 |
|
|
Архитектура Астрономия Аудит Биология Ботаника Бухгалтерский учёт Войное дело Генетика География Геология Дизайн Искусство История Кино Кулинария Культура Литература Математика Медицина Металлургия Мифология Музыка Психология Религия Спорт Строительство Техника Транспорт Туризм Усадьба Физика Фотография Химия Экология Электричество Электроника Энергетика |
Государственное устройство и роль регионовСтр 1 из 3Следующая ⇒
7.3.1 Регулирование регионального развития осуществляется в странах с самым разнообразным государственно-политическим устройством. Более того, по-своему интересный и успешный опыт региональной экономической политики имеется и в федеративных республиках (США, Канада, Германия, Австрия и др.), и в унитарных республиках (Франция, Италия и др.), и в королевствах, точнее — в монархиях парламентского типа (Великобритания, Нидерланды, Испания, Швеция и др.). Во всех странах, за исключением самых маленьких (Андорра, Лихтенштейн и т.п.), существует один или более уровней государственного регионального управления. Регионами первого ранга являются: в США — штаты (50), в Австралии — штаты (6) и автономные территории (2), в Германии — земли (16), во Франции —регионы (22), в Италии —регионы (20), в Испании — автономные сообщества (17), в Нидерландах — провинции (12) и т.д. В вертикали государственной власти регионы обладают одним из трех возможных статусов: 1) имеют собственную сферу полномочий, закрепленных в конституции страны (административная автономия); 2) подчиняются центральным властям как проводники их политики; 3) находятся в переходном процессе. Как правило, федеративные государства отличаются от унитарных тем, что в них регионы — субъекты федерации обладают большими правами, чем регионы первого ранга в унитарных государствах. Однако и между федеративными государствами различия весьма существенны. В США, где эволюционирует модель децентрализованного федерализма, Конституция (принятая еще в 1787 г.) закрепляет свое верховенство, а также верховенство федеральных законов над конституциями и законами штатов, определяет полномочия только федерации, а также "совпадающие" полномочия. Предметы ведения штатов, кроме запрещений, не закрепляются федеральным законодательством. В Германии же ■ Основы pomoHiLibHofs экономики ООО Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств является постепенная децентрализация государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам. Например, в Великобритании (Соединенном Королевстве), долгое время имевшей нарастающую тенденцию централизованного контроля над регионами, произошел поворот к большей автономизации Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса, в частности, в форме создания региональных парламентов. В Италии недавно был провозглашен "административный" федерализм. Испания за короткий исторический период осуществила переход от диктатуры к так называемому федерализму de facto, основанному на партнерстве центральной власти с автономными сообществами. В определения устройства ряда унитарных государств включается дополнение, что они являются унитарными республиками с децентрализацией управления. Идейная база этого процесса — демократизация, "уменьшение расстояния между властью и гражданами"1. Франция в результате многолетнего реформирования выстроила систему административно-территориального управления, в которой регионы (их 22), объединяющие департаменты (их 96), последовательно расширяют свои полномочия. В Италии современное государственное устройство также формировалось долго и трудно. Сейчас страна разделена на 15 регионов с обычным статусом (им переданы государственные административные компетенции) и 5 регионов со специальным статусом, т.е. с большей автономией (Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия, Балле д'Аоста). В свою очередь, регионы делятся на провинции. Особенностью Италии является централизация в управлении промышленностью, торговлей, образованием, социальной защитой; зато регионам переданы широкие полномочия в обустройстве территории, развитии сельского хозяйства, ремесел, туризма. Компетенция регионов ограничена и снизу: провинциям и коммунам даются все функции "исключительного местного интереса".
7.3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития
Отмечая различия государственного устройства европейских стран, необходимо выделить тенденцию сближения между федерациями, унитарными государствами, государствами автономий по уровню децентрализации управления. В значительной мере это происходит благодаря политике Европейского союза по усилению роли регионов. Вертикаль исполнительной государственной власти ("центр — регионы") организуется по-разному. В одних странах главы регионального управления выбираются населением (губернаторы в США), в других — региональными парламентами (премьер-министры федеральных земель Германии как лидеры парламентского большинства), в третьих — назначаются центром (префекты французских регионов, комиссары нидерландских провинций). Во всех странах в регионах действуют разного рода представительства центральной власти (федеральные службы), не подчиняющиеся региональным администрациям. Большой объем функций по регулированию регионального развития приходится на муниципальное (местное) самоуправление. Органы местного самоуправления отвечают за функционирование инфраструктуры местного значения, обустройство территории, в той или иной степени — за школьное образование, здравоохранение и т.п. Здесь разнообразие организационных форм особенно значительно. Например, в США существуют в разных штатах такие территориальные единицы самоуправления, как графства, муниципалитеты городов, борроу, виллиджи, тауны и тауншипы, специальные округа (по обслуживанию), школьные округа. В других странах территории местного самоуправления Унифицированы: общины в Германии, Нидерландах, Австрии, коммуны во Франции и Италии, муниципии в Испании. В некоторых странах местное самоуправление разделяется между территориями разного ранга: во Франции — это Департаменты и коммуны, в Испании — провинции и муниципии. Местное самоуправление напрямую связывается не только с государственной властью в регионах, но и с центральной властью. Примером могут служить общегосударственные программы подъема небольших кризисных и 1 Существенным результатом реформирования государственного устройства Испании (превращение в государство автономий) является преодоление прежней политико-правовой асимметрии: все регионы Первого ранга были подняты до уровня ранее выделявшихся по своему статусу национальных автономий (Каталония, страна Басков). Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Особое место в территориальном устройстве стран занимают крупные регионы (наподобие экономических районов в России), которые объединяют административно-территориальные единицы первого ранга, но, в отличие от них не имеют полного состава органов регионально-государственного управления. Так, Бюро цензов США делит территорию страны на 9 регионов (Новая Англия, Северо-Восточный центральный, Средне-Атлантические штаты, Юго-Восточный центральный и т.д.). В Великобритании, помимо трех "национальных" регионов (Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия) выделяется 11 "стандартных" регионов (Север, Северо-Запад, Западная часть центра, Восточная часть центра и т.д.). Во Франции существует 8 макрорегионов, объединяющих группы департаментов (Север, Центр, Запад и т.д.). В Австралии, несмотря на то что ее штаты представляют собой очень большие территории, действуют специальные федеральные учреждения, занимающиеся вопросами крупных регионов: Администрация по развитию Юго-Запада, Большого юга, Среднего Запада. Макрорегионы создаются прежде всего для стратегического планирования, совершенствования макроструктуры экономического пространства1. В ряде стран существуют административно-территориальные единицы, занимающие промежуточное положение между регионами первого ранга и территориями местного самоуправления. Например, в Германии — это правительственные округа (их 38), выполняющие некоторые функции федеральной власти. В указанных странах, так же как и в России, существуют противоречия между стратегическим значением макрорегионов (или правительственных регионов) и их ограниченным институционально-правовым статусом по сравнению со штатами, федеральными землями и т.п. Однако опыт Франции, где нынешние 22 региона трансформировались из прежних "планировочных регионов", свидетельствует о практической возможности перехода к более укрупненному административно-территориальному делению на основе экономического районирования.
7.3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития 7.3.2 Институты регулирования регионального развития Ни в одной стране нет монополии какого-либо одного центрального государственного органа, ответственного за регулирование регионального развития. Так или иначе, эта функция государства разделяется между несколькими или многими центральными ведомствами. Как правило, выделяется один-два ведущих или координирующих органа. В Германии — это Министерство транспорта, строительства и жилищного хозяйства, в Италии — Министерство по делам регионов, в Испании — Генеральный административный совет по планированию, в Нидерландах — Министерство жилищного хозяйства, физического планирования и охраны среды, в Австралии — Комитет по городам, на который возложены задачи физического планирования. В США на федеральном уровне ответственность за разработку и реализацию региональной политики более рассредоточена. Выделяется роль Администрации экономического развития, входящей в состав Министерства торговли. Основная деятельность этого органа связана с реализацией программ развития отстающих и депрессивных районов ("реконструируемых ареалов", "округов экономического развития", "зон предпринимательства" и т.д.). Региональными проблемами занимаются также Управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при Президенте страны, Федеральный консультативный совет по экономическому развитию. Комиссия по междуштатной торговле. Значительными полномочиями в выработке и осуществлении федеральной региональной политики обладает непосредственно Президент США: согласно Закону о сотрудничестве федеральных и местных властей, Президент устанавливает правила разработки и рассмотрения федеральных программ и проектов, оказывающих значительное влияние на экономическое развитие тех или иных регионов. Высшие законодательные органы большинства стран имеют специальные Комитеты (комиссии) по региональной политике, а в двухпалатных высших законодательных органах верхние палаты нередко являются по существу палатами Регионов. Так, в Сенат США избираются по два представителя от каждого штата, в Бундесрат ФРГ избираются от трех до шести представителей от каждой Федеральной земли пропорционально их населению. Во Франции мэры городов составляют половину парламента. Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
В Германии действует Комитет по пространственной организации, председателем которого является канцлер ФРГ, а членами — федеральные министры отвечающие за основные аспекты регионального развития. Конференция министров по пространственной организации, объединяющая министров федерального и земельного уровня, вырабатывает согласованные рекомендации. Консультативный комитет по пространственной организации работает в непосредственном контакте с ведущим министерством. Агентство по строительству и пространственному планированию, обладающее статусом общественного института, готовит для правительственных учреждений аналитические отчеты, экспертизы региональных проектов, предложения по региональному развитию. Во Франции авторитетным представительным органом управления, вырабатывающим рекомендации и осуществляющим координационные функции, i том числе непосредственно в регионах, является Делегация по обустройств} территории и региональному развитию (ДАТАР). Межведомственный комига по обустройству и развитию территории (СИАДТ) подчиняется Премьер-министру, а его членами являются министры. Свои решения СИАДТ принимае: по предложениям ДАТАР. Национальный комитет по обустройству территорш (КНАДТ) готовит предложения по осуществлению согласованной регионально! политики национальным правительством, органами местного самоуправлени; и Европейским союзом, а также участвует в подготовке планов регионально™ развития. Фонд обустройства и развития территории (ФНАДТ) участвует ; финансировании проектов, отобранных указанными выше институтами. В Италии, кроме Министерства по делам регионов, важную роль играе Конференция "Государство — регионы". В работе Конференции, собираемо] два раза в месяц, принимают участие представители всех регионов страны. Прав созыва — у Председателя Совета министров. Он имеет один голос, а регион] вместе взятые — также один голос (т.е. по 50%). Главными задачами Конференци являются подготовка согласованных предложений к проекту бюджета, выделени государственной помощи слаборазвитым регионам. В случае необходимости н Конференцию приглашаются представители тех или иных министерств ведомств. В Испании значительную роль в реализации региональной экономическо политики играют Генеральный административный совет по планирований Совет по финансовой политике автономных сообществ, Национальная комисст по местной администрации. Наряду с ними функционируют совместные коми< 7.3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития
В США существует большая сеть организаций, оказывающих содействие региональному развитию. Их число стало быстро расти в 1960-е гг. в связи с активизацией государственного вмешательства в экономику регионов (к этому времени относится принятие ряда федеральных законов о региональном развитии). Возникающие организации назывались по-разному: региональные агентства по планированию, советы (комитеты) при местных властях, организации развития и т.д. К 1967 г. было создано более 350 подобных организаций, которым*дано было общее название — "Совет". Для координации их работы была образована Национальная ассоциация региональных советов, которая стала ежегодно проводить свои конференции. В обосновании региональной политики федерального правительства и штатов участвуют крупные исследовательско-информационные центры. В ряде стран важную роль в упрашгении государственной собственностью и реализации целей государственного регулирования играют государственные корпорации (компании) регионального развития. Главными их задачами являются: • усиление влияния общественного (государственного и муниципального) • осуществление проектов совершенствования региональной инфра • привлечение инвесторов, особенно в проблемные ареалы, оказание • выполнение функций банков развития и др. В США региональные корпорации осуществляют комплексные мероприятия по стимулированию регионального развития, прежде всего путем сооружения и модернизации объектов инфраструктуры. Мировую известность получила государственная корпорация по развитию долины реки Теннесси на юго-востоке страны (см. параграф 7.5). В Нидерландах с 1970-х гг. функционируют пять государственных инвестиционных компаний со своими ареалами деятельности. Так, компания регионального развития LIOF участвовала в реконструкции Южного Лимбурга. Компания продолжает действовать и сейчас; в ее уставном Капитале доля центрального правительства составляет 91%, доля провинции Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Растущая солидарность регионов в решении различных вопросов экономической, социальной, культурной жизни находит свое выражение в создании координирующих организаций-ассоциаций. В Германии — это Национальная ассоциация муниципалитетов (общин), в Италии — Постоянный совет регионов и Ассоциация коммун, в Нидерландах — Ассоциация местных органов власти в Швеции — Ассоциация советов городов и Ассоциация муниципалитетов. Эти ассоциации обмениваются опытом управления и хозяйствования, отстаивают общие интересы регионов (муниципалитетов) в отношениях с центральными властями. Последние в большинстве стран официально признают ассоциации как своих деловых партнеров. 7.3.3 Правовые основы Государственное вмешательство в региональное развитие во всех рассматриваемых странах регламентируется конституциями (основными законами) и многими специальными законами, которые определяют разграничение полномочий между центральными и региональными государственными властями и местным самоуправлением, бюджетно-налоговое регулирование, механизмы регионального стимулирования, правовой режим особых экономических зон и др. В США правовой основой современной государственной региональной политики служит ряд федеральных законов, принятых в 1960—1970-х гг. Закон "Об общественных работах и экономическом развитии" (1965 г.) определил основные направления государственной поддержки депрессивных регионов. Закон "О межправительственном сотрудничестве" (1968 г.) регламентирует распределение полномочий по региональному развитию между федеральными, штатными и местными органами власти. В 1975 г. принят Закон "О региональном развитии". Указанные законы расширили участие федеральной власти в решении региональных проблем, не умаляя прав и ответственности штатов и местного самоуправления. Это сопровождалось увеличением объема средств, выделяемых из федерального бюджета в помощь штатам и местным органам власти. Характерной особенностью законодательства Австралии являются широкие возможности штатов в регулировании экономики и, наоборот, сильные ограничения возможностей центрального правительства вмешиваться в дела штатов, а также недопущение политики предпочтений, оказываемых отдельным штатам (например, налоговых льгот). 7.3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития
В Германии Закон о пространственной организации был принят в 1954 г. и неоднократно обновлялся (последний раз в 1993 г. с учетом распространения ;го на новые земли). Закон формулирует цели и задачи (в том числе обеспечение зеем гражданам рассматриваемой территории одинаковых условий для жизни), двенадцать фундаментальных принципов пространственной организации. Он эбязывает земли разрабатывать территориальные планы и программы, согласовывая их с федеральными. Признается недействительным любой проект, соответствие которого территориальному плану вызывает сомнения. Определяются вопросы для отраслей, полностью находящихся в ведении федерального центра (федеральные железные дороги и автомагистрали, водные пути, строительство, использование водных ресурсоЕ; и т. д.) Во Франции в 1990-х гг. принят ряд основополагающих законов, создающих новую правовую базу для регулирования регионального развития. Закон о территориальной ориентации (1992 г.) дает импульс сотрудничеству коммун "на основе солидарности". Закон об устройстве территории (1995 г.) формулирует задачи государственной региональной политики: содействие национальному единству и солидарности, обеспечение гражданам равных возможностей по всей стране, достижение сбалансированного национального развития. Политика регионального развития должна уменьшать различия между уровнями жизни, связанные с географической и демографической ситуацией, занятостью и т.д. Она призвана компенсировать региональные недостатки. Другие направления государственной политики (экономическое, социальное, культурное развитие, спорт, образование, окружающая среда и т.д.) призваны способствовать выполнению задач регионального развития. Закон 1995 г. предусматривал разработку национальной схемы обустройства и развития территории, а также региональные схемы, обновляемые каждые пять лет, в соответствии с которыми во Франции должна функционировать система плановых контрактов "государство — регион". В Законе выделены три категории проблемных регионов, которым должна предоставляться помощь: Регионы обустройства (реструктуризации) территории, сельские регионы приоритетного развития, проблемные городские ареалы. Принятый в 1999 г. Закон о долгосрочном обустройстве и развитии территории снова внес существенные изменения в организацию региональной политики. Наряду с отказом от обязательства разрабатывать единую национальную схему вводится требование разрабатывать региональные схемы с участием ГОсУдарства. На национальном уровне сохраняется практика разработки отраслевых (секторальных) схем на 20 лет: по транспорту, энергетике, социально- Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Земля рассматривается как некое компактное "жизненно сложившееся сообщество", в развитии которого принимают участие граждане и организации на основе хартии — особой совместной программы долгосрочного развития. Возможно, что в будущем земли станут новым звеном административного управления, хотя такая задача пока официально не ставится. (Но, как мы уже знаем, современные французские регионы выросли из неадминистративных "планировочных регионов".) Другое понятие Закона — агломерация — в принципе не несет ничего нового: это территория с большой плотностью населения. Минимальная численность агломерации — 50 тыс. чел. В перспективе агломерации также будут принимать участие в плановых контрактах "государство — регион". Интенсивное законотворчество в сфере региональной экономической политики продолжается в Испании. Оно регламентирует прежде всего финансовые взаимоотношения государства, автономных сообществ, провинций и муниципий (законы о финансировании автономий, о фонде межтерриториальной компенсации, о региональных стимулах и др.). Таким образом, в европейских странах правовое поле региональной политики модернизируется с явной тенденцией расширения прав регионов различного уровня. 7.4 Инструменты экономического регулирования Страны, уделяющие значительное внимание региональным проблемам и специальной региональной политике, используют разнообразные методы регулирования. Удобно объединить их в три группы: • планирование и прогнозирование; • бюджетно-налоговая система; • использование различных регулирующих инструментов. 7.4. Инструменты экономического регулирования 7.4.1 Планирование и прогнозирование Выше отмечалось, что в ряде стран деятельность по разработке планов и программ пространственного (территориального) и регионального развития определяется соответствующими законами. При всем разнообразии форм планирования в разных странах можно выделить общие черты. Сравнительно редкими являются примеры разработки и особенно законодательного утверждения национальных планов пространственного (территориального) развития. Но практически во всех странах независимо от их масштаба разрабатываются имеющие правовую базу планы регионов (в том числе в форме программ), агломераций, городов. При этом делается акцент на "физическое планирование", т.е. планирование инфраструктуры, развития городских территорий, охраны окружающей среды и т.д. Это отнюдь не случайно, ибо именно в этих областях роль государственного и общественного контроля особенно важна. Региональное планирование тесно связано с бюджетной политикой. В основе бюджетов (годовых и среднесрочных) всегда лежит план или прогноз развития соответствующей территории. Нередко разработка регионального плана (программы) выступает как необходимое условие получения средств из государственного бюджета, а в Европе — средств из структурных фондов Европейского союза. Разумеется, планы регионального развития в странах с многоукладной экономикой не могут быть директивными наподобие тех, которые строились в СССР. Они являются в основном индикативными (рекомендательными). Однако те части планов, которые адресуются государственному сектору, определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры, условия охраны природной среды и т.п., имеют обязательный характер. В целом план представляет собой форму консенсуса, согласования интересов многих экономических и социальных субъектов. Построение и обсуждение планов осуществляется с участием его непосредственных исполнителей, что способствует урегулированию конфликтов и расширению делового сотрудничества для достижения общих целей. Таким образом, планы и плановая деятельность — это существенная часть институциональной структуры регулирования регионального развития. Сильные традиции пространственного и регионального планирования имеет Франция. Индикативные пятилетние планы национальной экономики, в Разработке которых ведущую роль играет Генеральный комиссариат планиро- Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Разработка планового контракта — условие получения государственной финансовой поддержки при параллельном финансировании со стороны других участников контракта. За три плановых периода (1984—1999 гг.) в рамках системы плановых контрактов было вьщелено 350 млрд. фр. Получателями средств являлись все регионы. По плановым контрактам третьего поколения (на 1994—1999 гг.) мобилизуется около 170 млрд. фр., выделяемых государством (45%), регионами (42%), департаментами и городами (13%). Следующий период плановых контрактов рассчитан на семь лет (2000—2006 гг.). Основные государственные средства выделяются на развитие коммуникаций, образования, городского хозяйства, увеличение эффективной занятости. Определение объектов финансирования осуществляется согласованно всеми участниками контрактов. В Германии разрабатываются федеральный и земельные рамочные планы, осуществляется планирование территориального устройства на уровне земель, правительственных округов, агломераций. Наряду с этим федеральный центр, земли, общины разрабатывают среднесрочные финансовые планы с учетом требования их согласованности. В последние годы значительное внимание уделяется разработке концепций регионального развития с целью обоснования мероприятий по региональному стимулированию. На конец 1997 г. насчитывалось уже 110 завершенных концепций, в которых представлены цели развития, приоритетные инвестиционные проекты, мероприятия по региональной координации. Уникальный опыт пространственного планирования имеют Нидерланды. В значительной мере это объясняется многовековой деятельностью по осушению и освоению участков дна Северного моря, требующей коллективных усилий под руководством государства. Важнейшими функциями планирования считаются: улаживание конфликтов, кооперация для достижения общих целей, управление будущим развитием. Эти функции закрепляются и конкретизируются в Законе о физическом планировании, а сами планы оформляются в виде "Отчетов о физическом планировании", "Дополнений" и "Дальнейших разработок" как особых плановых документов. В Испании действующая система планирования территориального обустройства была законодательно оформлена в 1992 г. Планирование ведется на трех уровнях. На национальном уровне имеется рамочный инфраструктурный план 7.4. Инструменты экономического регулирования
Особенностью плановой деятельности в США является разработка планов (программ) регионального развития в масштабах проблемных междуштатных территорий. В соответствии с технологией разработки планов им всегда предшествуют вариантные прогнозы будущих ситуаций и процессов, учитывающие многие факторы. При этом используется большое разнообразие методов прогнозирования. Некоторые из этих методов рассматривались в гл. 3 и 4. 7.4.2 Бюджетный федерализм Наиболее объемлющим средством государственного экономического регулирования является бюджетная система. Как правило, она имеет три уровня (центральный, региональный, местный), т.е. каждый уровень власти имеет свой бюджет. Понятие "бюджетный федерализм" характеризует основной принцип функционирования бюджетной системы: сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений. Бюджетный федератизм в таком понимании присущ странам с разнообразным государственно-политическим устройством, а не только федеративным государствам. Бюджетный федерализм требует выполнения трех необходимых условий: • четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по • наделение соответствующих уровней финансовыми ресурсами, достаточ • сглаживание дисбалансов различных бюджетов с помощью межбюджет Выделяются два основных типа (модели) бюджетного федерализма: децентрализованный и кооперативный. Различия между ними заключаются в Распределении функций по доходам и расходам между центром и регионами и Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Доходы бюджетов. Основная часть общих доходов центрального (федерального) бюджета и собственных доходов региональных (местных) бюджетов образуется из различных налогов. Разделение налоговых доходов между бюджетами осуществляется двумя способами: 1)различные виды налогов."разводятся" между бюджетными уровнями (собственные налоги), 2) один и тот же налог распределяется между бюджетными уровнями в определенных пропорциях (регулирующие налоги). Национальные бюджетные системы сильно различаются по соотношению и особенностям способов разделения налогов. Правила разделения налогов на центральные (федеральные), региональные и местные довольно условны. Наиболее очевидный принцип — это соответствие места деятельности и финансирования этой деятельности. Например, осуществление государством защиты таможенного пространства и национального рынка требует, чтобы все таможенные пошлины поступали в центральный бюджет. Наоборот, налоги на недвижимость и личный автотранспорт целесообразно передавать местному бюджету, поскольку он финансирует местную инфраструктуру, благоустройство и т.п. Этим же оправдываются местные налоги на использование и охрану природных ресурсов и ландшафтов местного значения. В Германии общины собирают "реальные" налоги (на профессиональную деятельность, на землю) и налоги на потребление (с увеселительных мероприятий, продажи алкогольных напитков, налоги на собак, непостоянное место жительства, пожарные команды). Во Франции административно-территориальные единицы получают четыре основных налога, существующих со времен революции: налог на застроенную землю, налог на жилище, "профессиональный" налог (с жилых домов, принадлежащих предприятиям, и частично с заработной платы), другие налоги на недвижимость. Разделение общих налогов между бюджетными уровнями по определенным квотам происходит по-разному и имеет различные объяснения, В Германии таким способом распределяются наиболее важные налоги (см. табл. 7.1). Разделение подоходного налога между тремя бюджетными уровнями аргументируется тем, что, с одной стороны, каждый гражданин несет ответственность одновременно перед общиной, землей и всем государством, с другой стороны, эти же уровни штасти должны защищать интересы каждого гражданина. 7.4. Инструменты экономического регулирования
Во Франции подоходный налог полностью поступает в центральный бюджет, хотя и здесь признается принцип соответствия прав и ответственности граждан и определенного уровня власти. Аналогично формируется главная часть доходов федерального бюджета США (в 1993 г. сумма индивидуального подоходного налога и налогов и взносов по социальному страхованию составляла 81,3% всех доходов). Пропорции распределения общих налогов и даже разведение собственных налогов между бюджетными уровнями в конечном счете диктуются необходимостью сбалансировать доходы и обязательные расходы каждого бюджета. Поэтому передача расходных полномочий от центра к регионам, а также необходимое увеличение расходов региональных бюджетов должны сопровождаться и передачей определенных сумм налогов (целиком или частично в виде увеличенной квоты). Страны существенно различаются по распределению общей суммы доходов между бюджетными уровнями (см. табл. 7.2). Здесь многое зависит от структуры бюджетно-налоговой системы, доверия населения к разным уровням власти, расстановки политических сил и т.д. Следует подчеркнуть, что нет прямой зависимости между степенью централизации бюджетных доходов и интенсивностью участия национального правительства в регулировании регионального развития. Важно, как государство распоряжается Доходами национального бюджета: какие расходы на территориях формирует Центр, какова величина финансовой помощи, оказываемой территориям. Анализируя данные табл. 7.2, можно отметить, что большие страны (США, Канада) имеют относительно меньшую централизацию доходов по сравнению со средними и малыми странами (по централизации доходов среди последних особенно вьщеляется Бельгия — 87%). Федеративные государства (Германия, Австрия) Имеют, как правило, относительно меньшую централизацию доходов по сравнению с унитарными (Франция, Нидерланды). Ряд стран, имеющих в настоящее время высокую централизацию доходов-расходов (например, Италия и Испания), планируют ее постепенное снижение.
Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Типичная коллизия бюджетных систем состоит в том, что передача вниз новых бюджетных полномочий не сопровождается предоставлением региональным и местным властям дополнительной финансовой базы. Вследствие этого либо происходит недофинансирование необходимых нужд на региональном и местном уровнях, либо возникает необходимость получения дополнительных субсидий от вышестоящих бюджетов, либо требуется привлекать дополнительные займы. Главной заботой региональных и местных властей является укрепление собственной доходной базы. Различия принципов и параметров распределения доходов и расходов между бюджетными уровнями в разных странах приводят к тому, что даже внутри ЕС мы наблюдаем чрезвычайно неоднородную структуру покрытия расходов региональных и местных бюджетов (см. табл. 7.3). Только в 5 странах из 15 налога покрывают более половины всех бюджетных расходов (максимум в Германии — 80%), в 10 странах большая часть расходов обеспечивается налоговыми и неналоговыми доходами, в 5 странах более половины бюджетных расходов приходится на субсидии и займы (максимум в Италии — 79%). Размеры субсидий являются количественным выражением роли межбюджетных отношений. Межбюджегаые отношения. Вбюджетных системах с устойчивым разделением доходов и полномочий по расходам основным механизмом регулирование бюджетных дисбалансов являются межбюджетные трансферты. При этом различаются два основных типа трансфертов: вертикальные (от бюджетов вышестоящей уровня к нижестоящим) и горизонтальные (между бюджетами одного уровня) Вертикальные межбюджетные трансферты, в свою очередь, подразделяются н общий (выравнивающий) и целевые (специальные) трансферты. В некоторы странах, особенно с высокой централизацией доходов, на долю трансферто приходится существенная часть покрытия расходов региональных и местны бюджетов, а в Итаггаи — более 70% (из них 80% направляется для финансово поддержки Юга).
Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
В Испании основная часть межбюджетных трансфертов поступает из Фонда межтерриториальных компенсаций. Его основное назначение — не социальная поддержка, а усиление потенциала эндогенного экономического развития через инвестиции. В этом его отличие от выравнивающего трансферта. В фонд отчисляется 30% государственных инвестиций. Средства фонда распределяются между автономными сообществами следующим образом: 70% — обратно пропорционально доходу надушу населения, 20% — пропорционально миграционному балансу за последние 10 лет, 5% — пропорционально отклонению от среднего уровня безработицы, 5% — пропорционально величине территории. Поддержку из фонда получают 10 из 17 автономных сообществ. Целевые (специальные) трансферты, или бюджетные гранты, предназначаются для осуществления определенных задач государственной региональной политики. Например, в США федеральные трансферты на строительство междуштатных автодорог покрывают до 90% их стоимости. В Германии федерация предоставляет специальную финансовую помощь для особо важных инвестиций земелг и общин, в том числе для санации и сохранения конкурентоспособны) предприятий, создания новых рабочих мест и т.д. Только за 1997—1999 гг. m цели регионального стимулирования было выделено 233 млрд. марок (в ton числе 93% для восточных земель). В ряде стран важную роль в выравнивании финансовых возможностей играют горизонтальные трансферты. Их источником являются средства выделяемые регионами-донорами. В Германии система выравнивания опреде ляется Основным законом. Так, в 1995 г. 6 земель-доноров перечислили боле( бедным 10 землям (среди которых — все 8 восточных) 5923 млн. марок. Эт< позволило существенно сблизить федеральные земли по уровню доходной базь на душу населения. Если до финансового перераспределения максимально' различие между землями по уровню доходности составляло 1,49 (Гессен i Берлин), то после перераспределения оно снизилось до 1,095, а максимально отставание от среднего уровня составило только 5% (см. табл. 7.4). Помимо общего и целевых трансфертов, прямыми получателями которы являются региональные и местные бюджеты, государственные средства поступаю в регионы также по линии различных государственных отраслевых программ через децентрализованные бюджеты министерств и финансирование феде ральных служб на территориях. Разделять суммы этих косвенных трансферте между регионами довольно сложно. Во всех странах существует проблема состаЕ ления и регулирования полных финансовых балансов территорий.
Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
7.4.3 Уакро- ш микроинструменты региональной политика По степени универсальности и широте воздействия инструменты регионального регулирования можно разделить на две группы: • общеэкономические регуляторы (или макроинструменты), воздействующие • регуляторы адресного воздействия (или микроинструменты). X. Армстронг и Д. Тэйлор в учебнике "Региональная экономика и политика", опираясь в основном на европейскую практику, дают схемы средств (инструментов) макро- и микрополитики, которые приводятся ниже в сокращенном виде1. Макроинструменты региональной экономической политики представляют собой дифференцированные по регионам параметры (нормативы, ставки и т.п.) и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, социальной политики. Так, для стимулирования экономического роста или поддержки проблемных регионов устанавливаются пониженные ставки налогов на предпринимательство, льготные кредитные ставки, льготные транспортные тарифы (рис. 7.1). Цель применения таких стимулов — поднять конкурентоспособность определенных регионов на национальном и внешних рынках. Например, в Германии в 1997—1999 гг. были отобраны 104 зоны стимулирования — региональные рынки труда, в которых поощрение инвестиций осу-
7.4. Инструменты экономического регулирования
Основными микроинструментами воздействия на капитал являются различного рода инвестиционные гранты (субсидии и скидки). Они предоставляются на инвестиции в конкретные объекты, способствующие экономическому развитию региона, на расширение производства экспортной продукции, на создание новых технологий и проведение НИОКР, на улучшение качества управления. Наиболее высоким приоритетом в стимулировании регионального предпринимательства обладает инновационная деятельность, в том числе создание малых высокотехнологичных фирм, формирование научно-исследовательских парков при университетах, образование специальных инновационных фондов. Размеры субсидий достигают 70% стоимости инвестиционного проекта, что предполагает строгий отбор объектов субсидирования. Необходимо отметить, что активная государственная поддержка развития в регионах малых высокотехнологичных фирм в значительной мере обусловлена тем, что частный капитал избегает инвестиций с высоким риском. Масштабы целевой финансовой поддержки частных фирм для достижения целей региональной политики, с одной стороны, зависят от возможностей национального и региональных бюджетов, с другой стороны, они ограничиваются требованиями здоровой рыночной конкуренции, предполагающей обеспечение равных экономических условий для всех участников рынка. С этой точки зрения расширение преференций, оказываемых центром отдельным регионам (за исключением ограниченного числа проблемных), равно как и чрезмерная активность региональных администраций по поддержке своих товаропроизводителей, регулированию цен на местном рынке и т.п., усиливает фрагментарность национального рынка и снижает эффективность его саморегулирования. Помимо рыночных институтов, государство использует также и административные меры. Например, это запреты на размещение новых и расширение Действующих предприятий в перенасыщенных городах и агломерациях и, наоборот, поощрение передислокации предприятий в менее развитые регионы (облегченная регистрация, предоставление промышленных площадок, информационная поддержка). Однако и в этой сфере более эффективно сочетание прямого администрирования с экономическими регуляторами (антистимуляторами). Так, во Франции предоставляются субсидии фирмам, переводящим свои предприятия и конторы из Парижа в другие регионы; в Италии применяются налоговые антистимулы в отношении крупнейших агломераций Милана и Турина.
Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития 7.5
Поиск по сайту: |
действует модель кооперативного федерализма. Основной закон Германии признает земли государствами в рамках федерализма. Земли обладают обще« компетенцией, за исключением узкого круга вопросов, которые находятся исключительно в компетенции федерального управления. Главная сфера федерального уровня — координация и согласование.
1 Приведем высказывание министра-председателя Фландрии (регион Бельгии) Л. Ван ден Бранде, характерное для идеологии европейской децентрализации и регионализма: "Именно регионы ныне как никто другой приспособлены для того, чтобы выступать гарантами демократии, культурной автономии, экономического и социального развития и нужд граждан Европы, и этого факта не меняют ни глобализация, ни интернационализация современной жизни" (Цит. по: Иванов И.Д- Европа регионов. М.: Международные отношения, 1998. С. 61—62).
Испания в соответствии с Конституцией 1978 г. является не только парламентской монархией, но и многонациональным, многоязыковым государством. Территория страны состоит из 17 автономных сообществ, равных по статусу и обладающих широким кругом полномочий1. Процесс передачи полномочий от центра автономиям еще не завершен, но предрешен специальным Пактом.
депрессивных территорий, предоставление финансовой помощи для проведения общенациональных мероприятий и т.п. Руководители органов местного самоуправления чаще всего избираются местным населением, однако есть исключения. Например, в Нидерландах руководители муниципалитетов — бургомистры — назначаются центральным правительством.
1 Классификация регионов ЕС (см. параграф 1.2) включает макрорегионы в группу НАТС-1 (всего 77 регионов). Сюда входят и 16 федеральных земель Германии, хотя они являются официальными административно-территориальными единицами первого ранга.
Кроме административных и законодательных органов государственной власти важную роль в регулировании регионального развития играют разного рода консультативные, проектные, экспертные исследовательские организации
сйИ (ассоциации, конференции) центрального правительства и автономных сообществ, регулирующие определенные аспекты регионального развития, а также Союз итальянских провинций и Национальная ассоциация итальянских коммун.
Лимбург — 8%, доля муниципалитетов — 1%. Аналогичные по своим функциям региональные инвестиционные компании действуют в Бельгии, Швеции и ряде других европейских стран.
В законодательстве европейских стран особо важную роль играют законы I пространственной организации (или территориальном планировании) национальной экономики.
медицинской сфере, новым информационным технологиям, образованию и науке и др. Расширяется институциональный статус системы плановых контрактов "государство — регион". Теперь наряду с сохранением практики плановых контрактов ставится задача разработки региональных хартий, что должно расширить круг участников региональной политики. Этот же Закон вводит в правовое поле два новых понятия на внутрирегиональном уровне: "земля" и "агломерация".
вания, преследовали такие цели, как "децентрализация Франции" (ослабление чрезмерной концентрации промышленности и населения в Парижском регионе) индустриализация аграрных регионов, реструктуризация старопромышленных регионов, стимулирование развития малых и средних городов и т.д. Франция имеет Генеральный план территориального устройства на период до 2015 г. В настоящее время основной формой регионального планирования является система пятилетних плановых контрактов "государство — регион".
на период 1993—2007 гг. Он является инструментом обустройства территории, поскольку содержит программу по основным инфраструктурным системам, двтономные сообщества составляют более комплексные региональные планы, которые защищаются не только в национальном правительстве, но и в органах ЕС с целью получения финансовой поддержки. Планы, разрабатываемые на местном уровне, ставят на первое место вопросы развития технической и социальной инфраструктуры и землепользование. Они обязательны к исполнению; свобода действий существует только в процессе обсуждения проекта плана.
принципах межбюджетных трансфертов. Кооперативный бюджетный федерализм отличается от децентрализованного более широким участием региональных и местных властей в распределении налоговых доходов и более интенсивным межбюджетным выравниванием (не только вертикальным, но и горизонтальным). Понятно, что признаки этого типа бюджетного федерализма более выражены именно в федеративных государствах (например, в Германии).
Таблица 7.1. Распределение налогов между бюджетными уровнями в Германии
Общей тенденцией национальных бюджетных систем в большинстве стран является перенос на региональный и местный уровни основных расходов на социальное развитие. Этот перенос происходит не только в связке "центр —. регионы первого ранга", но и распространяется ниже, вплоть до бюджетов низшего звена. Например, во Франции распределение расходов между региональными и местными бюджетами в 1997 г. выглядело следующим образом: регионы — 9,9%, департаменты — 28,9%, коммуны — 61,2%. Однако в распределении инвестиций доля регионов существенно выше, поскольку на них возложена важная роль в развитии инфраструктуры, в том числе через систему плановых контрактов "государство — регионы".
учеников, длине путей сообщения, числу государственных квартир). Глобальная дотация дополняется несколькими специфическими дотациями.
Другой пример — фонд "Немецкое единство", созданный для финансовой поддержки территорий бывшей ГДР. Средства этого фонда, функционировавшего в. 1990—1994 гг., составили 160,7 млрд. марок, в том числе 49, 6 млрд. марок — из федерального бюджета, 16,1 — из бюджетов земель и 95 млрд. марок — в виде государственных займов. Средства фонда распределялись между восточными землями пропорционально численности населения. Новая федеральная программа "Восстановление Востока", действующая с 1995 г., предусматривает ежегодное выделение восточным землям 6,6 млрд. марок на развитие хозяйственной инфраструктуры.
' Схемы воспроизводятся в учебном пособии: Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М.: Экономика, 1998. С. 13—14.
ботицы стимулируется перемещение рабочей силы посредством повышения ее мобильности (компенсация части затрат на переезд, выдача ссуд на новое жилье, улучшение информации о рынках труда и т.д.).
