зафиксировать в них свои полномочия.

Близка к этому Великобритания, где местные органы имеют только те полномочия, которые предоставлены им парламентскими статусами. То есть местное управление есть инструмент национальной политики. Любое действие местной власти должно быть оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента.

В странах континентальной модели существует принцип «негативного» регулирования местного управления. Местные органы имеют право осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом. Полномочия местных органов обусловлены остаточным свободным пространством, не предоставленным другим государственным органам. (Федеративная Германия).

Организационно-правовые нормы многих государств подразделяют на обязательные и факультативные. Вопросы общегосударственного значения относят к обязательным (водоснабжение, общественная безопасность, здравоохранение, освещение и уборка улиц, общественный транспорт и т.д.). Они обязательны для исполнения. Факультативные полномочия реализуются по усмотрению местной власти. (как правило это социальные функции, или функции связанные с культурой).

В Германии, например, функции местного управления разделяются на три группы: добровольные, обязательные и порученные.

В Российской Федерации установлено, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Организационно-правовые нормы некоторых стран предусматривают совместную компетенцию местных органов власти с центром или субъектами федерации. (Нидерланды, Бразилия). Здесь устанавливается, что обязанности муниципалитетов могут выполняться как автономно, так и в соответствии с системой совместного властвования.

Полномочия местного управления осуществляются под контролем. Где существует континентальная модель местного самоуправления контроль реализуется прежде всего чиновниками прямого государственного управления на местах. (Франция).

Общий административный контроль за местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответствующего субъекта федерации.

В англосаксонской модели контроль ложится прежде всего на министерства (Великобритания). Административный контроль центральных властей за деятельность местных органов выражается в их праве утверждать некоторые акты и санкционировать определенные действия.

В России контроль за органами местного самоуправления и его должностными лицами осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральными властями.

Вопросы (задания) для самоконтроля.

1. Каком образом формируются властные органы местного самоуправления в современном мире?

2. Почему местные органы имеют собственную легитимность?

3. В чем основное содержание англосаксонской модели местного самоуправления?

4. Каков основной признак континентальной модели местного самоуправления?

5. Что означает косвенный путь формирования представительных органов среднего звена?

6. Какие типы советов существуют в США?

Контрольные вопросы для подготовки к занятию

1. Основные проблемы в сопоставлении практики организации, функционирования и развития системы местного самоуправления ведущих зарубежных стран и России.

2. Взаимоотношение функций государственного управления и местного самоуправления: современный мир.

Литература по теме:

Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие. – М.: Элит, 2007. – 439 с.

Муниципальное право зарубежных стран. – М.: Норма, 2006. -373 с.

Шугринова Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. – Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2006.–348 с.

Поиск по сайту: