Концепция закона и юридическая техника принятия закона

Принятие закона осуществляется в ходе законодательного процесса. Как отмечалось во Введении к настоящей диссертации, описание законодательного процесса содержится в работах многих авторов. В настоящем параграфе законодательные процедуры не просто подвергнуты описанию, но представлены как специальные приемы (правила), направленные предотвращение принятия закона с ошибочной концепцией.

Правила законотворческой техники, которые используются в законодательном процессе, можно сгруппировать, как относящиеся:

1) к внесению законопроекта в законодательный орган власти;

2) к рассмотрению законопроекта в законодательном органе власти;

3) к экспертизе законопроекта;

4) к принятию закона законодательным органом власти;

5) к подписанию закона уполномоченным должностным лицом;

6) к опубликованию закона.

Рассмотрим подробнее каждую из названных групп правил. При этом будем отмечать, как выработанные законодательной практикой правила принятия закона способствуют улучшению его качества.

Внесение законопроекта в законодательный орган. Правила этой процедуры должны обеспечивать не только реализацию установленного законом права законодательной инициативы, но и, на сколько это возможно, надлежащее качество законодательных инициатив (в том числе, их концепций).

Право законодательной инициативы, как правило, предоставляется ограниченному кругу субъектов, прежде всего тем, которые наделены полномочиями от народа. Негативными последствиями чрезмерного увеличения числа субъектов права законодательной инициативы могут быть:

- принижение значения права законодательной инициативы и, как следствие, возможность возникновения «вала» законодательных инициатив (в том числе с неправильными концепциями), которые парламент либо не примет из-за недостатка времени, либо примет в спешке (в том числе с неправильными концепциями);

- усложнение законодательного процесса, в частности, в силу возможной несогласованности действий субъектов права законодательной инициативы;

- расширение круга лиц, «приближенных» к субъектам права законодательной инициативы и, как следствие, вовлечение в законодательный процесс большого числа некомпетентных людей, ошибочно считающих, что законотворчеством, в отличие от других видов профессиональной деятельности, могут заниматься все (в итоге – появление законопроектов с неправильными концепциями).

Правом законодательной инициативы непременно наделяются депутаты парламента, почти всегда –­ правительство и глава государства, в редких случаях – другие государственные органы и должностные лица, например, Федеральный Верховный Суд и Генеральный прокурор в Бразилии. Еще реже, например, в Италии, применяется институт народной законодательной инициативы, которая заключается в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписались избиратели в количестве, установленном законом.

В целях улучшения концепций законодательных инициатив законом могут быть предусмотрены следующие правила для их внесения:

- право внесения законопроекта предоставляется не одному, а нескольким депутатам, чем уменьшается вероятность появления законодательных инициатив субъективного характера (в Германии такое право принадлежит фракции, а также группе депутатов Бундестага в количестве, составляющем не менее 5 процентов от общего состава этой палаты парламента, в Эфиопии – группе в количестве не менее десяти парламентариев);

- законопроект «персонифицируется» и тем самым повышается ответственность каждого парламентария за свою законодательную инициативу, в отличие от тех случаев, когда парламентарии подписываются под законопроектами своих коллег лишь из чувства солидарности (в США законопроекты обычно вносятся членами обеих палат парламента и приобретают имена их авторов);

- право внесения законопроекта о государственном бюджете предоставляется только правительству, поскольку не каждый депутат способен качественно разработать такой сложный документ, а также подойти к нему с общегосударственных, а не с субъективных позиций или позиций своих избирателей (такое правило существует в большинстве стран);

- депутату парламента предоставляется право внесения не только законопроекта, но и законодательного предложения, которое оформляется в виде законопроекта специалистами соответствующего комитета парламента, что позволяет подготовить концепцию и текст законопроекта на высоком профессиональном уровне, поскольку не каждый депутат знаком с законотворческой техникой и имеет возможности привлечь к разработке законопроекта соответствующих специалистов (до недавнего времени так было в России[175]);

- право внесения законопроектов предоставляется парламентариям только в определенное время (например, в Великобритании), что дает им возможность подготовить свои законодательные инициативы заранее и исключает законотворческую спешку, которая чревата случайными ошибками;

- право повторного внесения отклоненного законопроекта предоставляется его инициатору спустя определенное время, которое позволяет ему существенно доработать отклоненный законопроект, если это возможно, либо принять решение о его отзыве (в Португалии отклоненный законопроект может быть внесен повторно только после окончания текущей парламентской сессии, а во Франции – по истечении годичного срока);

- право законодательной инициативы намеренно не предоставляется лицам и органам, которые по роду своей деятельности непосредственно заинтересованы в принятии тех или иных законов (в США правом законодательной инициативы, за исключением законопроекта о бюджете, который вносится в Конгресс Президентом страны, обладают только конгрессмены, которые, в соответствии с концепцией парламентаризма, представляют интересы не своих избирателей, а всего народа).

В России в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации 1993 г. правом законодательной инициативы обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации и, кроме того, Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, но каждый – по вопросам своего ведения[176].

Кроме того, в части 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации 1993г. предусмотрены «коллективные» субъекты права законодательной инициативы: «По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе».

В то же время, по Регламенту Государственной Думы право законодательной инициативы принадлежит только субъектам, перечисленным в статье 104 Конституции Российской Федерации 1993 г., и осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Таким образом, Регламенте Государственной Думы не только не учтено содержание статьи 66 Конституции Российской Федерации 1993 г., но и расширены конституционные полномочия Президента Российской Федерации, включающие лишь право внесения в Государственную Думу законопроектов, но не поправок к ним[177].

В соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» законопроекты о ратификации международных договоров вправе вносить только Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, в зависимости от того, кем эти договоры были подписаны. Если в Государственную Думу будет внесен законопроект о ратификации уже подписанного, но еще не ратифицированного международного договора другим субъектом права законодательной инициативы, то Государственная Дума обращается к Президенту Российской Федерации с предложением о необходимости внесения соответствующего законопроекта должным образом[178]. Представляется, что такой порядок внесения законопроектов сужает конституционные полномочия, например, депутатов Государственной Думы.

Только при наличии заключения Правительства Российской Федерации в Государственную Думу могут быть внесены законопроекты о введении или отмене налогов либо об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Однако поправки к проекту закона, даже если они предусматривают бюджетные расходы, могут быть внесены без заключения Правительства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 105 Регламента Государственной Думы вместе с текстом вносимого в Государственную Думу законопроекта должны быть представлены:

- пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта;

- перечень актов федерального законодательства, подлежащих отмене, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием нового закона;

- финансово-экономическое обоснование, если реализация законопроекта потребует материальных затрат;

- заключение Правительства Российской Федерации, в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;

- документы и материалы, предусмотренные статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (к законопроекту о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год);

- документы и материалы, предусмотренные статьей 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации (к законопроекту о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10 процентов);

- документы и материалы, предусмотренные статьей 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации (к законопроекту об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год);

- документы, предусмотренные пунктом 4 статьи 16 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (к законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации);

- официальные отзывы Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (к законопроекту о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации);

- документы, предусмотренные пунктом 7 статьи 9 Федерального закона «О техническом регулировании» (к законопроекту о техническом регламенте);

- заключение Правительства Российской Федерации и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр (к законопроекту о соглашении о разделе продукции и к законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);

- документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (к законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории Российской Федерации);

- документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом Российской Федерации и субъектом Российской Федерации (к законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации).

Законопроект о поправке к Конституции Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. и Федеральным законом «О порядке принятия и вступлению в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[179], вправе вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации»[180] законопроект может быть вынесен на всероссийский референдум, если в поддержку инициативы проведения такого референдума поставят свои подписи не менее двух миллионов граждан, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за ее пределами проживают не более 50 тысяч из них. Однако на референдум не может быть вынесен законопроект: об изменении статуса субъекта Российской Федерации, закрепленного в Конституции Российской Федерации; о досрочном прекращении или продлении полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов этих органов либо отсрочки таких выборов[181]; о принятии или изменении федерального бюджета; об исполнении или изменении внутренних финансовых обязательств государства; о введении, изменении или отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья или безопасности населения; об амнистии или помиловании; а также ограничивающие, отменяющие или умаляющие общепризнанные права и свободы личности или конституционные гарантии их реализации. Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута также в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.

Рассмотрение законопроекта в законодательном органе. Правила этой процедуры, в частности, обеспечивают рассмотрение концепции будущего закона, а также ее совершенствование.

Внесенный в парламент законопроект направляется в его комитет, ведающий вопросами, к которым относится предмет законопроекта. Для работы над законопроектом парламентский комитет, как правило, создает рабочую группу, в состав которой включаются парламентарии и могут включаться парламентские служащие, представители заинтересованных органов государственной власти и общественных институтов, специалисты и эксперты соответствующих научных и исследовательских организаций, иные лица, чьи знания или опыт могут способствовать наилучшей разработке проекта закона. Задача рабочей группы состоит в подготовке законопроекта к рассмотрению его парламентом, которое осуществляется последним в нескольких чтениях.

В Древнем Риме одной из особенностей законодательной процедуры являлось отсутствие у комиции (собрания граждан) права изменять текст законопроекта. Народ, собранный магистратом в комиции, мог только принять или отвергнуть предложенный законопроект. В день голосования магистрат зачитывал собравшимся гражданам проект закона и предлагал голосовать. Собрание после обсуждения законопроекта либо принимало его, либо отвергало[182]. Преимущество такой законодательной процедуры состояло в том, что автор законопроекта, чтобы обеспечить его принятие, старался представить его в безупречном виде, потому что недостатки законопроекта не могли быть устранены в процессе его принятия, но являлись причиной его отклонения. Однако это преимущество сохранялось до тех пор, пока законопроекты касались отдельных вопросов и были небольшими по объему. Парламентская практика доказала, что оптимальным в законодательном процессе является рассмотрение законопроекта в трех чтениях.

В ходе первого чтения, обычно, рассматривается (обсуждается) концепция законопроекта, отражающая основной замысел законодателя в отношении того, что и как следует урегулировать новым законом, чтобы решить имеющуюся общественную проблему. В итоге законопроект принимается большинством голосов парламентариев в первом чтении и отправляется в соответствующий комитет парламента для подготовки ко второму чтению либо считается отклоненным, если за его принятие проголосовало меньшинство.

В ходе второго чтения, обычно, рассматриваются поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, которые предложены, точнее – внесены в соответствующий комитет субъектами права законодательной инициативы. Поправка, в отличие от замечания или предложения к законопроекту, излагаемых в произвольной форме, – это изложенное в письменном виде конкретное предложение по изменению текста статьи законопроекта или какой-то ее части путем дополнения этого текста определенными словами (определенным словом), исключения из него определенных слов (определенного слова) или замены в нем определенных слов (определенного слова) иными (иным).

В результате второго чтения поправки, за принятие которых проголосовало большинство парламентариев, считаются принятыми, а остальные – отклоненными.

Третье чтение завершается принятием законопроекта в целом большинством голосов парламентариев. Однако по каким-то причинам в результате третьего чтения законопроект может быть отклонен и снят с рассмотрения.

Три чтения являются не просто формальными этапами принятия законопроекта, но процедурой, которая имеет определенный практический смысл, в частности, заключающийся в улучшении концепции будущего закона. В перерывах между парламентскими чтениями у законодателей имеется возможность:

- ознакомиться с мнениями различных кругов общественности по поводу концепции рассматриваемого парламентом законопроекта посредством проведения парламентских слушаний, мониторинга средств массовой информации, анализа поступающих в парламент обращений;

- обсудить концепцию законопроекта за пределами парламента, например, в ходе дискуссий, организуемых общественными организациями или возникающих в неофициальной обстановке;

- проанализировать правильность концепции законопроекта;

подготовить свои поправки или предложения к принятому в предыдущем чтении законопроекту.

Для реального достижения преимуществ поэтапного принятия законопроектов закон может предусматривать правило, в соответствии с которым очередное чтение законопроекта может состояться только спустя определенное время.

Однако есть законопроекты, которые по объективным причинам принимаются в целом не в трех чтениях, а иначе. В России, например, в результате первого чтения в целом принимаются законопроекты о ратификации международных договоров, поскольку принятие поправок к таким законопроектам не предусматривается[183], а в результате четырех чтений – проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год[184]. В то же время в соответствии с Регламентом Государственной Думы любой законопроект может быть принят в качестве закона не только в третьем, но и в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть первая статьи 119), и во втором чтении, при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены (часть тринадцатая статьи 123)[185].

Особого внимания заслуживают правила ведения парламентских дебатов. Свободное обсуждение законопроектов (в том числе их концепций), при котором каждый депутат может говорить на заседании парламента без ограничения времени, уходит в прошлое. Сегодня такое обсуждение законопроекта, как это делается в Конгрессе США, является редкостью и в основном имеет место по решению парламента, принятому специально по какому-то особому случаю.

В настоящее время существуют разного рода правила, цель которых сделать обсуждение законопроектов более динамичным:

- ограничение времени отдельных выступлений (например, до 10 минут);

- недопущение повторных выступлений одних и тех же депутатов;

- ограничение общего времени дебатов по законопроекту (правило «гильотины»), когда лишаются права выступить те депутаты, которые не успели этого сделать в отведенный период времени;

- предоставление права обсуждения законопроекта только представителям парламентских фракций (как правило, их лидерам).

Временные ограничения могут касаться и всего периода рассмотрения законопроекта в парламенте. Например, в США законопроекты, не рассмотренные в ходе одной сессии, не подлежат рассмотрению на другой.

Важным правилом законодательного процесса является его открытость для общества. Кроме публичных обсуждений законопроектов, во многих странах организовано свободное посещение парламентских заседаний любым желающим, для чего оборудуются специальные места для посетителей, как правило, на балконах, полы которых оборудованы бесшумным покрытием.

В России в соответствии с Регламентом Государственной Думы[186] внесенный в нее законопроект направляется Советом Государственной Думы[187] в соответствующий думский комитет, который назначается ответственным за подготовку законопроекта к рассмотрению Государственной Думой. Иногда работу над законопроектом ведут два комитета Государственной Думы или более, но ответственным назначается только один из них. Законопроект направляется также в другие думские комитеты и депутатские объединения, а в случае необходимости – другим субъектам права законодательной инициативы с предложением подготовить к определенному сроку (обычно – в месячный срок) отзывы, предложения и замечания к законопроекту.

Для работы над законопроектом ответственный комитет вправе создать рабочую группу, в которую могут входить депутаты Государственной Думы, представители инициатора законопроекта, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, специалисты и эксперты, в том числе из Аппарата Государственной Думы.

Законопроект по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов направляется в субъекты Российской Федерации для подготовки ими предложений и замечаний.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если Государственная Дума в конкретном случае не примет иное решение.

Законопроект направляется депутатам Государственной Думы не позднее чем за 3 дня до его первого чтения.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума вправе решить: отклонить законопроект; принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним; принять закон. При рассмотрении альтернативных законопроектов принятие одного из них означает отклонение другого (других).

Принятый в первом чтении законопроект направляется субъектам права законодательной инициативы, которые вправе внести к нему поправки. Ответственный комитет рассматривает внесенные поправки и принимает решение, какие из них одобрить и включить в текст законопроекта, а какие рекомендовать к отклонению.

Подготовленный ко второму чтению законопроект с таблицей одобренных поправок и таблицей поправок, рекомендованных к отклонению, направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы, а также Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и инициатору законопроекта. Совет Государственной Думы направляет этот законопроект депутатам Государственной Думы не позднее чем за 15 дней до рассмотрения его во втором чтении.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении вначале законопроект принимается за основу, если у депутатов нет возражений против поправок, внесенных ответственным комитетом в текст законопроекта. При наличии возражений против каких-то поправок по ним предварительно проводится голосование. После принятия законопроекта за основу на голосование ставится вопрос об отклонении поправок, рекомендованных ответственным комитетом к отклонению. Если у депутатов нет возражений против рекомендаций ответственного комитета по отклонению поправок, то на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. При наличии возражений против рекомендаций по поправкам предварительно проводится голосование.

В результате второго чтения Государственная Дума либо принимает законопроект во втором чтении, либо принимает его в качестве закона, либо отклоняет его.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки законопроекта ввиду изменений текста законопроекта в ходе второго чтения.

Подготовленный к третьему чтению законопроект направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы.

В ходе третьего чтения законопроекта не допускается его обсуждение и внесение в него поправок. В исключительных случаях возможно возвращение законопроекта ко второму чтению.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. Но представители общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты могут быть приглашены на заседания Государственной Думы только по ее решению. Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях при условии их аккредитации в Государственной Думе.

Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания, на которое запрещается проносить и использовать фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также средства звукозаписи и обработки информации. Представители средств массовой информации на закрытые заседания не допускаются. Стенограмма закрытого заседания и документы, имеющие отношение к рассматриваемым на этом заседании вопросам, данные о регистрации депутатов и результаты их голосования хранятся в подразделении по защите государственной тайны Аппарата Государственной Думы в режиме секретного документа.

Экспертиза законопроектаспособствует обеспечению правильности его концепции. Ее всесторонность обеспечивается проведением правовой, финансовой, социальной, лингвистической и других специальных экспертиз.

При организации экспертизы законопроекта перед экспертами целесообразно поставить задачу раскрыть, в частности, следующие вопросы:

- соответствие требуемой урегулированию общественной проблемы уровню закона (возможно, эта проблема может быть урегулирована другим правовым актом или разрешена вообще каким-то иным путем);

- соответствие сути законопроекта требуемой урегулированию общественной проблеме (возможно, в действительности внесение законопроекта в парламент обусловлено не декларируемыми, а иными целями);

- гармоничность вхождения нового закона в систему действующего законодательства (возможно, для урегулирования существующей общественной проблемы достаточно принятия одной-двух поправок к одному из действующих законов);

- правильность концепции законопроекта, призванного урегулировать существующую общественную проблему (следует выявить каковы возможные положительные и отрицательные последствия принятия закона);

- соответствие законопроекта основному закону государства и другим действующим законам;

- соответствие текста законопроекта правилам законотворческой техники;

- соответствие процедуры внесения законопроекта в парламент установленному законом порядку.

При этом эксперты должны отвечать, в частности, следующим требованиям: профессионализм, объективность, независимость и ответственность, по крайней мере, морального или административного характера (например, оповещение общественности о недобросовестности эксперта или недопущение недобросовестного эксперта к экспертизе законопроектов в дальнейшем).

Во многих странах экспертиза законопроектов является обязательной процедурой. Например, во Франции для этих целей существует специальный орган – Государственный совет, состоящий из видных юристов. В США, помимо официальных, практикуются экспертизы законопроектов различными негосударственными институтами, каким является, например, Heritage Foundation (Фонд Наследия).

В Российской Федерации Регламентом Государственной Думы предусмотрены следующие виды экспертиз законопроекта: правовая, лингвистическая и юридико-техническая (часть вторая статьи 112). Кроме того, по решению ответственного комитета законопроект может быть направлен в государственные органы, другие организации для проведения научной экспертизы (часть первая статьи 112). Комитет вправе привлекать к своей работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принять решение о проведении независимой экспертизы законопроекта (часть вторая статьи 27).

Принятие закона(окончательное)осуществляется голосованием членов парламента, при этом обычно для того, чтобы закон был принят, за него должны проголосовать более половины парламентариев, что в какой-то мере обеспечивает безошибочность концепции принимаемого закона. Для принятия конституционного закона (например, о поправке к конституции или о наиболее важном вопросе государственного устройства) необходимо не простое, а так называемое квалифицированное большинство голосов парламентариев (например, более двух третей или трех четвертей от их общего числа). Однако в разных странах есть свои особенности принятия законов. Например, в Чехии законы принимаются тремя пятыми голосов парламентариев, а в Израиле – большинством присутствующих парламентариев, независимо от наличия кворума.

В России в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г.[188] федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало более половины депутатов Государственной Думы. Принятый закон в пятидневный срок направляется на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины его членов либо если в четырнадцатидневный срок он не был рассмотрен Советом Федерации. Однако обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров России; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается вновь принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей депутатов Государственной Думы.

Федеральный закон, одобренный Советом Федерации или вновь принятый двумя третями голосов депутатов Государственной Думы, в пятидневный срок направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Для отдельных видов законов в федеральном законодательстве установлен или должен быть установлен особый порядок принятия. Например, для законов о федеральном бюджете и о международных договорах России, о чем уже говорилось ранее, а также об автономной области или автономном округе. Особый порядок принятия установлен для федеральных конституционных законов, которые «принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации». Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов депутатов Государственной Думы и не менее чем тремя четвертями голосов членов Совета Федерации, и вступает в силу после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Подписание закона уполномоченным должностным лицом. Принятый парламентом закон поступает к уполномоченному должностному лицу (чаще всего к главе государства), которое подписывает его, подтверждая тем самым свое согласие с концепцией этого закона и принятие его в соответствии с установленной законом процедурой. Однако указанное лицо может быть наделено правом вето – правом отклонить принятый парламентом закон.

Вето – запрет, налагаемый одним органом (должностным лицом) государства на решение другого государственного органа, – применяется, в частности, как инструмент, направленный на предотвращение принятия ошибочной концепции закона. Другими словами, институт вето является своеобразным фильтром в законодательном процессе. Этот институт дает парламентариям возможность повторно рассмотреть закон, проанализировать его достоинства и недостатки, и принять по нему более обоснованное решение. В результате повторного рассмотрения закона парламент может принять одно из следующих решений: снять закон с рассмотрения (отклонить его), в случае согласия с вето; принять закон повторно с учетом замечаний, содержащихся в обосновании к вето; преодолеть вето, приняв закон повторно установленным законом квалифицированным большинством голосов, в случае несогласия с вето.

В государствах, где формой правления является абсолютная монархия, вето монарха считается окончательным решением в отношении принятого закона. В государствах с республиканской формой правления отклоненный закон, принятый повторно квалифицированным числом голосов парламентариев, обычно подлежит подписанию главой государства.

В Российской Федерации в соответствии со статьей 107 Конституции Российской Федерации 1993 г. Президент Российской Федерации в четырнадцатидневный срок с момента поступления к нему принятого (одобренного) закона либо подписывает и обнародует его, либо отклоняет. Отклоненный закон вновь рассматривается Государственной Думой. «Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию».

Принятый парламентом федеральный конституционный закон не может быть отклонен и в четырнадцатидневный срок подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию[189].

Опубликование законаосуществляется в установленном законом порядке в уполномоченном государственном издании (изданиях) по решению уполномоченного государственного должностного лица или органа. Такое опубликование закона называется официальным. Закон может быть опубликован и иным образом (например, в порядке частной инициативы в любом издании), однако официальная ссылка может быть сделана только на текст закона, опубликованный в официальном издании.

Как правило, принятый закон вступает в силу не ранее момента его опубликования. Однако более логичным является вступление нового закона в силу после того, как граждане будут иметь возможность ознакомиться с его содержанием. Поэтому законом может быть установлено правило, в соответствии с которым новый закон вступает в силу лишь спустя некоторое время после его опубликования, например, в Японии – через 20 дней.

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[190] федеральные законы подлежат официальному опубликованию в семидневный срок после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Федеральные законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы могут быть опубликованы также «в виде отдельного издания».

В соответствии с названным законом федеральный закон вступает в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, если самим законом не установлен другой порядок вступления его в силу. До недавнего времени Государственная Дума, руководствуясь пунктом «а» части первой статьи 106 своего Регламента[191], почти всегда указывала в принятом законе время вступления его в силу и в основном все российские законы вступали в силу «со дня их опубликования». То есть, предусмотренное законом исключение на практике стало основным правилом. Однако после того как Совет Государственной Думы рекомендовал вводить в законопроекты статьи о порядке вступления в силу только при необходимости[192], Правовое Управление Аппарата Государственной Думы в своих заключениях на законопроекты, содержащие указание о вступлении закона в силу с момента его опубликования, стало отмечать, что подобное указание должно быть мотивированным.

В заключение настоящего параграфа следует отметить следующие выводы:

1) законодательный процесс, обеспечивая принятие законопроектов в качестве законов, в то же время оказывает значительное влияние на качество будущих законов, в том числе на совершенство их концепций;

2) законодательные процедуры и отдельные элементы законодательного процесса следует рассматривать как выработанные теорией и практикой, закрепленные в соответствующих регламентирующих документах специальные законодательные приемы, направленные на обеспечение высокого качества принимаемых законов и потому требующие не только неуклонного соблюдения, но и совершенствования.

Заключение

1. В российской научной литературе существует смешение понятий «законодательная деятельность» и «законотворческая деятельность». В то же время логический анализ этих понятий показывает, что законодательная деятельность является лишь частью законотворчества. В целом законотворческая деятельность включает в себя: 1) разработку концепции будущего закона; 2) написание текста проекта закона; 3) принятие закона законодательным органом (в ходе которого может осуществляться доработка, как концепции, так и текста будущего закона).

При этом только принятие закона является исключительной прерогативой законодателя и осуществляется только в рамках регламентированного законодательного процесса. Что касается разработки концепции закона и написания текста его проекта, то эти этапы законотворчества могут осуществляться как в законодательном органе, так и за его пределами.

Сугубо творческая часть законотворческой деятельности (разработка концепции закона и написание текста его проекта), в отличие от принятия закона, не урегулирована, да и не может быть строго урегулирована законом. Однако и разработка концепции закона, и написание текста его проекта не должны осуществляться беспорядочно и поэтому нуждаются, по меньшей мере, в методических рекомендациях, направленных на обеспечение качества принимаемых законов.

2. Разработка концепции закона является самым сложным этапом законотворчества. Правильное понимание сущности концепции закона способствует надлежащей ее разработке.

Под концепцией закона следует понимать воплощенный в нем замысел законодателя, включающий в себя цель – решение определенной общественно-значимой проблемы, а также способ (способы) достижения этой цели – соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.).

К структурным элементам концепции закона, оформленной в виде документа, следует отнести: 1) наименование концепции, которое включает в себя наименование будущего закона и, таким образом, обозначает предмет будущего нормативного правового регулирования; 2) указание на автора (авторов) данной концепции, ибо за концепцией, автор которой не известен, могут скрываться недобросовестные ее создатели, то есть, действующие вопреки общественным интересам; 3) преамбулу, которая содержит обоснование данной концепции и, возможно, вида и структуры будущего закона; 4) содержательную часть концепции, в которой излагаются цели закона и способы их достижения.

Наряду с концепцией закона можно говорить о концептуальных положениях закона и, следовательно, о существовании концепции статьи закона и концепции отдельной нормы закона. Потому что сам закон, как было показано на примере назначения дня выборов в Государственную Думу, может состоять из одной статьи, в которой может содержаться лишь одна норма.

3. Качество будущего закона зависит от многих факторов, но, прежде всего, от его концепции. Для обеспечения высокого качества концепции будущего закона и, соответственно, качества самого этого закона при разработке концепции закона необходимо использовать специальные, научно обоснованные и проверенные на практике правила.

В то же время соблюдение правил разработки концепции закона невозможно без наличия специальных лиц (органов), уполномоченных проводить экспертизу концепции законопроекта (концептуальную экспертизу законопроекта). Ведь не все субъекты права законодательной инициативы имеют достаточно сил и средств, а иногда и желания, самостоятельно досконально прорабатывать концепции своих законов. Эту функцию могло бы взять на себя одно из подразделений Аппарата Государственной Думы, в которой в настоящее время, в соответствии с ее Регламентом, проводятся правовая, лингвистическая и юридико-техническая экспертизы законопроектов.

Недавно созданная Общественная палата Российской Федерации, наряду с проведением концептуальной экспертизы законопроектов, могла бы осуществлять выявление общественных проблем, требующих принятия соответствующих законов, а также анализировать результаты действия принятых законов в целях их корректировки.

4. Написание теста закона, как особый профессиональный вид деятельности, должно осуществляться в соответствии со специальными правилами. Несоблюдение этих правил может повлечь неправильное изложение в законе замысла законодателя (концепции закона), равно как и неправильное понимания этого замысла исполнителями закона. В частности: допущенные в тексте закона неясность, нелаконичность, нелогичность или нелогичная последовательность изложения – затрудняют понимание замысла (концепции) законодателя; двусмысленность или неунифицированность терминов – порождает разное толкование замысла (концепции) законодателя; противоречивость – приводит к правовой коллизии (что никак не может быть целью концепции закона); наличие ненормативного материала, дублирующих норм или нормативного материала, не соответствующего предмету закона – «размывает» замысел законодателя.

Анализ законодательства Российской Федерации показывает, что техника написания текстов федеральных законов требует совершенствования. Научно обоснованные и проверенные на практике правила написания текста закона должны быть сформулированы, по меньшей мере, в методических рекомендациях, которые должны использоваться законодателями и другими участниками законотворчества в их деятельности.

5. Законодательный процесс, обеспечивая принятие законопроектов в качестве законов, оказывает значительное влияние на качество будущих законов, в том числе на совершенство их концепций. Законодательные процедуры и отдельные элементы законодательного процесса следует рассматривать как выработанные теорией и практикой, закрепленные в соответствующих регламентирующих документах специальные законодательные приемы, направленные на обеспечение высокого качества принимаемых законов и потому требующие не только неуклонного соблюдения, но и совершенствования. Данное направление научной работы представляется перспективным.

Реализация предложенных в настоящей диссертации мер могла бы способствовать повышению эффективности законотворчества в Российской Федерации.

Поиск по сайту: