Переваги та недоліки федерельних та унітарних систем державного управління

Концентрація адміністративної влади в унітарних державах може привести до появи у громадян відчуття, що даремно виявляти яку-небудь активність під час вирішування місцевих проблем, оскільки усяка влада виходить зі столиці. Це відчуття може вилитися в поширення відчуження від уряду й адміністративно-державних інститутів. Більш того, якщо центральна адміністрація занадто віддалена від проблем місцевої громади і громадяни розчарувалися в можливості ознайомити її зі своїми проблемами і поглядами, то саме проведення розумної державної політики стає проблематичним.

Не випадково на другій нараді експертів ООН із проблем адміністративно-державного управління наголошувалося, що національні уряди мають знайти шляхи більшої децентралізації і розосередження урядових функцій і рішень. Надзвичайно термінового характеру набула проблема створення більш діючих органів штату, провінції, області або міста, що були б наділені повноваженнями місцевих органів влади і були б забезпечені необхідними фондами у справах використання для найважливіших потреб і служб місцевого населення.

До безсумнівних переваг федеральної системи адміністративно-державного управління належить можливість прийняття оперативних рішень на місцевому рівні. Громадяни найближче знаходяться саме до місцевої адміністрації, тому можуть впливати на цих посадових осіб, бачити, як приймаються рішення і які їх результати. Місцевій адміністрації набагато легше експериментувати з новими програмами, ніж більш великим адміністративним одиницям. Відповідно і ціна невдач тут значно нижче.

Однак прийняття рішень на місцевому рівні має і свої недоліки. Часто місцевій адміністрації не вистачає засобів для фінансування соціальних програм. Посадові особи місцевого апарату управління зазвичай погано навчені, не мають високої професійної кваліфікації, а в деяких випадках корумповані. До того ж прийняття рішень на місцевому рівні може призвести до подвоєння послуг і поганої координації.

Тому централізація влади в унітарній державі може бути значною перевагою під час вирішення найбільш складних проблем сучасного суспільства. В унітарних системах центральний уряд і адміністрація можуть розпоряджатися економічними ресурсами і координувати планування і розвиток, їхні широкі повноваження в сфері оподатковування роблять фінансування соціальних програм більш легким. Саме з цієї причини деякі федеральні держави в останні роки стали більш централізованими. У США та Німеччині уряд і центральна адміністрація стали проводити національну економічну політику і фінансувати соціальні програми.

Усе це свідчить про появу цікавої тенденції нашого часу: унітарні системи еволюціонують у федеральному напрямі, у той час як федеральні системи рухаються в унітарному.

Розглянемо структуру основних рівнів адміністративно-державного управління в сучасній державі. Як уже зазначалося, в більшості країн таких рівнів три: національний, регіональний і місцевий. Вони можуть створюватися і функціонувати принципово незалежно один від одного (федеральна модель) або в межах єдиної адміністративно-державної системи (унітарна модель). Кожному з рівнів управління відведена власна, автономна сфера компетенції, кожний підпорядковується у політичних відносинах іншим органам: парламенту, уряду, общинному представництву тощо (відповідно до закону).

Національний (федеральний) рівень управління. У більшості країн цей рівень включає адміністрацію президента, апарат уряду, апарат парламенту і верховного суду. Структура центральних органів управління досить часто змінюється. Після зміни уряду, як правило, змінюються чисельність, функції і найменування міністерств: деякі управління та відділи переходять з одного міністерства в інше чи поділяються між ними. Зазвичай нове міністерство створюється з метою:

- забезпечення ефективності управління - міністерство розділяється, оскільки воно розрослося і занадто велике, щоб ним могла ефективно управляти одна особа;

- виконання особливих завдань, які у силу розвитку подій здобули на короткий чи тривалий термін особливу важливість (міністерства у справах колишніх військовополонених, біженців, репатріантів тощо);

- задоволення політичних інтересів: часто в коаліційних кабінетах створюють новий міністерський портфель для того, щоб забезпечити рівновагу між представницькими партіями;

- задоволення прагнень однієї чи декількох груп, які думають, що їх інтереси будуть захищені краще, якщо в складі уряду вони будуть мати постійного представника - міністра;

- реалізації міркувань особистого характеру: створення міністерства може бути обумовлено прагненням врахувати схильності чи здатності задовольнити честолюбство тієї особи, що хоче увійти до складу членів кабінету; або відсторонити особу від активної діяльності, запропонувавши їй в порядку компенсації посаду, яка лише зберігає видимість своєї важливості.

Практично у всіх країнах розподіл функцій між відомствами на рівні як центральних органів, так і їх регіональних і місцевих підрозділів породжує колізії компетентності. Безконечний перерозподіл функцій у різних комбінаціях є одним з основних напрямів усіх адміністративних реформ.

Регіональний рівень управління (штатів, земель, провінцій, республік). У федеральних державах переважна частина завдань адміністративного управління припадає саме на цей рівень. Тут реалізується як більшість федеральних законів, так і власне право. У виконанні федеральних законів, як правило, розрізняють два рівні:

— управління за дорученням федерації (наприклад, будівництво автомагістралей, експлуатація ядерних установок і видача дозволів на це), при цьому адміністративні органи регіону піддаються як правовому, так і спеціальному нагляду, і підпорядковуються розпорядженням федерального уряду;

— здійснення федерального права під власну відповідальність, при цьому адміністративні органи регіону піддаються тільки правовому нагляду; федеральний уряд може віддавати їм розпорядження лише зі схвалення представницьких органів регіону.

Відмінною ознакою унітарних держав, навпаки, є повсюдне виконання законів на всій території країни. Варто підкреслити також, що при унітарній системі адміністративно-державного управління статус адміністративних організацій у всіх регіонах визначається законом однаково. Федеральна система адміністративно-державного управління передбачає, що органи регіонального управління в будь-якому штаті (землі, провінції) створюються в кожному випадку відповідно до законів даного регіону.

Місцевий рівень управління (графство, місто). І в унітарних, і у федеральних державах на місцевому рівні адміністративного управління адміністративні органи, як правило, виконують шість основних функцій:

— суспільна безпека, включаючи утримання поліції і пожежної охорони, а також служби охорони здоров'я;

- програми допомоги людям літнього віку, інвалідам, дітям;

- регулювальні функції, включаючи поділ на зони, дорожню безпеку, захист споживачів;

- планування суспільного будівництва;

- суспільні послуги (школи, парки, бібліотеки тощо);

— володіння і розпорядження державними підприємствами.

При федеральній системі адміністративно-державного управління основні одиниці місцевого управління - графство і місто зазвичай створює влада штатів (земель, провінцій). Вони діють у межах розроблених законодавцями штату хартій, де виділено структуру їх адміністративної відповідальності. Поправки в ці хартії можуть вносити тільки законодавці штату. Наприклад, штат може змусити місто побудувати нову систему очисних споруд чи збільшити плату поліцейським. В унітарних державах статус місцевих адміністративних організацій закон визначає скрізь однаково.

У сучасній теорії адміністративно-державного управління існують різні класифікації адміністративних органів. Класичною серед них вважають модель, запропоновану американським ученим Л. Уайтом. Відповідно до його класифікації в системі адміністративного управління розрізняють три категорії або організації служб.

Оперативні служби — адміністративні одиниці, що надають послуги безпосередньо населенню, виконуючи тим самим завдання, з якими пов'язано створення цієї адміністративної установи чи служби, наприклад, поштове відділення, муніципальна бібліотека, паспортний стіл.

Допоміжні служби - адміністративні утворення, що не мають самостійних кінцевих цілей. їхня діяльність полягає в наданні іншим службам (насамперед, оперативним) допомоги матеріального і нематеріального характеру у формі надання в їх розпорядження різних засобів чи послуг. Так, комплектування штатів, організація навчання службовців, забезпечення виконання рішень, що стосуються проходження служби, нарахування заробітної плати тощо, здійснюють управління, служби чи бюро кадрів. До допоміжних служб належать також фінансові та бухгалтерські служби, постачальницькі і закупівельні організації (господарські управління), юрисконсультські відділи тощо.

Штабні служби - це адміністративні одиниці, які консультують керівників організацій з питань політики, розробки проектів, програм тощо. Особи, що працюють у службах цього типу, як правило, не здійснюють повсякденного управління. На них покладено виконання під керівництвом і в тісному контакті з керівником завдань, що виникають у зв'язку з прийняттям важливих рішень. Зміст діяльності працівників штабних служб складає кілька основних напрямів:

- проведення досліджень і розробок, необхідних для вироблення політики організації, консультування керівників установ;

- вироблення гіпотез про передбачувані напрями майбутнього розвитку як самої організації, так і зовнішніх чинників;

- підготовка проектів програм чи планів заходів;

- спостереження за виконанням прийнятих рішень і програм, координація дій служб-виконавців і контроль за результатами;

- підготовка заходів щодо реорганізації структури, удосконалювання методів роботи як усередині, так і поза організацією.

Прикладами адміністративних установ цього типу є міністерства і відомства.

Варто підкреслити, що на практиці часто досить важко провести чітку класифікацію адміністративних організацій, оскільки деякі підрозділи виконують завдання двох чи навіть трьох типів служб. Наприклад, повсякденне управління особовим складом є допоміжною службою; але чи не пов'язане прийняття рішень з питань кадрів із загальним напрямом діяльності установи, які виробляються штабною службою? З цієї причини ті самі адміністративні організації деякі автори відносять до категорії штабних служб, а інші - до допоміжних служб. Це стосується, наприклад, діловодства, ведення статистики, діяльності юридичних служб тощо.

ВИСНОВКИ

Аналіз функцій адміністративно-державного управління показує, наскільки складні і різноманітні задачі, здійснювані сучасної адміністрацією. Вичерпну класифікацію функцій дати не можна, так як кожна функція може бути розчленована на більш вузькі завдання.

До особливостей унітарної системи в даному контексті можна віднести те, що уряд і центральна адміністрація володіють значним контролем над місцевою адміністрацією. У теж час місцеве самоврядування досить сильно і незалежно.

Унітарна система надає вхідним в неї територіям дуже мало автономії, основне управління здійснюється безпосередньо зі столиці. Територіальні підрозділи існують для адміністративного зручності. Федеральна система управління складається з одиниць, що мають значну власне політичне життя. Ці одиниці не можуть бути довільно скасовані або змінені центральною владою.

Серед причин, що призвели до формування федерального типу, можна відзначити наступні:

1) прагнення зміцнити державну безпеку (з'єднання держав);

2) зацікавленість в агресивній експансії;

3) надії певного соціального класу в отриманні будь-яких економічних переваг;

4) спосіб збереження національної єдності.

Федералізм досить ефективно захищає місцеву автономію, створюючи, як правило, три рівні управління: національний, регіональний, місцевий. Таким чином, формується своєрідна піраміда влади. Розподіл адміністративних функцій між федерацією та її суб'єктами, як правило, має ряд наслідків:

1) це призводить до неоднорідності державного апарату. Кожен член федерації може вибрати структуру своїх адміністративних установ на власний розсуд;

2) це призводить до створення двох поверхів адміністрації, між якими немає органічного зв'язку;

3) федералізм породжує специфічні проблеми у сфері державної служби в області набору службовців для роботи в різних органах управління (засилля одного з регіонів).

І федеральна, і унітарна системи мають свої переваги і недоліки. Концентрація адміністративної влади в унітарних державах може призвести до появи у громадян почуття, що марно проявляти якусь активність. Перевага федеральної системи - можливість прийняття оперативних рішень на місцевому рівні, в такій системі легше експериментувати. Недоліки федеральної системи - нестача фінансових коштів і економічний дисбаланс між готельними суб'єктами, можливий непрофесіоналізм кадрів і корупція. Централізація влади в унітарній державі може стати перевагою при вирішенні найбільш складних проблем сучасного суспільства.

Тенденцією останнього часу є еволюція унітарних систем у федеральному напрямі, в той час як федеральні системи рухаються в унітарному напрямі.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ:

1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України від 28 червня 1996 р. - К.: Преса України, 1996. - 80 с.

2. Вердніков Ю.А., Греку В.С., Теорія держави і права: Навчальний посібник. – 4-е вид., доп. І перероб., -- К.: Центр навчальної літератури, 2009. – 224с.

3. Гелей С.Д., С.М. Рутар С.Д., Політологія: Навч. Посібн. - 4е вид., перероб. і доп.,- Львів: Світ, 2011. - 384 с.

4. Пиголкин А.С. Теорія держави і права. Підручник - М.: Городець, 2009. – 207 с.

5. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2011. – 496с.

6. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник/ пер. з рос. – Х.: Консули, 2010. – 656с.

7. http://www.refine.org.ua

Поиск по сайту: