 |
|
|
Архитектура Астрономия Аудит Биология Ботаника Бухгалтерский учёт Войное дело Генетика География Геология Дизайн Искусство История Кино Кулинария Культура Литература Математика Медицина Металлургия Мифология Музыка Психология Религия Спорт Строительство Техника Транспорт Туризм Усадьба Физика Фотография Химия Экология Электричество Электроника Энергетика |
Наднациональная региональная политика ⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 3
Цели и принципы В преамбуле Римского договора, положившего начало ЕЭС, подчеркивалась необходимость "объединить национальные экономики и обеспечить их гармоничное развитие при сокращении разрыва в уровнях развития между отдельными территориями". В последующих документах Сообщества цели, принципы, инструменты наднациональной региональной политики многократно конкретизировались и корректировались. В обновленный Договор о Евросоюзе (1987 г.) был включен раздел V "Экономическое и социальное сплочение". Статья 130а этого раздела гласит: "С целью стимулировать свое гармоничное развитие в целом Сообщество продолжает и расширяет деятельность, направленную на укрепление своего социального и экономического сплочения. Сообщество особенно стремится сократить разрыв между различными регионами и отставание регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях". Термин "сплочение" (cohesion) в словаре ЕС понимается как подтягивание менее развитых территорий ЕС к уровню экономического развития его исторического ядра через солидарные действия всех стран — членов ЕС. В 1987 г. в докладе "Единые акты должны иметь успех: новые перспективы Для Европейского сообщества" было сформулировано пять основных целей наднациональной региональной политики. Цель 1 — содействие структурной перестройке и развитию отсталых регионов. (К их числу относятся регионы, где производство ВВП на душу населения составляет менее 75% среднего уровня ЕС.) Основными мерами по достижению этой цели являются привлечение инвестиций, создающих рабочие места, развитие производственной инфраструк- Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Цель 2— содействие перестройке и развитию промышленных депрессивных регионов с высокой безработицей и снижающимся уровнем производства. Под цель 2 подпадают регионы, где: • доля безработных вследствие сокращения числа занятых в промыш • доля промышленных рабочих в общей численности занятых превышает • наблюдается существенная потеря рабочих мест или сокращение жиз Мерами по цели 2 являются привлечение инвестиций в новые страны, перепрофилирование предприятий, модернизация инфраструктуры, стимулирование НИОКР, содействие мелкому и среднему бизнесу, переподготовка кадров и т.п. Цель 3 — борьба с долговременной безработицей; критерием здесь служит количество лиц старше 25 лет, ищущих работу и находящихся без работы более 12 месяцев. Цель 4— помощь по включению молодежи в трудовую жизнь; критерий отбора — численность ищущей работу молодежи до 25 лет. Цель 5— содействие аграрной политике с выделением двух подцелей: 5а — модернизация и развитие обслуживающих сельское хозяйство производств (заготовка, переработка и сбыт сельскохозяйственной продукции); 5Ь — содействие развитию сельских ареалов. Критериями для выделения ареалов, которым оказывается содействие, являются: • более высокая доля занятых в сельском хозяйстве; • низкий уровень доходов в сельском хозяйстве; • низкий уровень социально-экономического развития (по величине ВВП). ареалы, например с низкой плотностью населения, сильной тенденцией к эмиграции, окраинным положением, чрезмерной нагрузкой на окружающую среду и т.д. Цели 1—5 остаются неизменными до настоящего времени. После вхождения в ЕС Швеции и Финляндии добавилась цель 6 — развитие регионов с очень низкой плотностью населения (менее 8 чел. на кв. км), т.е. регионов европейского Севера. Меры поддержки этих регионов направлены на то, чтобы стабилизировать население, К этим мерам относятся: а) развитие новых видов 7.6. Региональное развитие и наднациональная региональная политика ЕС
Приведенные формулировки целей имеют как минимум два достоинства. Во-первых, они являются действительно наднациональными, т.е. выражают интересы Сообщества в целом, а не только дублируют национальные интересы. Все цели объединяет понимание того, что эффективная интеграция несовместима с существованием все более отстающих регионов. Во-вторых, все цели имеют количественные критерии, по которым выделяются проблемные регионы, что облегчает контроль и обоснование рациональных размеров помощи. Списки проблемных регионов, соответствующих конкретным целям, обычно пересматриваются каждые 3—5 лет. Известны случаи вмешательства ЕС в национальную региональную политику по поводу определения границ проблемных регионов и размеров предоставляемой им помощи. В основе организации и реализации наднациональной политики ЕС лежат три принципа, отражающих идеологию европейской интеграции. Это партнерство, субсидиарность, дополняемость. Применительно к региональной политике партнерство означает тесную координацию действий между ЕС, национальными правительствами, региональными и местными органами власти. Субсидиарность — одна из основ федерализма — означает, что проблемы должны решаться там, где они возникают, а "вверх" передаются только те полномочия, которые не могут выполняться (или выполняются неэффективно) "внизу". Принцип дополняемости применяется при аккумулировании ресурсов для поддержки регионов. Они должны складываться из дополняющих друг друга источников: средств ЕС и национальных (общественных и частных) инвестиций. Институты и инструменты В Комиссии европейских сообществ (КЕС) — фактическом правительстве ЕС — ответственность за региональную политику возложена на специального комиссара (министра), а главным рабочим органом является Генеральная дирекция по Региональной политике, имеющая номер XVI. Специальная комиссия по региональной политике существует также в Европейском парламенте. Общей тенденцией институциональных изменений в ЕС является переход Части функций регулирования регионального развития от национальных правительств к органам ЕС. Этот процесс не безболезненный. В различных странах ЕС Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Главным финансовым институтом общеевропейской региональной политики с 1975 г. является Европейский фонд регионального развития (ЕФРР). Региональную направленность имеют также два других фонда — Европейский социальный фонд (ЕСФ) и Европейский гарантийный фонд развития сельского хозяйства (ЕГФРСХ). Позже был создан Фонд сплочения, средства которого расходуются на развитие "отсталых" стран (Греции, Португалии, Испании, Ирландии), а следовательно, и на подтягивание наиболее отсталых регионов ЕС, находящихся в этих странах. Помимо субсидий (безвозмездной помощи), предоставляемых структурными фондами, в ЕС создаются также возможности получения для региональных нужд льготных займов Европейского инвестиционного банка под гарантии бюджета ЕС. Например, в 1998 г. свыше 70% займов этого банка предназначалось проектам, реализуемым в проблемных регионах. Новой организацией в рамках институциональной системы ЕС является Комитет регионов (создан в 1993 г.). В него входят 222 представителя региональных и местных администраций. Каждая страна имеет свою квоту (например, Великобритания, Германия, Италия, Франция — по 24 представителя, Испания — 21, Люксембург — 6). Члены Комитета назначаются на два года. Заседания Комитета проходят пять раз в год, постоянно действуют восемь тематических комиссий. Комитет регионов имеет консультативный статус. Он представляет на рассмотрение органов ЕС предложения ("мнения") по различным аспектам регионального развития. В частности, КЕС согласилась с Комитетом о необходимости интенсификации сотрудничества на Севере Европы, включая Россию. Однако КЕС пока не поддержала идею Комитета о создании локальной зоны свободной торговли между юго-востоком Финляндии и прилегающими регионами России. Комитет входит в состав экономического и социального комитета ЕС, но претендует на самостоятельный статус, собственный бюджет и право на прямое обращение в Верховный суд ЕС. В декларации, принятой в мае 1997 г., - Комитет призывает "строить более интегрированную Европу, но с большей ролью в ней регионов и городов и с большим упором на взаимную близость". 7.6. Региональное развитие и наднациональная региональная политика ЕС
Деятельность структурных фондов Цели и принципы общей региональной политики ЕС реализуются при распределении ресурсов структурных фондов. Правила распределения средств пересматриваются примерно раз в пять лет; возможны и отдельные промежуточные корректировки, например связанные с вступлением в ЕС новых членов. За период 1994—1999 гг. консолидированные средства структурных фондов составили 154,5 млрд. экю в ценах 1994 г., или 163 млрд. евро в ценах 1999 г.1 Это примерно треть бюджета ЕС. Вся сумма распределилась между изложенными выше целями следующим образом: нацель 1 — 67,6%; нацель 2 — 11,1%; на цели 3,4- 10,9%; на цель 5 —9,9%; на цель 6 — 0,5%. Целью 1 охвачены регионы (слаборазвитые) с населением 92,2 млн. чел. (25% населения ЕС), целью 2 (депрессивные промышленные регионы) — 60,5 млн. чел. (16,4% населения ЕС), целью 5 (аграрные регионы) — 32,8 млн. чел. (8,8%), а целью 6 (северные регионы) — только 1,3 млн. чел2. Между странами ЕС указанная сумма распределялась в следующих пропорциях: Испания — 22,7%, Италия — 14,2, Германия — 14,0, Португалия — 10,0, Греция — 10,0, Франция — 9,6, Великобритания — 8,3%. Таким образом, 7 стран из 15 получили 88,8% всей помощи, остальные 8 стран — 11,2%, но какую-то помощь получила каждая страна3. Принцип "всеобщего охвата" наднациональной политикой выражается в том, что в каждой стране должны
2 Реформа структурных фондов ЕС. 3 Там же. Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Ресурсы Фонда сплочения на 1994—1999 гг. составили 15,2 млрд. экю, из них более 50% было выделено Испании. Кроме средств фондов ЕС, на цели регионального развития по линии Европейского инвестиционного банка было предусмотрено льготное кредитование (под гарантии бюджета ЕС) на сумму 70 млрд. экю. Следует особо отметить, что средства финансовых институтов направляются не на потребление (социальные выплаты), а исключительно на стимулирование экономической деятельности, в человеческий и физический капитал. С этим подходом связан и принцип дополняемости. ЕС берет на себя, как правило, не более 75% общих расходов. В исключительных случаях (по цели 1) эта доля доходила до 80—85% (для новых членов ЕС и наиболее удаленных регионов). Только при оказании технической помощи по инициативе самой КЕС финансирование может достигать 100%. Конкретная доля финансовой поддержки определяется по программам и проектам. При этом КЕС осуществляет контроль над субсидиями, предоставляемыми регионам национальными правительствами. Это делается с целью предотвращения нарушений условий свободной конкуренции в экономическом пространстве ЕС. Программы совместного развития На протяжении уже длительного времени основной формой реализации региональной политики ЕС (на базе средств структурных фондов) являются программы, или планы совместного развития. Их разработка и осуществление включает четыре этапа1. Этап 1 — составление планов-предложений в странах, заинтересованных в получении помощи для проблемных территорий, соответствующих критериям целей 1—6. Такие планы-предложения с необходимыми обоснованиями представляются в КЕС. Далее КЕС вместе с представителями стран приступает к разработке совместной программы. Доля ЕС в финансировании зависит от целей и конкретных особенностей проектов. Этап 2— непосредственная разработка программы. По своему содержанию программа представляет собой довольно подробный план действий, описание ожидаемых результатов, обоснование необходимых средств. 1 Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. 408 7.6. Региональное развитие и наднациональная региональная политика ЕС
Этап 4 — сопровождение и контроль программы. Сопровождение — это проведение мероприятий по адаптации программы к меняющимся условиям. По результатам контроля органов ЕС в случае невыполнения определенных хребований финансирование может сокращаться и даже прекращаться. Осуществлявшиеся в 1994—1995 гг. 442 совместные программы распределялись между целями следующим образом: цель 1 — 37% всех программ, цель 2 — 19%, цели 3 и 4 — 15%, цель 5 — 29%. Наибольшее число программ осуществлялось в Испании (83), Германии (70), Италии — 68'. За период 1994— 1999 гг. принято к исполнению примерно 600 совместных программ2. Инициативные программы ЕС Наряду с программами поддержки регионов, осуществляемыми по предложениям национальных правительств и совместно с ними, ЕС реализует так называемые инициативные (т.е. собственные) программы. Объектами этих программ являются проблемы конкретных регионов или общие проблемы определенных типов регионов. На инициативы ЕС выделяется 9% всего бюджета наднациональной региональной политики. В 1994—1999 гг. осуществлялось 13 инициатив, которые привели к принятию более 500 конкретных программ, осуществляемых во всех странах ЕС. Отметим ряд инициатив региональной направленности: • VALOREM — содействие развитию регионов за счет более эффективного • RESIDER — содействие регионам, подверженным воздействию реструк • RENAVAL — помощь регионам, подверженным воздействию реструк • RECHARD — помощь в решении проблем экономического спада в
2 Reform of the Structural Fonds: Comparative Analysis. European Commission, June 1999. Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития • • PRISME — помощь предприятиям в регионах, подпадающих под цель • LEADER — помощь в развитии сельских регионов, с тем чтобы ускорить • QUVERTURE — поощрение проектов совместного сотрудничества местных
• INTERREG — объединение усилий приграничных территорий при • CREDO — программа приграничного сотрудничества между Востоком Некоторые из перечисленных программ распространяются на Россию. Например, после вхождения в ЕС Финляндии программа INTERREG включает проекты согласованного развития трансграничных территорий Финляндии и России. Программа CREDO распространяется на западные регионы России. 7.6.3 Реформирование политики Роль регионального направления в деятельности ЕС возрастает. Об этом говорят и институциональные изменения, и возрастающая доля расходов на региональное развитие в бюджете ЕС (она составляла в 1988 г. — 17,5%, в 1993 г. — 21,3, в 1999 г. — 36%). Наднациональная региональная политика ЕС приносит определенные позитивные результаты, о чем свидетельствуют тенденции экономического роста, уменьшения межрегиональной социально-экономической дифференциации, усиления экономической интеграции. 7.6. Региональное развитие и наднациональная региональная политика ЕС
Встреча регионов и городов Европы в Амстердаме на высшем уровне (май 1997 г.) высказалась за реформу региональной политики ЕС. Приняв за основу рекомендации данного форума, ЕС в июне 1999 г. принял пакет документов, который содержит положения о реформе региональной политики Союза. Принятые изменения целей, правил деятельности структурных фондов и регламента программ регионального развития направлены на решение проблем, с которыми ЕС столкнется в ближайшие годы. Намечаемый на 2002 г. прием в ЕС Польши, Чехии, Венгрии, Словении, Эстонии, Кипра, а следом — еще группы стран Восточной Европы в очередной" раз увеличит межрегиональную социально-экономическую дифференциацию и потребует вмешательства ЕС в решение новых острых региональных проблем2. Поэтому КЕС, особенно Генеральная дирекция XVI, заблаговременно готовится к деятельности в н чой ситуации. Начинающаяся реформа, рассчитанная на 2000—2006 гг., имеет три главные задачи: 1) большее сосредоточение помощи, 2) упрощение и децентрализация реализации проектов и программ, 3) усиление контроля за использованием средств. Количество целей региональной политики ЕС сокращается с семи (считая 5а и 5в как две) до трех. Цель 1 -- развитие и реструктуризация отсталых регионов. Новая цель объединяет прежние цели 1 и 6. Относящиеся к ней регионы Должны иметь ВВП на душу населения менее 75% среднего по ЕС. При этом Делается методологическое уточнение: ВВП на душу населения рассчитывается на основе стандартов покупательной способности. Специальная программа Помощи (350 млн. евро) предназначается для поддержки северных малозаселенных Регионов.
2 Включение новых стран увеличит численность населения ЕС примерно на 105 млн. чел. Сейчас Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Цель 3 — поддержка модернизации политики и систем в области образования, подготовки кадров и занятости. Эта новая цель объединяет прежние 3 и 4. Финансирование в рамках этой цели может осуществляться только для территорий, находящихся вне рамок целей 1 и 2. В соответствии с первой задачей реформы доля населения, проживающего в регионах, получающих помощь из структурных фондов ЕС, должна снизиться. Если в предыдущем периоде цели 1, 2, 5Ь, 6 охватывали более 50% населения, то аналогичные новые цели 1 и 2 вместе охватят к 2006 г. 35—40%. Для территорий, теряющих возможность получения помощи из структурных фондов, рекомендуется система переходной поддержки до конца 2003 г. и на более продолжительный период. Состав финансовых институтов европейской региональной политики сохраняется. Это структурные фонды ЕФРР, ЕСФ, ЕГФРСХ; к ним присоединяются также Фонд финансирования рыболовства (в части региональных проблем) и Фонд сплочения. Всего на 2000—2006 гг. на финансирование мероприятий европейской региональной политики выделяется 195 млрд. евро, в том числе на цель 1 — 69,7%, на цель 2 — 11,5, на цель 3 — 12,3%; оставшаяся часть средств резервируется на инициативные и инновационные программы1. Реформа предусматривает существенные изменения состава региональных программ ЕС, порядка их разработки, финансирования, реализации и контроля. Совместные программы будут разрабатываться на основании планов-предложений стран и приниматься в двух формах: Единый программный документ (ЕПД) или Оперативная программа (ОП). Предельные уровни участия ЕС в финансировании совместных программ несколько снижаются. Чтобы повысить отдачу от программ, рекомендуется более широко использовать (помимо безвозвратных субсидий фондов) льготные займы и распространение акций. Число инициативных программ сокращается до четырех: •транснациональное, приграничное и межрегиональное сотрудничество, направленное на стимулирование сбалансированного и гармоничного развития европейского пространства (INTERREG); ' Реформа структурных фондов ЕС. 412 7.6. Региональное развитие и наднациональная региональная политика ЕС • • развитие сельской местности на основе инициатив, подготовленных • транснациональное сотрудничество, направленное на реализацию новых На эти инициативные программы выделяется 5,35% бюджета структурных фондов. Кроме этого, 0,65% средств каждого структурного фонда будет использоваться на инновационные мероприятия. Вероятно, ряд положений реформы наднациональной региональной политики будет уточняться по мере приближения этапа очередного расширения Европейского союза. 7.6.4 "Европа регионов" Ослабление межгосударственных барьеров внутри ЕС, передача части государственных функций с национального на наднациональный уровень, углубление экономической интеграции — все эти факторы усиливают роль регионов в экономической и политической жизни Европейского союза. Понятие "Европа регионов" отражает эволюционный переход к единому политическому и экономическому пространству, к единому союзному государству, к системе напрямую взаимодействующих регионов1. Создание "Европы регионов" осуществляется с разных сторон, но наиболее активно — снизу, т.е. со стороны регионов. Итоговая Декларация Амстердамской встречи регионов и городов Европы на высшем уровне содержит призыв к дальнейшему строительству более интегрированной Европы "с возрастающей ролью... регионов, что сделает такую интеграцию ближе к нуждам людей". В соответствии с этой идеологией региональное звено должно быть легализовано в полной мере как самостоятельный участник европейского интеграционного процесса; в европейском правовом пространстве регионы должны не только соблюдать национальное и общеевропейское законодательство, но и
"Европа регионов" создается в принципиально иной мировой политической и социальной ситуации.
7.6. Региональное развитие и наднациональная региональная политика ЕС • • устройство региональных ярмарок и выставок на территориях друг друга • организация торгов на закупку товаров для региональных и местных • сотрудничество породненных городов (в Европе их более 2600). многосторонними соглашениями региональных администраций. Наиболее интенсивно развивается сотрудничество приграничных регионов, или трансграничное сотрудничество. Его основными направлениями являются: совместное развитие транспортных и энергетических сетей, торгового и медицинского обслуживания; промышленное кооперирование; охрана окружающей среды и т.п. В 1996 г. 122 приграничные коммуны на внутренних границах ЕС осуществляли совместно 2500 проектов. Сотрудничество внутренних приграничных регионов в интегрируемой Европе позволяет преодолевать недостатки их прежней периферийности. По всему периметру внешних и внутренних границ ЕС формируются обширные зоны трансграничного сотрудничества: это Атлантическая дуга, протянувшаяся от Шотландии до Гибралтара, бассейны Северного, Балтийского, Баренцева, Черного морей. Наиболее интенсивно приморское сотрудничество осуществляется в Средиземноморье. Здесь действует международная программа МЕДА, объединяющая приморские регионы и ориентируемая на создание к 2010 г. средиземноморской зоны свободной торговли. Внутри пространства ЕС успешно развивается Ось центрально-европейской границы от Балтики до Адриатики, вмещающая приграничные территории 14 стран — членов ЕС и претендующих на вступление в ЕС, а также Альпийская дуга, соединяющая 26 регионов Франции, Греции, Италии, Австрии, Швейцарии и Лихтенштейна с населением 70 млн. чел. На интенсификацию трансграничного сотрудничества нацелены инициативные программы ЕС: INTERREG-I — поощрение сотрудничества внутри ЕС и INTERREG-II — поощрение межрегионального сотрудничества через границы ЕС. Результатом хозяйственной интеграции относительно компактных трансграничных территорий является формирование так называемых еврорегионов. Таковыми принято считать, например, промышленную агломерацию Маастрихт—Льеж—Аахен (на стыке Нидерландов, Бельгии, Германии), реструктури-
Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития
Ключевым идеологическим принципом "Европы регионов" и все углубляющейся экономической интеграции является сохранение культурно-национального наследия и разнообразия всех стран и народов Европы. Председатель КЕС Ж. Сантер следующим образом формулировал этот принцип: "Мы можем унифицировать правила, по которым развивается единый рынок, но мы никогда не смогли бы унифицировать наши народы. Это невозможно, и мы обязаны постоянно помнить об их индивидуальной самобытности... Наш Союз крепок своим разнообразием, богатством истории и традиций, и именно такой мы хотим видеть Европу в XXI веке"1. 7.7 Об использовании зарубежного опыта Начиная данную главу, мы отмечали сходство многих региональных проблем, существующих в разных странах, и вытекающую отсюда целесообразность изучения мирового опыта регулирования регионального развития. Действительно, в этой сфере деятельности государств и государственных союзов имеется немало достижений. И даже неудачи или малоубедительные результаты в некоторых направлениях государственной политики отдельных стран могут служить ценными уроками. Главный вывод, который можно сделать на основании данной главы, по-видимому, заключается в том, что во многих странах (по крайней мере, в странах избранных для сравнительного анализа) государство играет активную роль i решении региональных проблем и применяет для этого разнообразные средства Естественно возникает вопрос: что Россия может использовать из зарубежного опыта и как осуществить эту возможность? Надеяться на простой ответ нельзя уже по причине разнообразия, неодно родности мирового опыта. Мы могли убедиться в том, что в современном мир1 не просматривается какая-либо доминирующая модель регулирована
f 7.7. Об использовании зарубежного опыта
По основным направлениям регионального развития можно выделить страны-лидеры. Так, США, Канада, Австралия обладают наиболее интересным опытом разработки и реализации крупных региональных программ (в том числе по хозяйственному освоению новых регионов); Германия имеет серьезные достижения в развитии кооперативного федерализма и интеграции (объединение западных и восточных федеральных земель); Нидерланды имеют сильные традиции в пространственном планировании; Франция — значительные успехи в децентрализации национальной экономики; Испания — в преобразовании государственно-территориального устройства; Китай — в создании особых экономических зон и т.д. Россия как страна, уникальная по региональному многообразию, не может удовлетвориться копированием опыта какой-либо одной страны, но зато может найти интересные для себя подходы к решению важных региональных проблем во многих странах. Во всяком случае, утверждения о самобытности, исключительности, неповторимости России не должны восприниматься как непреодолимый барьер для продуктивной селекции зарубежного опыта. Следующая глава, посвященная государственному регулированию регионального развития в Российской Федерации, построена таким образом, что читатель может легко сопоставлять общую логику и аналогичные компоненты зарубежной и отечественной практики и на этой основе формировать собственное мнение о дальнейшей эволюции системы регулирования регионального развития в России на фоне мирового опыта. Комментарии по данной проблеме даются в конце гл. 8. • Региональная экономическая политика • Объект региональной экономической политики • Децентрализованный федерализм • Кооперативный федерализм • Государственная корпорация регионального развития • Физическое планирование J „ 2 U - Основы регионарной экономики Глава 8 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ _____ 8.1 Становление государственного регулирования регионального развития в переходном периоде. Место региональной экономической политики Изучение предьщущих глав делает излишней аргументацию необходимости государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации. Стоит, пожалуй, добавить, что особенности нашей страны (ее масштабы, региональное многообразие, сос- Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации
Расширение и укрепление Российского государства на протяжении многих веков было связано с политическими, административными, экономическими и другими регулятивными воздействиями на размещение хозяйственной деятельности и населения, освоение новых территорий, развитие транспортных коммуникаций. Обеспечение управляемости огромной страной, поддержание стабильности в отношениях между центром и регионами, создание условий для развития общероссийского рынка — всегда были в числе главных забот государства. Активная политика регулирования регионального развития проводилась и в советский период (см. параграфы 2.3 и 5.3.1). Переход России к новой политической и экономической системе потребовал глубокого реформирования государственного регулирования регионального развития. Главные направления реформирования определяются такими переходными процессами, как замена административно-командного управления рыночными механизмами, радикальное изменение структуры собственности и соответственно распределения доходов, трансформация унитарного государства в федеративное и расширение экономических прав регионов (см. параграф 5.1.3). Современная схема функционирования экономики региона —- субъекта федерации характеризуется значительным усилением взаимосвязанности его основных элементов и подсистем (см. параграф 3.1). Соответственно качественно изменяются и экономические отношения федерального центра с регионами. В прежней системе централизованное государственное управление осуществлялось в основном по отдельным отраслям региональной экономики (посредством союзных и республиканских министерств и ведомств). Теперь федеральный центр стремится строить отношения с регионами как целостными экономическими субъектами, и эти отношения осуществляются главным образом в финансовой сфере (перечисления налогов, межбюджетные трансферты, прямые расходы федерального бюджета в регионе и т.д.). Прилагаются усилия по координации действий отдельных федеральных ведомств в регионах. Все направления и формы государственного регулирования, деятельность практически всех государственных институтов в какой-то степени оказывают воздействие на конкретные регионы, даже когда напрямую такие 8.1. Становление государственного регулирования регионального развития
К определениям понятия "региональная политика", приведенным в параграфе 7.2., добавим "российское" определение из действующего документа, утвержденного первым Президентом России: "Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации"1. Отметим, однако, что это определение сужает обычное представление о предмете государственной региональной политики: оно не включает управление (или регулирование) территориальным (пространственным) развитием всей страны. С учетом этого необходимого дополнения различия большинства формулировок понятия "региональная политика" касаются в основном конкретизации целей этой политики2. Региональная экономическая политика (РЭП) — это специализированная часть обшей региональной политики и одновременно ядро системы государственного регулирования регионального и территориального экономического развития. Место РЭП в системе государственного регулирования показано на рис. 8.1. Наиболее общие долгосрочные цели развития страны и пути их достижения вырабатываются в рамках стратегии развития России. Они отражаются в таких действующих государственных документах, как Концепция национальной безопасности Российской Федерации (2000 г.), Стратегия устойчивого развития Российской Федерации (1998 г.). В марте 2001 г. Правительство РФ в основном одобрило стратегический документ под названием "Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную
2 Для сравнения приведем формулировку, выработанную на парламентских слушаниях в Государственной Думе: "Региональная политика — это правовая, экономическая, социальная Деятельность центрального и регионального управления по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для достижения максимально эффективного развития как страны в целом, так и регионов (Экономист. 1995. № 4. С. 19).
8.1. Становление государственного регулирования регионального развития
РЭП как интегрирующее ядро государственного регулирования регионального и территориального развития имеет наиболее близкие связи с такими блоками общей системы государственного регулирования, как "Стратегия территориального развития" и "Региональные аспекты экономической и социальнойполитики". На основе стратегии территориального развития конкретизируются цели и задачи РЭП и необходимые для этого средства реализации. По отношению к региональным аспектам макроэкономической, социальной, структурной, инвестиционной и других политик РЭП играет двоякую роль: с одной стороны, она синтезирует региональные аспекты указанных политик для своих комплексных объектов (регионов, региональных систем), а с другой стороны, выдвигает свои требования к основным направлениям национальной экономической и социальной политики. Следует отметить, что в настоящее время большая часть мероприятий и затрачиваемых государственных средств, влияющих на региональное развитие, осуществляется вне рамок собственно РЭП (по экспертным оценкам, примерно 80%). Тем не менее РЭП в силу своей интегрирующей и координирующей функции в значительной мере определяет конечную эффективность всех регулятивных воздействий на региональное развитие. Государственная региональная экономическая политика имеет два уровня: федеральный и субфедеральный (см. рис. 8.2). Предметом федеральной региональной политики являются территориальные проблемы национальной экономики (в том числе межрегиональные), отношения центра с субъектами федерации, комплексное регулирование факторов и связей, влияющих на социально-экономическое положение регионов. При этом центр может включаться в решение проблем "малых" регионов, являющихся частями субъектов федерации, если они имеют федеральную значимость. Примерами являются ликвидация чрезвычайных ситуаций, освоение месторождения стратегического сырья, конверсия промышленного узла с оборонными предприятиями и т.п. Предмет субфедеральной региональной политики — это пространственная организация внутри региона (например, улучшение транспортной доступности, обеспечение всех поселений продовольствием и энергией, преодоление Депрессивного состояния малых городов и т.п.), регулирование отношений
8.1. Становление государственного регулирования регионального развития
Вместе с тем проводимая экономическая реформа должна способствовать интеграции российской экономики, укреплению ее целостности. Необходимо сочетать разнообразие конкретных подходов к решению проблем в отдельных регионах и единство общих принципов функционирования рынка на всем экономическом пространстве, общие правила экономического взаимодействия центра, регионов, всех хозяйствующих субъектов. Объективные различия стартовых условий, дифференцированное отношение федеральных властей к разным регионам (далеко не всегда оправданное) и различия в экономической политике региональных властей обусловливают неравномерное осуществление экономической реформы в различных регионах. На начальном этапе реформы выявились четыре основные модели экономической политики региональных властей: 1) проведение рыночных преобразований (Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская область и др.); 2) увеличение региональных доходов путем форсирования экспорта (используя существовавшие различия мировых и внутренних цен); 3) завоевание для своего региона особых льгот и преференций (налоговые льготы; субсидии, инвестиции, трансферты из федерального бюджета и т.п.); 4) сохранение существенных элементов административно-плановой экономики (дотирование сельскохозяйственного производства, контроль за ценами, нормированное распределение потребительских товаров и запрет на их вывоз и т.п.). По мере либерализации Цен (и приближения внутренних цен к мировым) и отмены региональных льгот (особенно с весны 1995 г.) возможности продолжения реформы по моделям 2 и 3 постепенно исчерпывались. Сохранение "островов" административно-плановой экономики (наиболее характерный пример — Ульяновская область) становилось все более сложным из-за усиливающейся конкуренции окружающего рыночного пространства. Вследствие этих причин первая модель регионального Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации
Неизбежное и необходимое региональное разнообразие экономической реформы, предполагающее поддержание в переходном периоде социально-экономической стабильности в каждом регионе, накладывает ограничения на последовательность, сроки и интенсивность осуществления многих мероприятий реформы. Это относится, например, к переходу в регионах на рыночные условия деятельности жилищно-коммунального хозяйства, городского и пригородного транспорта; развитию частного образования и здравоохранения; развитию финансового рынка и т.п. Скорости реформирования в регионах не могут быть одинаковыми. Неизбежно будут различаться и моменты прохождения стадий экономического цикла (кризис, стабилизация, оживление, подъем). Поэтому в целом для России этапы реформы и экономического цикла и есть и будут "размытыми". По отдельным фрагментам реформы возникают как регионы-лидеры, так и регионы-аутсайдеры. Главное, чтобы реформы в регионах двигались в одном, а не в противоположных направлениях. Государственная региональная политика должна гармонизировать процесс реформирования на всем экономическом пространстве страны. Сложности переходного периода в России отягощаются продолжительным экономическим кризисом, следствием которого является хроническая недостаточность финансовых ресурсов у федерального центра и региональных властей. Возобновление роста российской экономики создает главные предпосылки для активизации региональной экономической политики. Основы региональной экономической политики 8.2.1 Цели и задачи Цели и задачи региональной экономической политики (РЭП), как следует из анализа мирового опыта, отражают приоритеты государственного регулирования, вытекающие из диагностики региональных (территориальных) проблем, требований стратегии территориального развития, политической
Указанные подходы к определению главных целей РЭП применимы v для России. Однако специфика России требует принципиально важногс дополнения: одной из главных целей РЭП в Российской Федерации являете* укрепление целостности экономики, государства и общества. Начиная с 1992 г. экономические программы Правительства Россш* включают разделы по РЭП1. Хотя формулировки целей РЭП в этих программах различаются, все они выделяют три главные цели. Так, в Программе ш 1995—1997 гг. главные цели формулируются следующим образом: • укрепление экономического единства страны на основе принципо! • повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение при • всемерное использование региональных факторов и благоприятны) Программы содержат обоснования выделяемых целей. Относительш главной "социальной" цели отмечается необходимость создания равны: жизненных шансов для всех граждан независимо от места их рождения i жительства, необходимость реализации права свободного выбора мест; проживания и трудовой деятельности. Чрезмерные региональные контраетъ в социальных условиях трактуются как угроза существованию демократи ческого государства, ведущая к его распаду. Поэтому региональная политик призвана ослабить внутренние социальные напряжения. При обоснованш главной "экономической" цели подчеркивается необходимость рациональной использования многообразия экономических возможностей регионов, эффекто региональной агломерации, преимуществ территориального разделения труд и экономической кооперации регионов.
Проблемам региональной политики уделяется значительное место также в ежегоднь. Посланиях Президента страны Федеральному Собранию. Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации
"Основные положения региональной политики в Российской Федерации" (1996) вьшеляют семь целей, которые по существу детализируют сформулированные выше три главные цели (например, предотвращение загрязнения окружающей среды — одно из условий повышения качества жизни, максимальное использование природно-климатических условий — один из региональных факторов экономического развития и т.п.)1. Перечень задач РЭП, содержащийся в нормативных документах, более подробен и менее устойчив, чем перечень целей. Значительная часть задач —■ "вечные", или традиционные, доставшиеся в наследство от предшествующего периода (см. подразделы 5.1.1 — 5.1.2). Новые задачи РЭП определяются экономическими, геополитическими, институциональными и другими изменениями, происходящими в переходном периоде (см. подраздел 5.1.3). Например, это реструктуризация приграничных регионов, осуществление региональных программ приватизации, формирование свободных экономических зон и т.п. В Программе 1993 г. все задачи РЭП скомпонованы в четыре блока: социальные, экономические, экологические и задачи в области национальных и межэтнических отношений. В уже цитировавшихся Основных положениях дается перечень из девяти наиболее важных задач РЭП2.
в Российской Федерации, создание единого экономического пространства; обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов; выравнивание условий социально-экономического развития регионов; предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; максимальное использование природно-климатических особенностей регионов; становление и обеспечение гарантий местного самоуправления". 2 "...Укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности содействие развитию и углублению экономической реформы, формирование во всех регионах многоукладной экономики, становление региональных и общероссийских рынков товаров, труДа и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры; сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения; достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях; развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других); 8.2. Основы региональной экономической полит ики
В дальнейшем состав и взаимосвязи целей и задач РЭП будут адаптироваться к меняющимся ситуациям. Главное, чтобы каждой цели и задаче соответствовали определенные правовые, организационные, экономические средства их реализации и система контроля "цель—результат". В противном случае даже отточенные формулировки вырождаются в пустые декларации, только подрывающие веру в возможности настоящей региональной политики. 8.2.2 Нормативная правовая база Важные предпосылки для правового обеспечения РЭП содержит Конституция Российской Федерации, принятая в конце 1993 г. Она определяет принципы государственного устройства, основы экономических взаимоотношений федерации, субъектов федерации и местного самоуправления, правовые рамки осуществления экономической политики, в том числе в территориальном разрезе. В Конституции с редкостной для такого общего правового документа конкретностью зафиксированы фундаментальные требования, обеспечивающие единство экономического пространства страны: • равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти (ст. 5);
оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким Уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами; разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными Условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие); совершенствование экономического районирования страны". Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации
• недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин, • запрещение введения и эмиссии других денег в России, кроме рубля Развитие нормативной правовой базы государственной региональной политики в виде федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, других федеральных нормативных актов, договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также законов и различных актов субъектов Российской Федерации осуществляется по двум линиям: • принятие федеральных законов и других нормативных актов, регули • совершенствование правовых основ экономического федерализма. политики. Принятые федеральные законы и другие нормативные акты условно можно разделить на четыре группы. Первая группа — это законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда, помимо цитировавшихся Основных положений региональной политики (являющихся подзаконным актом), можно отнести Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", предусматривающий разработку прогнозов по регионам и народнохозяйственным комплексам в территориальном разрезе. Вторая группа — законы и акты по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами. Их перечень весьма длинный. Например, в него входят Бюджетный, Налоговый, Градостроительный кодексы, Закон "О недрах", Положения "О федеральных природных ресурсах" и "Об основах федеральной жилищной политики", Федеральная целевая программа содействия занятости, Федеральная миграционная программа. Сюда следует отнести многие законы в области социальной, инвестиционной, ценовой, внешнеторговой политики, затрагивающие основные аспекты территориального и регионального развития. Важным нормативным документом для программ регионального развития является утвержденный Правительством страны "Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация". 8.2. Основы региональной экономической политики
Четвертая группа — законы и акты, устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в РЭП. Такие нормативы необходимы для того,
Поиск по сайту: |
туры, содействие выявлению собственных источников роста, поощрение образования, переподготовка кадров и др.
деятельности, позволяющих расширить возможности обеспечения занятости, б) помощь в адаптации к негативным изменениям в первичном секторе (добывающей промышленности, лесном хозяйстве), в) развитие человеческих ресурсов, в том числе подготовка кадров высокой квалификации.
периодически проявляется недовольство частичной утерей национального суверенитета, но чаще всего — это недовольство государственных чиновников, власть которых над регионами уменьшается. Однако, хотя и ценой некоторых компромиссов, процесс регионализации общеевропейской политики продолжает развиваться. Об усилении роли наднациональной региональной политики говорит тот факт, что сумма выделяемых на нее средств из бюджета ЕС непрерывно растет, финансирование же национальной региональной политики во многих странах имеет тенденцию к сокращению.
Другой формой солидарной деятельности регионов Европы являются ассоциации. Ассоциация европейских регионов в 1998 г. объединяла 296 административно-территориальных образований из 23 стран. Другая ассоциация — Лига городов "Евросити " объединяет около 200 городов, в том числе из стран Центральной и Восточной Европы, не входящих в ЕС. Основными направлениями работы ассоциаций являются обмен опытом управления и хозяйствования, лоббирование интересов регионов в национальных и международных организациях.
1 Иванов И.Д. Европа регионов; Реформа структурных фондов ЕС. Брюссель, 1999.
быть выделены регионы, получающие помощь ЕС. Поэтому даже в Нидерландах выделен один "слабый" регион, хотя в масштабах ЕС он является одним из самых богатых.
Этап 3 — реализация программы. К этому этапу подключаются разнообразные финансовые источники, в том числе структурные фонды.
' Иванов И.Д. Европа регионов. С.114.
REGIS — ускоренная диверсификация ультрапериферийных территорий
Однако к реализуемой политике есть немало претензий и со стороны национальных правительств, и, разумеется, со стороны населения стран и регионов. Не решены еще многие вопросы сочетания национального и наднационального уровней региональной политики. Об этом говорит хотя бы такой факт: 7,1% населения ЕС живет в регионах, получающих поддержку по линии ЕС, но лишенных поддержки в своих странах, и наоборот, 3,2% населения живет в регионах, поддерживаемых только на национальном уровне1. Не следует преувеличивать и масштабы финансирования регионального развития из бюджета ЕС В целом он составляет 0,5% суммарного ВВП стран ЕС.
1 Иванов И.Д. Европа регионов. С. 126.
Цель 2 — экономическая и социальная конверсия регионов, имеющих структурные проблемы. Эта цель объединяет прежние цели 2 и 5Ь, т.е. охватывает депрессивные регионы разной отраслевой специализации. Предусматривается процедура отбора регионов, подпадающих под эту цель, учитывающая особенности депрессии в промышленных, аграрных, городских, рыболовецких ареалах
экономическая и социальная конверсия кризисных городов, поселков
1 Формирующаяся " Европа регионов" реализует в новых условиях и новых формах идею Соединенных Штатов Европы, популярную в период, предшествовавший первой мировой войне. В.И. Ленин в Работе "О лозунге Соединенных Штатов Европы" жестко критиковал эту идею, отождествляя СШЕ с соглашением империалистических государств о дележе колоний и подавлении социалистических революций: Соединенные Штаты Европы, при капитализме, либо невозможны, либо реакционны".
обмен опытом регионального развития и управления;
1 Иванов И.Д. Европа регионов. С. 140.
зуемый угольно-металлургический комплекс Сарлотлюкс (Саар, Лотарингия Люксембург), промышленно-транспортный комплекс по обе стороны пролива Па-де-Кале (Франция, Бельгия, Великобритания), регион вдоль р. Нейсе (Германия, Польша, Чехия). Эти еврорегионы являются прообразами элементов будущего экономического районирования, а возможно, и административно-территориального деления объединенной Европы.
'The European. 13-19. 02. 97. 416
регионального развития. Более того, именно в этой сфере различия между странами особенно велики (например, по сравнению с монетарной политикой), что является прямым следствием регионального многообразия.
тояние переходной экономики и др.) требуют более активной, по сравнению с типичной мировой практикой, деятельности государства по устранению диспропорций в национальном экономическом пространстве, решению сложных региональных проблем, созданию условий для устойчивого развития всех регионов и страны в целом.
задачи не ставятся. Но эти отдельные воздействия для хотя бы некоторых регионов могут оказываться несовместимыми или неэффективными. Поэтому в России необходима (отнюдь не в меньшей степени, чем в других странах) синтетическая подсистема государственного регулирования — региональная политика, ориентированная на достижение определенных целей регионального и территориального (пространственного) развития. Такое понимание места региональной политики в системе государственного регулирования общепринято в мировой практике (см. параграф 7.2).
' Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756).
перспективу". Далее стратегия развития страны должна конкретизироваться в целях, задачах, механизмах, мероприятиях внутренней и внешней политики, главной частью которых является социально-экономическая политика (внутренняя и внешняя). В свою очередь, социально-экономическая политика имеет ряд специализированных направлений: макроэкономическая политика, структурная политика, промышленная политика и т.д. В каждом направлении социально-экономической политики обязательно присутствует свой региональный аспект.
Унифицированные ("экстерриториальные") подходы к проведению экономической реформы в России обречены на неудачу. Необходима регионализация экономической реформы. Суть ее состоит в выполнении следующих условий: а) учет специфики регионов в осуществлении общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой, социальной, внешнеэкономической и других политик; б) перенос ряда направлений реформы в основном на региональный уровень (особенно в малом предпринимательстве, социальной сфере, охране природы и использовании природных ресурсов); в) активизация экономической деятельности на местах, создание необходимого для этого предпринимательского климата; г) разработка специальных программ проведения реформ в регионах с особо отличающимися условиями.
реформирования, дополняемая мерами социальной защиты определенных групп населения, получает наибольшее распространение. Однако при этом сохраняются существенные особенности в интенсивности реформирования различных частей регионального экономического механизма.
8.2. Основы региональной экономической политики
й социально-экономической конъюнктуры. При внешнем разнообразии формулировок целей РЭП в разных странах они всегда представляют собой некий компромисс между стремлением к большей экономической эффективности и поддержанием социальной справедливости в территориальном развитии. Цели РЭП нередко формируются также в терминах уменьшения неравенства в уровнях экономического и социального развития регионо! страны.
1 ''Программа углубления реформ" (1992); "Развитие реформ и стабилизация российско экономики" (1993); "Реформы и развитие российской экономики в 1995—1997 it." (1995); "Среднесрочна программа на 1997—2000 гг. Структурная перестройка и экономический рост" (1997).
Между целями (задачами) РЭП существуют противоречия, обусловленные прежде всего ограниченностью средств для их достижения, а также подвижностью представлений об их приоритетности со стороны субъектов РЭП и общества. Для периода экономического спада, сопровождающегося уменьшением реальной массы финансовых ресурсов государства, наиболее сильное противоречие состоит в том, что значительную часть государственных ресурсов приходится расходовать на социальную поддержку бедствующих регионов, что усугубляет ситуацию с выделением ресурсов для стимулирования возобновления экономического роста и повышения экономической эффективности.
• гарантируемое единство экономического пространства, свободное пере
Третья группа — законы и акты, регулирующие развитие "особых" территорий. Это упоминавшийся в гя. 6 Закон "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", Закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области", Закон "О закрытом административно-территориальном образовании" и др.