Механизм осуществления публичной власти

МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА

10.1. Отождествление механизма государства с аппаратом государственной власти

В предыдущих главах государство рассматривалось как некая абст­рактная категория, имеющая различные формы, выполняющая разнооб­разные функции, прямо не касающиеся обеспечения прав и свобод человека, управления обществом и страной. В действительности пра­вовая категория «государство» обретает конкретные очертания лишь в связи с деятельностью его механизма.

Механизм государства— это система государственных органов, призванных осуществлять государственную власть, задачи и функции государства. Механизм государства есть та реальная организационная и материальная сила, располагая которой государство проводит ту или иную политику.

Понятие «механизм государства» тесно связано с понятием «госу­дарственный аппарат». Последнее принято употреблять в двух смыс­лах: широком и более узком. В широком смысле понятие государ­ственного аппарата как совокупности всех государственных органов совпадает с понятием механизма государства. В более узком смысле под государственным аппаратом принято понимать аппарат государ­ственного управления. Именно в этом значении, в смысле совокупнос­ти исполнительно-распорядительных, управленческих органов государ­ства, используется понятие «государственный аппарат» в науке адми­нистративного права.

В теории государства и права понятие государственного аппарата, если иное не оговорено, употребляется, по общему правилу, в своем

Глава 10. Механизм государства

широком значении, т.е. как адекватное понятию механизма государ­ства.

Государственный аппарат— система органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполня­ются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи.

Построение и деятельность механизма государства осуществляют­ся на основе определенных принципов, имеющих объективный харак­тер. Их всесторонний учет как при образовании государственных ор­ганов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом.

До недавнего времени основными принципами организации и дея­тельности государственного аппарата российская юридическая наука считала принцип широкого участия масс в управлении государством, демократический централизм, пролетарский интернационализм, социа­листическую законность, социалистическую плановость, учет и конт­роль, партийное руководство деятельностью всех звеньев государствен­ного аппарата.

Кардинальные изменения, происходящие в экономической, полити­ческой и других сферах общественной жизни нашей страны, внесли существенные поправки в структуру, содержание и характер деятель­ности всех государственных органов. Государственная жизнь начина­ет строиться на новых принципах,обеспечивающих более эффектив­ное функционирование механизма государства. К ним относятся:

• принцип представительства интересов граждан во всех зве­ньях государственного аппарата. Он обеспечивается демократиче­ской избирательной системой, реальными гарантиями социально-эко­номических, политических и личных прав и свобод граждан, разносто­ронней деятельностью всех государственных органов, направленной на удовлетворение интересов личности;

• принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), который формирует механизмы, исключающие произвол со стороны властных органов и должностных лиц;

• принцип гласности и открытости в деятельности государ­ственного аппарата, например права граждан государства на основе общенародных голосований (референдумов) отменять противоречащие интересам народа решения любых органов государства, в том числе и в сфере международных отношений;

• высокий профессионализм и компетентность государствен­ных органов, их способность на высоком научном уровне решать ос-

10.1. Отождествление... с аппаратом государственнрй власти

новные вопросы государственной жизни в интересах населения стра­ны. Профессиональный принцип в государственном управлении озна­чает прежде всего использование квалифицированных работников, для которых управленческая деятельность является основной професси­ей. Привлечение же к государственной службе людей, не обладающих навыками управления, как показала отечественная практика государ­ственного строительства, приводит к негативным последствиям. Эти люди, будучи хорошими специалистами в области промышленного или сельскохозяйственного производства, на государственной службе, не могут выполнять возложенные на них обязанности достаточно квали­фицированно;

• принцип законности, правовых начал в деятельности всех со­ставных частей механизма государства в их взаимоотношениях с на­селением страны и между собой, а также с различными общественны­ми движениями и организациями;

• принцип демократизма в формировании и деятельности го­сударственных органов, позволяющий учитывать разнообразные ин­тересы подавляющего большинства граждан государства, их религи­озные воззрения, особенности национальной культуры, традиций, обы­чаев;

• в федеративных (союзных) государствах важным принципом орга­низации и деятельности государственного аппарата является субор­динация и четкое взаимодействие между общефедеральными орга­нами (центром) и государственной властью членов федерации. В национальных федерациях наиболее оптимальное разграничение ком­петенции между ними имеет особо важное значение, поскольку оно обеспечивает самостоятельность Членов федерации в решении внут­ренних и внешних задач.

Механизм государства выступает основным субъектом осуществ­ления государственной власти. Через государственный аппарат, его органы государство, выполняя возложенные на него задачи, оказывает заметное влияние на стабилизацию и развитие общественной жизни, способствует углублению демократии и организованности в стране, процветанию и благополучию населения. В определенных случаях властные государственные функции могут осуществлять и негосудар­ственные организации, если они на то уполномочены государством (например, муниципалисты).

Выяснение понятия механизма государства связано с раскрытием его характерных черт или признаков,позволяющих отграничить его как от негосударственных структур в политической системе общества,

Глава 10. Механизм государства

так и от отдельно взятых государственных органов. Данные признаки заключаются в следующем.

Во-первых, механизм государства — это система государственных органов, проникнутая единством принципов его организации и деятель­ности, закрепленных в Конституции, Законе РФ «Об основах государ­ственной службы Российской Федерации» и других федеральных за­конах.

Во-вторых, механизм государства характеризуется сложной струк­турой, отражающей определенное место, которое занимают в ней раз­личные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их со­отношение и взаимосвязи. При этом необходимо учитывать, какой ос­новополагающий системообразующий фактор (принцип) структуры государственного механизма закреплен в конституции данного госу­дарства в конкретно-исторических условиях. Например, в РСФСР в соответствии с конституциями 1918, 1925, 1937, 1978 г., таким опреде­ляющим, системообразующим фактором, оказывающим решающее вли­яние на структуру механизма государства, как и в СССР, было всевла­стие Советов. С учетом данного признака механизм Советского госу­дарства формально представлял собой систему государственных органов, возглавляемую Советами.

С принятием в 1993 г. Конституции последовательно проводится принцип осуществления государственной власти на основе разделе­ния на законодательную, исполнительную и судебную. Данный прин­цип зиждется на самостоятельности всех ветвей власти, их способно­сти обеспечить сдерживание и противовесы в отношении друг друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвышение какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры.

В-третьих, государственный механизм неразрывно связан с функ­циями государства. Между ними существует тесная обратная связь. Функции современного государства осуществляются при помощи го­сударственного механизма, посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государственных органов. Вместе с тем от функций государства зависит структура го­сударственного механизма — они непосредственно влияют на возник­новение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства.

В-четвертых, механизм государства для обеспечения возложен­ных на него задач управления делами общества, воздействия на слож­ные социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим го-

10.2. Механизм осуществления публичной власти

сударственных функций располагает необходимыми материальными средствами (так называемыми вещественными придатками), на кото­рые опираются в своей деятельности отдельные государственные органы и без которых не может обходиться ни одно государство. Их особен­ность состоит в том, что они выделяются в механизме государства не в качестве его самостоятельных частей (элементов), каковыми являются государственные органы, а именно как вещественные придатки послед­них. К ним относятся различные материальные ценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, подсобные помещения, а также пред­приятия, учреждения, организации, необходимые для функционирова­ния государственных органов.

Обобщение всех рассмотренных признаков позволяет прийти к выводу о том, что механизм современного государства — это прони­занная едиными, законодательно закрепленными принципами, основан­ная на разделении властей, располагающая необходимыми материаль­ными придатками система государственных органов, посредством ко­торой осуществляются задачи и функции государства.

Механизм осуществления публичной власти

Все органы, организации, объединения граждан, функционирующие на территории той или иной страны, можно разделить на две группы: занятые в той или иной мере в осуществлении государственных функ­ций и не занятые в них. При этом первые в совокупности образуют политически организованное общество, каковым и является любое со­временное демократическое государство, а вторые — неполитическое общество, которое принято именовать гражданским.

Вот это политически организованное общество и образует меха­низм государства, точнее, механизм осуществления публичной влас­ти. Данное дополнение необходимо для того, чтобы точнее передать сущность механизма управления современного государства. Дело в том, что одно из принципиальных отличий авторитарного государства от демократического состоит в уровне и степени вовлечения широких масс населения в осуществление управленческих функций в обществе, иначе говоря, в уровне обеспечения народовластия.

Авторитарное государство в реализации своих функций опирается исключительно на государственный аппарат, который в отрыве от уча­стия в его деятельности и контроле над ним со стороны населения зачастую превращается в аппарат насилия. Именно это обстоятель-

Глава 10. Механизм государства

10.3. Мех_;

''низм народовластия

ство подвигло К. Маркса и Ф. Энгельса, а вслед за ними В.И. Ленина и ряд советских философов и юристов к разработке теории отмирания государства. Точнее, по словам Ф. Энгельса, теории медленного «засы­пания» государства. На практике этот процесс должен был выражать­ся в постепенной передаче государством отдельных своих функций добровольным объединениям граждан.

Строго говоря, классики марксизма-ленинизма не были так уж не­правы, развивая эту теорию. Другое дело, что

• передача государственных функций не может осуществляться только добровольным объединениям граждан. На месте государствен­но-властных органов могут образовываться негосударственные органы (муниципальные органы, нотариусы, адвокаты, третейские суды и др.). Но все они осуществляют публично-правовые функции, в ряде случаев от имени и по поручению государства;

• есть у государства функции, которые ни при каких условиях не могут быть переданы негосударственным структурам. Это функции обеспечения национальной безопасности и государственного сувере­нитета (вооруженные силы, пограничная стража, борьба с преступнос­тью, внешняя политика, денежная система и др.К Таким образом, пол­ное отмирание государства даже в отдаленной перспективе вряд ли возможно. Но минимизация его функций, направленных на управле­ние обществом, и передача их исполнения негосударственным образо­ваниям — процесс вполне объективный. Более того, попятный процесс, направленный на усиление государственного вмешательства в част­ную жизнь гражданина, структур гражданского общества, имеющий место в отдельных случаях в нашей стране, свидетельствует о неустойчивос­ти демократических начал в России и попытках реставрации тотали­тарного полицейского государства.

Итак, механизм государства, точнее, механизм осуществления пуб­личной власти в государстве включает в себя:

• основные -формы осуществления народом (совокупностью граж­дан) публичной власти;

• общие требования к системе органов публичной власти, специаль­но созданных для реализации возложенных на государство функций, закрепляемых в конституции и законах конкретного государства;

• строго определенный порядок создания, функционирования и лик­видации системы этих органов;

• набор специфических полномочий (прав и обязанностей) и форм юридической ответственности каждого органа публичной власти;

. перечень специальных тр^_{ований> предъявляемых к граж}д_анам, занимающим должности в расс^_{атриваемых орпшах публичной власти;} . вспомогательный аппарат _{органа публичной власти}.

1UJ. МехаЩ(_ЗМ народовластия

В любом демократическом ^_{сударстве публичн}ая власть в той или иной степени принадлежит н,_{роду (совокупности граждан} государ­ства). Народ выступает перви^_{ым элемен}том механизма осуществле­ния публичной власти. Так, ^_{гласно ст 3} Конституции носителем суверенитета и единственным ^_{сточником власти в} р_оссийской Феде­рации является ее многонацио^^- _{народ в этой же статье} делены и важнейшие формы Осуществления механизма народовлас­тия: выборы, референдум, Деят_{?льность органов госу}д_{арствен}ной влас­ти и местного самоуправления,

Таким образом, на первич^ _{уровне механизма} осуществления публичной власти народ высту^_{ет его составной частью в двух каче}. ствах: непосредственно и путе^ _{делегирования} властных полномочий формируемым им властным °Рс_анам

Прежде всего рассмотрим _kexaHH3M непосредственного участия народа в осуществлении публ^_{ной власти Выборы и} референдум -близкие по внешним признака*, _{но разные по сути формы народовла}. стия. Референдум- процесс^посредственного участия граждан в принятии коллективного решец,_я (конституции, _закона, варианта от­вета на какой-либо вопрос, им«_{Ьщий важное обществе}нное или госу­дарственное значение), а выбо^ _ _{процедура} формирования гражда­нами представительных органу _{публичной} власти.

Несмотря на различные це^ _{данные формы народ}овластия имеют не только общие внешние при^_ки _ _непосре_ДСТвенное голосование граждан, но и общее место в с^_теме народовластия. Эти коллектив­ные действия граждан относят^ _{R числу учредитель}ных акций.

С помощью учредительных ^_{ций народ} ^посредственно принима­ет важнейшие публично-власт^ _{решения и} формирует органы пуб­личной власти, образующие г%_ично._{правовой механ}изм управления обществом и государством.

Таким образом, граждане, о_{5ьединенные в те или иные публично}. правовые территориальные об_{1%ости (нароД( население субъект}а фе­дерации, муниципальной те_{РРИ1Ьрии)> образуют основу меха}низма го­сударства, непосредственно пц_{нимая участие в} формировании орга-

Глава 10. Механизм государства

нов публичной власти и принятии важнейших решений государствен­ного и общественного значения.

Вместе с тем если бы государство функционировало только в фор­ме принятия гражданами решений государственного и общественного значения, то его деятельность была бы малоэффективна. Осуществле­ние власти — это специфическая деятельность, требующая высокого профессионализма и специальных знаний. Не случайно большинство должностей в органах государственной власти и местного самоуправ­ления в развитых странах мира занимают экономисты и юристы.

Осуществить гражданам правильный выбор при формировании пред­ставительных органов публичной власти помогают политические партии и иные политические общественные объединения. Формально они не входят в механизм государства и даже механизм местного самоуправле­ния, но оказывают существенное, а в ряде случаев решающее влияние на состав и даже конкретную деятельность парламентов, президентов, ми­нистров и другие важнейшие элементы механизма государства.

Не являясь частью механизма государства, политические партии и иные политические общественные объединения занимают значитель­ное место в политически организованном обществе и могут рассмат­риваться как часть механизма осуществления публичной власти в го­сударстве, опосредованного, действующего через волеизъявление изби­рателей.

10.4. Классификация органов публичной власти

Независимо от правовой природы (государственные или негосудар­ственные) органы публичной власти обладают рядом специфических признаков:

• их деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов, в силу чего они выступают от имени государ­ства или его части (субъекта федерации, населения муниципальной территории);

• порядок их формирования и деятельности строго регламентиро­ван нормативно-правовыми актами (конституцией, законами, подзакон­ными актами, актами местного самоуправления). Они могут действо­вать по принципу: можно только то, что предписано соответствующим нормативно-правовым актом (в отличие от граждан, которые в боль­шинстве случаев действуют по принципу: можно все, что не запреще­но законом);

10.4. Классификация органов публичной власти

• деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в подавляющем большинстве случаев в виде формально-правовых решений, подлежащих обнародованию. Отсюда принцип: не опубликованный акт юридической силы не имеет. Эти органы лишь в незначительной мере используют устные решения и приказы.

В любом случае решения публично-властных органов могут быть обжалованы заинтересованным лицом и отменены другим публично-властным органом только в строго установленном законом порядке.

Публично-властный характер деятельности данных органов позво­ляет им использовать принуждение как один из способов реализации своих полномочий. Хотя им отнюдь не чуждо использование принци­пов поощрения, материальной заинтересованности и иных позитивных методов воздействия.

Деятельность граждан в составе публично-властных органов пре­имущественно носит профессиональный и в силу этого возмездный характер. Хотя в ряде случаев возможны и отступления от указанного правила (в деятельности муниципальных и некоторых представитель­ных органов публичной власти).

Классификация -этих органов может быть произведена по различ­ным основаниям. Прежде всего все органы публичной власти по спо­собу формированияделятся на назначаемые и избираемые.

Избираемые органы формируются путем избрания их гражданами или иными выборными лицами и органами на определенный срок. Важнейшие принципы этой процедуры — принцип свободных выбо­ров и периодическая сменяемость состава выборных органов власти. Гарантия прав выборных лиц — усложненная процедура привлечения их к ответственности, называемая в законодательстве иммунитетом.

В отличие от выборных, назначаемые в органы публичной власти претенденты зависят от воли назначающих их лиц или органов, поэто­му при назначении выдвигаются более жесткие, чем при выборах, про­фессиональные требования, предусматривается повышенная ответствен­ность этих лиц, компенсируемая отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности.

В основе следующей классификации лежит количественный со­став органов публичной власти. С этих позиций все рассматривае­мые органы делятся на единоличные и коллегиальные; причем дело здесь не в количестве конкретных граждан, занятых в деятельности того или иного органа (число сотрудников администрации Президента РФ — единоличного органа государственной власти — в несколько раз больше аппарата Правительства России; тем не менее последний

Глава 10. Механизм государства

относится к числу коллегиальных органов власти), а в способе приня­тия решений. Единоличный орган принимает решение путем самосто­ятельного императивного волеизъявления, а коллегиальный — боль­шинством голосов граждан, уполномоченных законом или иным нор­мативно-правовым актом принимать решение в пределах своей компетенции. Данный порядок не исключает наличия при единолич­ном органе публичной власти различного рода коллегиальных совеща­тельных структур. Но даже если проект решения вырабатывается в них коллегиально, его веление носит консультативно-рекомендатель­ный характер. Окончательное юридическое властное решение всегда принадлежит единоличному органу публичной власти.

Некоторые юристы, опираясь на предложенную классификацию, де­лят рассматриваемые формирования на публично-властные органы и должностные лица. Такое представление порождено неточностью оп­ределения статуса Президента РФ ныне уже утратившим силу Зако­ном РСФСР от 04.04.1991 «О Президенте РСФСР»¹, который имено­вал его высшим должностным лицом Российской Федерации (ст. 121-1 Конституции РСФСР 1978 г.). На самом деле должностное лицо обла­дает самостоятельными полномочиями, производными от компетенции того органа публичной власти, от имени которого он выступает. А Президент РФ, несмотря на его единоличный статус, является органом государственной власти.

Третья классификация органов публичной власти основана на оп­ределении места,занимаемого данными органами в иерархии меха­низма публичной власти. С этих позиций все органы власти делятся на центральные, региональные и местные. Соответственно опреде­ляется и территория, на которую распространяется юридическая сила принимаемых ими нормативно-правовых актов: общегосударственных, локальных и местных. В ряде случаев по этим же критериям происхо­дит и их отмена вышестоящими органами публичной власти.

Исходя из вышесказанного о правовой природе органов публичной власти, их можно разделить на государственные и негосударственные. Однако наиболее важная для механизма осуществления публичной власти классификация рассматриваемых органов основана на разделе­нии их по содержанию деятельности. Но этот вопрос требует отдель­ного, более детального рассмотрения.

На основании изложенного орган публичной власти можно опреде­лить как обособленную часть политического общества, предназначен-

10.5. Система органов публичной власти

ную для осуществления специальной строго определенной законом функции и наделенную необходимыми для этого полномочиями и юри­дической ответственностью.

10.5. Система органов публичной власти

Предложенные классификации органов публичной власти система­тизируют теоретические знания о них, но не дают возможности на практике образовать систему данных органов. Это позволяет сделать только теория разделения властей.

Государственная власть состоит из трех относительно самостоя­тельных ветвей, каждая из которых имеет свое юридическое обоснова­ние. Эти ветви — законодательная, исполнительная и судебная — обо­собились как три основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности.

Впервые теория разделения властей была изложена английским философом Дж. Локком и французским просветителем Ш.-Л. Монтес­кье. Юридический смысл разделения властей выражен в следующем рассуждении Монтескье в его основном сочинении «О духе законов»: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опа­саться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические зако­ны для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свобо­ды и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законода­тельной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть со­единена с исполнительной, то судья получает возможность стать угне­тателем»¹. •

Следует пояснить, что Монтескье отводит роль главы исполнитель­ной власти монарху потому, что исполнительная власть более эффек­тивна, когда она осуществляется единоличным органом власти.

Из рассуждения Монтескье вытекает, что разделение властей су­ществует в трех аспектах, или на трех уровнях: функциональном, ин­ституциональном и персональном.

1. Функциональное разделение властей. Ради обеспечения свобо­ды необходимо установить раздельно функцию принятия решений о

¹ ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.

Монтескье Ш.-Л. Избр. произвел. М., 1955. С. 290.

Глава 10. Механизм государства

принуждении (применении силы) и функцию осуществления государ­ственного принуждения. Законодательная власть устанавливает пра­вила применения силы, судебная власть допускает или предписывает конкретные меры применения силы. Следовательно, эти ветви власти не должны обладать принудительной силой, не должны осуществлять государственное принуждение. Поскольку такой силой обладает ис­полнительная власть, она сама не должна принимать нормативные или индивидуальные решения о применении силы. Следовательно, испол­нительная власть должна действовать на основании и во исполнение законов и судебных решений.

В правовом государстве во всех случаях, когда действия исполни­тельной власти связаны с ограничениями свободы и собственности, эти действия не только должны быть законными, но и сопровождать­ся предварительным или последующим судебным контролем за их законностью и обоснованностью. В частности, ст. 5 Европейской кон­венции о защите прав человека и основных свобод (1950) устанавли­вает, что:

• арест (заключение под стражу), задержание, содержание под стра­жей возможны лишь на законном основании и в порядке, предусмот­ренном законом;

• эти ограничивающие свободу административные действия допус­тимы лишь с санкции суда или для выполнения соответствующего судебного решения;

• несанкционированные судом арест (заключение под стражу), за­держание нуждаются в незамедлительной судебной проверке их за­конности и обоснованности;

• содержание под стражей допустимо лишь на основании обвинитель­ного приговора суда¹.

2. Институциональное разделение властей. Осуществление функ­ций законодательной, исполнительной и судебной власти не должно быть соединено в одном лице или учреждении. Разделение властей означает отделение инстанций, обладающих принудительной силой, от инстанций, принимающих решение о применении силы. Иначе говоря, нужно разделить государственные органы, компетентные применять силу и компетентные принимать решения о применении силы.

В этом контексте разделение законодательной и исполнительной власти означает, во-первых, что органы исполнительной власти не вправе

¹ Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Ст. 5 // Международное право в документах /Сост.: Н.Т. Блатова, Г.М. Мелков. М., 1997. С 152.

10.5. Система органов публичной власти

заниматься первичным нормотворчеством, издавать нормативные акты, имеющие силу закона.

Конституция провозглашает разделение властей на законодатель­ную, исполнительную и судебную. Но в противоречие функционально­му и институциональному разделению властей ст. 90 Конституции позволяет Президенту РФ — главе исполнительной власти — изда­вать указы не на основании и во исполнение законов, а всего лишь не противоречащие Конституции и законам. Это означает конкурирующую нормотворческую компетенцию номинального законодателя (Федераль­ного Собрания) и Президента. Так, если вопрос не урегулирован зако­нодательно, Президент РФ имеет право издать по данному вопросу свой нормативный акт. Президент РФ может внести законопроект, а в случае отклонения законопроекта — издать по этому вопросу указ. Президент РФ может реализовать свое право отлагательного вето, от­клонить федеральный закон и издать по этому вопросу указ. Следова­тельно, в России возглавляемая Президентом РФ исполнительная власть выполняет функцию законодательной власти. Нормативные указы Президента РФ, не противоречащие Конституции, имеют силу закона до тех пор, пока иное не установлено вступившим в силу федеральным законом. Конституционный Суд РФ признал такое положение не про­тиворечащим Конституции: Президент РФ вправе издавать указы, вос­полняющие пробелы в законодательном регулировании, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законов¹. Между тем такое нарушение разделения властей несовмес­тимо с конституционным идеалом правового государства.

Во-вторых, законодатель не вправе вмешиваться в деятельность исполнительных органов, не вправе принимать решения индивидуаль­ного характера, входящие в компетенцию исполнительной власти. В противном случае законодатель превратится в институциональную силу, одновременно устанавливающую правила применения силы.

Концепция, отрицающая ценность разделения властей, исходит из того, что законодатель (орган народного представительства) должен контролировать деятельность исполнительных органов и может своим законом или иным актом решить любой вопрос, входящий в компетен­цию исполнительной власти. Получается, что законодательная власть должна быть одновременно и исполнительной, по меньшей мере, ру-

¹ Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.

Глава 10. Механизм государства

ководить исполнительно-распорядительной деятельностью. Но можно оценить такое положение и с другой стороны: орган исполнительной власти становится законодателем. Ибо с точки зрения политической арифметики безразлично, законодатель ли становится исполнителем или исполнитель — законодателем. Возникает своего рода «симбиоз» орга­нов законодательной и исполнительной власти, в котором законодатель уже не заботится о гарантиях свободы, безопасности и собственности, а подводит законодательную базу под административный произвол.

Законодатель не вправе косвенно вмешиваться в процесс отправле­ния правосудия, изменяя законы, которые должны применяться в делах, интересующих законодателя, если такое .вмешательство угрожает сво­боде, безопасности, собственности. Поэтому существует правило, соглас­но которому закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Вместе с тем допустима юридическая ответ­ственность лишь за те деяния, которые признаются правонарушениями в момент применения санкции. Поэтому смягчающий закон имеет об­ратную силу.'По аналогичным мотивам амнистию, объявляемую законо­дателем, следует считать допустимым вмешательством в процесс отправ­ления правосудия.

Отмечая недопустимость соединения судебной власти с исполни­тельной, Монтескье обратил внимание лишь на одну сторону пробле­мы — «судья получает возможность стать угнетателем». Действитель­но, полицейские органы, творящие «суди расправу», напоминают чрезвы­чайный карательный аппарат тоталитарных режимов, например Особое совещание при НКВД и «тройки», действовавшие в СССР в 1938 г. Но есть и другая сторона: если суд не отделён от администрации, то нет государственного органа, который давал бы правовую защиту от адми­нистративного произвола. Суд должен быть независим от любых орга­нов исполнительной власти, включая министерство юстиции.

Если же судьи, хотя бы в силу организационного подчинения суда министерству юстиции или же в силу их фактической зависимости от бюрократического аппарата, ведающего распределением социальных благ, так или иначе инкорпорированы в структуры исполнительной власти, они объективно вынуждены защищать корпоративные интересы этой власти, если таковые затрагиваются спором о праве. При таком положе­нии суд не может быть гарантом законности, противовесом незаконным акциям исполнительной власти. В целях достижения административ­ной независимости судов от органов законодательной и исполнитель­ной власти в США, Японии и некоторых европейских странах формиро­вание бюджета судов, назначение персонала, расходы на ведение дел и тому подобные вопросы находятся под судебным контролем.

10.5. Система органов публичной власти

3. Персональное разделение властей. В состав законодательных органов не входят функционеры исполнительной власти и судьи, т.е. депутатами легислатуры (законодательные органы) не могут избираться будущие исполнители законодательных решений. Однако этот, каза­лось бы, очевидный принцип несовместимости депутатского мандата с занятием других государственных должностей не соблюдается в пар­ламентарных странах (Великобритания, ФРГ и др.), где члены прави­тельства одновременно являются депутатами парламента. Причем та­кое нарушение персонального разделения властей является чертой парламентарных стран.

Раскрыв уровни разделения властей, теперь перейдем к характери­стике самих ветвей власти.

Цель законодательной власти, как это следует из ее названия, — . издание законов. Еще эту ветвь публичной власти принято имено­вать представительной, поскольку эти органы, как никакие другие, представляют интересы всего народа (населения) или значительной его части. Речь идет об органах, которые принято именовать парла­ментами. Именно им доверено принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы, поскольку они являются выборными коллегиаль­ными органами публичной власти, в которых наиболее широко пред­ставлены интересы большинства граждан демократического государ­ства, включая политические, национальные, возрастные и иные соци­альные меньшинства.

Выборный характер данных органов и коллегиальный порядок при­нятия ими решений позволяют принять сбалансированный норматив­но-правовой акт, отражающий компромиссное (устраивающее большин­ство депутатов парламента) решение по важнейшим вопросам госу­дарственной и общественной жизни. При этом законодательная функция должна быть отделена от исполнения принятых решений, поскольку в ином случае будут приниматься не те законы, в которых нуждаются граждане данной страны, а те, которые легче можно исполнить.

Особенность этой ветви публичной власти состоит еще и в том, что среди входящих в нее органов отсутствуют властная иерархия и сис­тема административного подчинения. Дело в том, что каждый предста­вительный орган публичной власти действует от имени своих изби­рателей и в пределах собственной компетенции, установленной кон­ституцией, законом или иным нормативным правовым актом. Эта органическая связь конкретного парламента с избирателями не позво­ляет ему вмешиваться в компетенцию иного представительного орга­на публичной власти.

Глава 10. Механизм государства

Данная характеристика представительной власти сформировалась еще во времена Ш.-Л. Монтескье. Однако за период последующего развития общественных отношений в нее были внесены некоторые коррективы:

• такой орган публичной власти, как единоличный глава государ­ства, приобретавший свой статус в порядке монархического престо-лонаследования, во многих государствах был заменен всенародно из­бираемым на определенный срок президентом страны. Он не только стал выборным, но и, в известной мере, представительным органом го­сударственной власти. Поэтому сегодня можно говорить о представи­тельных органах власти в широком (единоличные и коллегиальные органы) и узком (только выборные коллегиальные органы) смысле слова;

• в ряде государств (например, в Великобритании и некоторых дру­гих государствах Британского Содружества) монарх вошел в состав законодательной власти, поскольку он утратил конституционное право вета на законы, принимаемые парламентами. В подобном положении оказались президенты некоторых парламентских республик (ФРГ, Ав­стрии и др.).

Вторая ветвь публичной власти — исполнительная. Ее основная задача — исполнять те законы, которые приняты законодательными (представительными) органами публичной власти. Смысл деятельнос­ти этой ветви власти — фактически реализовать те положения приня­тых парламентом законов, которые нуждаются в принудительном ис­полнении или вмешательстве в их исполнение в иной форме. По этой причине перед исполнительными органами власти стоит задача дойти до каждого гражданина, каждого участника правовых отношений, до­биться реализации требований закона. Поэтому в системе органов исполнительной власти, в отличие от представительных органов, тре­буется создание единой вертикали органов власти, административного подчинения нижестоящих органов вышестоящим.

Однако и в существо этой ветви публичной власти процесс обще­ственного развития также внес свои коррективы:

• с усложнением процедуры нормативно-правового регулирования возросли требования к содержанию законов. Их содержание стало более сложным, менее поддающимся конкретным коррективам. К тому же практика создания правового государства во многих странах мира потребовала усиления нормативно-правовых начал в организации и деятельности исполнительной власти. Из чисто исполнительной она превратилась в исполнительно-распорядительную, т.е. дополняющую

10.5. Система органов публичной власти

процесс исполнения закона собственными нормативно-правовыми ак­тами. Последние имеют подзаконный характер, ими не могут ограни­чиваться важнейшие права человека, их издание создает возможность обжалования в суд в случае их противозаконности. Однако сам факт появления таких актов позволяет говорить о сближении функций за­конодательной и исполнительной ветвей публичной власти;

• некоторые органы исполнительной власти, особенно общей ком­петенции, приобрели статус выборных, что, в известной мере, также сблизило их положение с представительными органами публичной власти, но не вывело из системы единого подчинения и юридической ответственности.

Третья ветвь государственной власти — судебная. Ее положение в системе разделенной публичной власти отличается наибольшим свое­образием. Ее органы выступают противовесом первым двум ветвям власти в борьбе за обеспечение прав человека. Именно судебные орга­ны защищают человека от произвола первых двух ветвей публичной власти. Они разрешают споры между органами этих ветвей власти. Но самое главное — именно судебные органы делают то, что не спо­собны сделать все остальные органы публичной власти: установить истину в юридическом смысле слова. Судебные органы придают уста­новленным ими фактам юридическое значение. А после этого следуют процедура защиты законных прав участников правовых отношений, наказание виновных лиц, отмена незаконных решений, восстановление нарушенного права, защита прав потерпевшего и т.д.

За время, прошедшее после создания Ш.-Л. Монтескье знаменитой теории разделения властей, прошло много времени. Правовая наука ушла далеко вперед и сформулировала понятие еще нескольких вет­вей публичной власти. Одна из них — учредительная власть. Функ­ции публичной власти могут быть осуществлены народом непосред­ственно в форме не только референдума и выборов, но и учредитель­ных органов публичной власти, учредительных (конституционных) собраний, конференций, собраний (сходов) граждан. Это те формы не­посредственной и представительной демократии, в ходе которых при­нимаются основополагающие для жизни государства и общества нор­мативно-правовые акты — акты, лежащие в основе всей правовой сис­темы государства или его отдельной части (субъекта, муниципальной территории).

От представительных органов публичной власти эти формы наро­довластия отличает их временный характер, а также цель создания: принятие конкретного нормативно-правового акта. Строго говоря, де-

Глава 10. Механизм государства

ятельность учредительной власти должна предшествовать созданию всех остальных ветвей публичной власти. Ее действия определяют весь последующий механизм государства и иных систем осуществле­ния публичной власти. Роль органов этой ветви публичной власти в Российской Федерации призваны выполнять Конституционное Собра­ние РФ, конференции, собрания (сходы) граждан по месту их житель­ства, Великий Хурал — съезд народов Тывы¹ и некоторые др. Однако учредительная власть'-в нашей стране не рассматривается в качестве самостоятельной ветви, поэтому в действующем российском варианте перечисленные органы отнесены к системе представительных органов публичной власти.

Еще одна ветвь публичной власти, претендующая на самостоятель­ное существование, — контрольная власть. Цель выделения данной ветви власти в качестве самостоятельной — обеспечить независимость входящих в нее органов от иных ветвей публичной власти, дабы обес­печить большую эффективность их деятельности. Во многих странах мира эту ветвь государственной власти образуют прокуратура, счет­ные палаты, иные контрольные органы. В нашей стране контрольная власть также пока не выделяется в качестве самостоятельной.

Вместе с тем, говоря о разделении властей, необходимо подчеркнуть, что речь не идет о противостоянии перечисленных ветвей власти друг другу. Публичная власть в государстве всегда едина, поскольку все ее органы выполняют общую функцию: защищают и гарантируют права человека, обеспечивают их реализацию. Что же касается разделения властей, то это чисто техническая задача, направленная на специализа­цию их функций. Любой орган, совершающий день за днем однотипные функции, достигает совершенства в своей области. К тому же разделе­ние властей не только препятствует сосредоточению всей власти в руках одного органа публичной власти, служит гарантом сохранения демократического режима в государстве, но и позволяет выявить кол­лизии и пробелы между различными ветвями власти, как это показано выше в отношении Российской Федерации.

В то же время, чем на большее число ветвей делится публичная власть, тем выше потребность в координации их действий. Эту функ­цию во многих странах мира, включая Российскую Федерацию, выпол-

¹ Конституция Республики Тыва от 01.10.1993. Ст. 113 // Конституции Республик в составе Российской Федерации. Сборник документов / Сост. Н.А. Михалева М 1995. С. 354—355.

10.6. Государственная и муниципальная служба

няет глава государства — президент страны. В силу этого он не вхо­дит ни в одну из ветвей государственной власти и выполняет функ­цию противовеса, координатора, связующего звена в деятельности всех ветвей государственной власти, гаранта эффективности действий все­го государства.

Однако в условиях возрастания тенденции к ослаблению роли пар­ламентов и усилению исполнительной власти в виде правительства (кабинета министров) наблюдается явное стремление к образованию самостоятельной ветви президентской власти. Эта тенденция прояв­ляется во многих странах мира, государственная власть в которых осу­ществляется в форме республики смешанного типа.

Из сказанного можно заключить, что механизм осуществления пуб­личной власти в России, как и во всем мире, — это динамичная, разви­вающаяся система. Основная цель этого развития — оптимизация ре­шения управленческих задач, повышение эффективности защиты прав человека, экономия бюджетных средств.

Конечно, российская действительность не в полной мере подтверж­дает данный вывод. Однако следует учитывать, что:

• речь идет о теории вопроса, общих тенденциях, прослеживающих­ся в мире в целом;

• короткий период демократических преобразований, который про­шла наша страна за последнее десятилетие, не позволяет пока вырабо­тать оптимальную модель механизма осуществления публичной влас­ти в Российской Федерации. Однако это не означает, что к этому не следует стремиться.

10.6. Государственная и муниципальная служба

Орган публичной власти — это не отвлеченная абстракция, а конк­ретный коллектив граждан, внутренне структурированный, организо­ванный в систему и нацеленный на выполнение строго определенных задач и функций. Совокупность этих граждан, выполняющих вспомога­тельные функции по сравнению с должностными лицами, т.е. теми лицами, которые выступают от имени всего органа публичной власти и несут юридическую и политическую ответственность за эффективное и точное выполнение им его функций, принято именовать аппаратом органа публичной власти.

В свою очередь этот аппарат делится на организационно обособ­ленные структурные подразделения, состоящие из отдельных сотруд-

Глава 10. Механизм государства

ников — государственных или муниципальных служащих. Не вдава­ясь в подробную характеристику данной категории граждан (это зада­ча учебных курсов административного, муниципального и трудового права), отметим ряд присущих данной группе наемных работников осо­бенностей их правового статуса:

• особый порядок принятия на службу — система назначения на конкурсной и контрактной основе, периодическая переаттестация, слу­жебные чины и звания и многое др.;

• система строгого административного подчинения, действия в пре^ делах служебных должностных инструкций, бюрократический (в хоро­шем смысле слова) характер работы;

• особый, отличный от обычного гражданина, порядок соблюдения принципа законности. Государственный служащий не только несет конституционную обязанность соблюдать конституцию и законы, но и ведомственные инструкции, приказы и распоряжения вышестоящего руководства и т.д. Правда, в большинстве цивилизованных стран у государственного служащего имеется возможность отказаться от вы­полнения незаконного приказа или обжаловать его в суд;

• обязательно возмездный, в отличие некоторых выборных должно­стей органов публичной власти, характер труда;

• особенности ответственности. В отличие от политической ответ­ственности, которую несут должностные лица и иные официальные представители органа публичной власти (после снятия с них иммуни­тета возможна любая форма ответственности, вплоть до уголовной ответственности президента), государственные служащие несут дис­циплинарную или должностную ответственность, в ряде случаев в осо­бой форме, установленной контрактом или уставом соответствующего органа власти;

• особый принцип гласности (от англ. glas — стекло, прозрачный), означающий «прозрачность» частной жизни государственного слу­жащего, особенно высшего должностного лица. На самом деле госу­дарственный служащий не обладает той гарантированной законом неприкосновенностью частной жизни, которой обладает гражданин. Это своеобразная «жертва» того объема власти, которым обладает государственный служащий и потенциально может использовать его вопреки интересам общества, государства, отдельного гражданина. Для общества очень важно, чтобы государственный служащий распоря­жался данной властью честно, отвечал повышенным моральным тре­бованиям.

10.7. Легитимность государственной власти

Таким образом, аппарат публичной власти является неотъемлемой составной частью механизма осуществления публичной власти. Но он не может заменить собой все перечисленные выше звенья этого меха­низма, наполняющие деятельность аппарата сущностным содержанием.

10.7. Легитимность государственной власти

Легитимность— сущностное свойство государственной власти. Термин «Легитимность» исторически возник в начале XIX в. во Фран­ции для характеристики государственной власти как власти законной. С течением времени объем содержания этого термина расширился. Легитимность стала означать не только законность происхождения и способа установления власти, но и такое состояние власти, когда граж­дане (подданные) государства признают (согласны, убеждены) право данной власти предписывать им тот или иной способ поведения.

Большой вклад в теоретическую разработку понятия легитимности внес немецкий философ М. Вебер. Согласно разработанной им и став­шей классической теории Легитимность характеризуют два фундамен­тальных признака: признание власти, реализуемой существующими институтами государства, и обязанность индивидов ей подчиняться. Сущностная характеристика легитимности также состоит в том, что это именно представление (убеждение) граждан о государственной власти, присутствующее в их сознании.

Вебер выделял три основных типа легитимности¹:

• Легитимность, базирующаяся на традиции (традиционная, напри­мер монархическая, власть);

• Легитимность, основанная на харизме (священном даре), которой обладает лидер, вождь;

• Легитимность, основанная на рациональном (демократическом) устройстве и процедурах государственной власти.

В традиционной легитимности власти обычно выделяют геронтоло-гическую (власть старейшин), патриархальную (власть вождя племе­ни), патримониальную (власть монарха) и другие разновидности.

Рациональная легитимность — это Легитимность государствен­ной власти, при организации и реализации которой строго соблюдают­ся права человека, общие правовые принципы и правопорядок в целом. Здесь также выделяются демократическая легитимность (власть соот-

Вебер М. Избр. произв., М., 1990.

Глава 10. Механизм государства

ветствует волеизъявлению управляемых) и технократическая легитим-ность (власть сообразуется со способностями управляющих).

Очевидно, что в чистом виде ни один из указанных типов легитим-ности не существует. Каждому государству соответствует то или иное сочетание типов легитимности.

Сегодня веберовская типология имеет, скорее, историко-познава-тельную ценность и не является в полной мере актуальным инстру­ментарием современных исследований государства и политической системы.

Современная рациональная (легальная) легитимность оказывается далеко не однозначным, но многогранным и многоплановым явлением. Обычно в последнем выделяются четыре разновидности:

• плюралистические демократии, которые признаются большинством граждан как легитимные;

• авторитарно-бюрократические режимы, где основные права и сво­боды соблюдаются лишь частично;

• тоталитарные режимы, не поддерживаемые большинством граж­дан государства;

• режимы, относительно которых не существует ни признания, ни неприятия тех, кому принадлежит власть. Это беднейшие страны Азии и Африки, где бессмысленно даже ставить вопрос о легитимности вла­сти, поскольку эта проблема отсутствует в сознании людей.

Наряду с типологией обычно выделяются основания (источники) легитимности власти. К ним относятся:

• идеологические принципы и убеждения граждан в справедливом и передовом характере государственной власти (политического строя);

• привязанность к структурам (механизму) и нормам государствен­ной власти, которая базируется на доверии к традиционной и устояв­шейся системе власти (например, традиции парламентаризма в Вели­кобритании);

• преданность власти благодаря положительной оценке личных ка­честв субъектов власти (президента, премьер-министра); в отличие от харизматической легитимности, здесь в основу положен рациональный расчет граждан в их отношении к политическому лидеру (президент США должен обладать персональной легитимностью, но при этом не обязан быть харизматическим вождем);

• политическое (или государственное) принуждение; оно существует при любом политическом режиме, но, очевидно, чем ниже уровень леги­тимности, тем сильнее принуждение; в то же время есть граница в использовании силы, перейдя которую государственная власть обрета-

10.7. Легитимность государственной власти

ет силу не как источник легитимности, а, наоборот, как фактор ее неми­нуемого падения.

Можно говорить о степени (уровне) легитимности государствен­ной власти. Очевидно, что власть не может быть одинаково легитимна для всех слоев населения, во всех своих проявлениях (субъектах, дей­ствиях). Причем чем ниже уровень легитимности, тем больше насилия необходимо для удержания власти.

Режим может оставаться легитимным при выраженном недоверии к отдельным институтам или руководителям государства. Сам прези­дент может быть непопулярным, но это отнюдь не означает недоверия к институту президентства. Если президент избран в соответствии с закрепленными в Конституции демократическими процедурами, то-ре-ализуемая им государственная власть легитимна, несмотря на степень доверия к нему населения. Сказанное означает необходимость разгра­ничения понятий легитимности власти и доверия к политическим (го­сударственным) институтам или популярности их руководителей.

(?) Контрольные вопросы

1. Какова связь «механизма государства» с «государственным аппаратом»?

2. Какие принципы организации и деятельности государственного аппара­та в настоящее время вы знаете?

3. Какие признаки механизма (аппарата) государства вам известны? Како-*ва структура механизма Российского государства?

4. В чем заключается сущность механизма осуществления публичной власти?

5. Каковы формы осуществления механизма народовластия?

6. Какие специфические признаки государственных и негосударственных органов вы знаете?

7. Как можно классифицировать органы публичной власти? Какова их струк­тура?

8. В чем заключается смысл теории разделения властей? Какова особен­ность каждой ветви власти?

9. Что такое учредительная и контрольная власти? '

10. Каковы особенности правового статуса государственных и муници­пальных служащий?

11. Каковы признаки теории легитимности? Что вы можете рассказать о типах и источниках легитимности?

Ш Литература

1. Байтин М.И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. № 3.

Раздел 2. Теория государства

2. Бураков А.В. Российская система разделения властей: традиции и но­вации // Правоведение. 1997. № 2.

3. Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблемы контроля и ответственно­сти в деятельности органов государственной власти // Государство и право. 1996. № 4.

4. Краснов Б.И. Теория власти и властных отношений // Социально-политический журнал. 1994. № 3—6.

5. Соловьев А.И. Три облика государства— три стратегии гражданского общества // Полис. 1996. № 6.

6. Тиунова Л.Б. Разделение властей в РФ: конституционная модель // Правоведение. 1996. № 4.

7. Чиркан В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.

8. Чиркин В.Е. Легализация и легитимация // Государство и право. 1995. № 8.

9. Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8.

10. Чиркин В.Е. Три ипостаси государства // Государство и право. 1993. № 8.

11. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.

Глава 11

Поиск по сайту: