Адміністративна юрисдикція

Поняття адміністративної юрисдикції в літературі висвіт-лювалося досить широко. Проте її зміст та визначення потре-бують відповідних уточнень. Це пов’язано з тим, що адміністра-тивні провадження неоднорідні, різноманітні, більша частина їх спрямована на забезпечення виконавчо-розпорядчої діяль-ності у сфері публічного управління, на реалізацію норм ма-

Г л а в а 5

теріального адміністративного права позитивного характеру. В літературі з цього приводу існує кілька поглядів на класифіка-цію адміністративних проваджень, весь масив яких поділений на: юрисдикційні провадження і провадження неюрисдикцій-ного характеру¹; адміністративно-юрисдикційні та адміністра-тивно-регулятивні²; конфліктні і неконфліктні³; нормотворчі, установчі та правозастосовні провадження⁴ та ін.

Звичайно, немає сумніву щодо наукової доцільності таких класифікацій адміністративних проваджень. Однак з’ясування структури адміністративного процесу, встановлення видів адмі-ністративних проваджень певним чином впливає на визначен-ня поняття адміністративної юрисдикції. Так, поділ проваджень на юрисдикційні і неюрисдикційного характеру і віднесення до останніх: провадження щодо прийняття індивідуальних актів; провадження щодо застосування адміністративно-попереджу-вальних заходів; провадження щодо застосування заходів при-пинення; провадження з реалізації контрольно-наглядових повноважень та ін.⁵, штучно звужує зміст юрисдикції.

В юридичній літературі і словниках під «юрисдикційною» розуміється діяльність компетентних посадових осіб (органів влади) щодо вирішення адміністративно-правових спорів і роз-гляду справ про адміністративні правопорушення⁶. У процесі такої діяльності вирішують юридичну справу, здійснюють пра-вовий захист порушених або оспорюваних інтересів, виносять державно-владне рішення про застосування відповідної право-

¹ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник
для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: літера лТД, 2001. — С. 16.

² Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Iнтер,
2005. — С. 214.

³ Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно-
графія. — К: Атіка, 2005. — С. 209.

⁴ Колпаков В. К, Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Під-
ручник. — К: Юрінком Iнтер, 2003. — С. 278.

⁵ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник
для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К: літера лТД, 2001. — С 19.

⁶ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К: Юрінком Iнтер,
2005. — С. 217; Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес:
Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К: літера лТД,
2001. — С. 19; Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшучен-
ко (відп. ред.) та ін. — К: Українська енциклопедія, 1998. — Т. 1.:
А—Г. — С 47.

сутність адміністративноГо Процесу та йоГо Зміст

вої санкції, відновлення порушеного права. Розгляд і вирішен-ня юридичних справ, обумовлених позитивними обставинами, не охоплюється юрисдикційною діяльністю¹. Адміністративна юрисдикція визначається як встановлена законодавчими акта-ми діяльність органів державного управління і посадових осіб щодо вирішення індивідуальних адміністративних справ і за-стосування відповідних юридичних санкцій в адміністративно-му порядку².

Як бачимо, в цих визначеннях не відображена вся повнота діяльності органів влади, їх посадових осіб відповідно до чин-ного законодавства. Iз визначення поняття виключена така важлива особливість, як здатність уповноважених органів здій-снювати свої функції щодо визначених об’єктів у сфері публіч-ного управління, розгляд і вирішення індивідуальних ад-міністративних справ тощо. Це і є наслідком поділу проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційного характеру. У зазначених видах досліджень основні зусилля вчених сконцентровано в бік деліктної адміністративної юрисдикції. Воно і не дивно, адже адміністративні правопорушення належать до найпоширенішо-го виду порушень законодавства, що вимагає відповідного реа-гування з боку держави та відповідного обґрунтування заходів боротьби з ними.

Розглядаючи визначення юрисдикції крізь призму компе-тентності державних органів (судових, виконавчих, місцевого самоврядування) у розгляді й вирішенні справ, що виникають у сфері державного управління, В. К. Колпаков вірно під-креслює, що подальший розвиток уявлень щодо поняття «юрисдикція» повинен пов’язуватися із законодавством Украї-ни після 1990 р. Саме воно дає підстави для його наповнення ще більшим змістом і можливості розуміти юрисдикцію як юридично сформоване право уповноважених органів (посадо-вих осіб) здійснювати свої функції щодо встановлених об’єктів³. Варто погодитися з тим, що термін «юрисдикція» у розумінні поширення повноваження відповідного державного органу

¹ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Iнтер,
2005. — С. 214.

² Юридический энциклопедический словарь. — 2-е изд., доп. / Гл. ред.
А. Я. Сухарев; Редкол.: М. М. Богуславский и др.— М.: Сов. энциклопедия,
1987. — С. 17, 526.

³ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо-
нографія. — К.: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 380.

Г л а в а 5

дуже широко використовується в законах та інших норматив-них актах України¹. Це дає можливість конструювати різні види юрисдикцій: кримінально-правову; цивільно-правову; госпо-дарсько-правову. З 1996 р. з’явився такий вид юрисдикції, як конституційна юрисдикція в Україні, особливості якої поляга-ють у здійсненні діяльності у формі конституційного судочинс-тва і гарантуванні верховенства Конституції України². Тобто компетентність Конституційного Суду України у вирішенні питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України, а також виключне право тлумачення Конституції України та законів України, визначає поняття, зміст і межі конституційної юрисдикції. Рішення Конституцій-ного Суду України є загальнообов’язковими, остаточними і ос-карженню не підлягають.

Використовуючи підхід до розгляду юрисдикції як компе-тентність органів публічної влади, В. К. Колпаков підкреслює, що адміністративна юрисдикція на відміну від цивільно-право-вої, кримінально-правової, дисциплінарної (можна доповнити також — від конституційної. — Е. Д.), поділяється на три види:

— адміністративно-регулятивна юрисдикція — встановлена законодавчими актами компетентність органа посадової осо-би)розглядати і вирішувати адміністративні справи, що виника-ють у сфері публічного управління позитивного характеру;

— адміністративно-судочинна юрисдикція — встановлена законодавством компетентність адміністративних судів щодо вирішення відповідних спорів;

— адміністративно-деліктна юрисдикція — встановлена за-конодавством компетентність органів (посадових осіб), судів щодо розгляду і вирішення справ про адміністративні правопо-рушення і накладення адміністративних стягнень³.

З прийняттям Господарського кодексу України можна вес-ти мову про наявність господарсько-правової юрисдикції, яка в певній мірі перетинається з адміністративною юрисдикцією, особливо в частині застосування адміністративно-госпо-дарських санкцій та відповідальності суб’єктів господарювання

¹ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо-
нографія. — К.: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 380—381.

² Тесленко М. В. Конституційна юрисдикція в Україні: Навч. посібник.
— К, 2003. — С. 115.

³ Колпаков В. К Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо-
нографія. — К: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 383.

сутність адміністративноГо Процесу та йоГо Зміст

за порушення антимонопольно-конкурентного законодавства (статті 238—250; 251—257 Господарського кодексу України). Співвідношення цих видів юрисдикції, їх межі та зміст потре-бують окремих досліджень та визначення.

Адміністративна юрисдикція характеризується певними ри-сами.

1. Здатністю органів публічної влади, їх посадових осіб від-повідно до чинного законодавства здійснювати свої функції у сфері публічного управління, вирішувати правові спори, засто-совувати заходи примусу, відновлювати порушене право та розглядати індивідуальні адміністративні справи і приймати рі-шення у них.

2. Наявністю правового спору, спору про право, порушення встановлених правових норм, індивідуальних адміністративних справ, оспорюваних інтересів у адміністративному порядку без звернення до суду.

3. Належним, повним та всебічним процесуальним врегу-люванням діяльності органів публічної влади, сторін та інших учасників процесу, створенням умов для змагальності у вирі-шенні справи та встановлення особливих процесуальних форм, обов’язкових для юрисдикції. Наприклад, обов’язкове складан-ня протоколу, акта, іншого процесуального документа чи звер-нення до суду з позовом в установленому законодавством по-рядку.

4. Обов’язковістю прийняття рішення чи іншого юридич-ного акта про застосування норм права до конкретного випад-ку, що означає вирішення спору про право, правового спору чи індивідуальної адміністративної справи по суті. Наприклад, ви-дача свідоцтва про реєстрацію, винесення постанови про на-кладення адміністративного стягнення, винесення рішення про застосування заходів примусу та ін.

Таким чином адміністративна юрисдикція — це встановлена чинним законодавством компетентність (сукупність повнова-жень) органів публічної адміністрації (посадових осіб) здійснюва-ти свої функції у сфері публічного управління і розглядати будь-які адміністративні справи у відповідній, визначеній адміністратив-ними актами, адміністративно-процесуальній формі, виносити у них рішення із застосуванням, у необхідних випадках, заходів ад-міністративного примусу.

Розвиток адміністративних процесуальних відносин, ство-рення адміністративних судів, поглиблення ринкових відносин

Г л а в а 5

у державі та необхідність посилення забезпечення суб’єктивних прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб потребу-ють нових підходів і наукових досліджень з урахуванням полі-тичних, соціальних, економічних чинників у адміністративно-процесуальній сфері, за допомогою якої мають здійснюватися основні заходи подолання протистояння держави і людини.

_._. адміністративна юстиція (судочинство)

Iсторія розвитку і становлення адміністративної юстиції в Україні пройшла складний і довгий шлях. Адміністративним кодексом УРСР від 12 жовтня 1927 р. (ст. 158) передбачалася можливість оскарження розпорядчих актів управління у разі їх невідповідності закону. У ст. 56 Конституції УРСР 1978 р. за-значалося, що громадяни мають право у встановленому поряд-ку оскаржити до суду дії службових осіб державних і громадсь-ких органів, які вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які ущемляють їхні права. Проте лише у 1987 р. з прийняттям закону СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій службових осіб, які ущемляють права гро-мадян» зазначені гарантії було втілено в життя. На підставі цього закону 25 квітня 1988 р. Цивільний процесуальний ко-декс України було доповнено главою 31-А «Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридич-них чи службових осіб у сфері управлінської діяльності».

Особливий розвиток адміністративної юстиції відбувся піс-ля 1990 р. Значну кількість законів України було доповнено нормами, які передбачали можливість оскарження неправомір-них дій посадових осіб органів виконавчої влади. Відбулося значне зростання кількості розглянутих адміністративних справ у судах, узагальнилася практика їх розгляду. 3 грудня 1997 р. Пленумом Верховного Суду України було прийнято постанову № 13 «Про практику розгляду судами справ за скаргами на рі-шення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян». 28 квітня 1992 р. постановою Верховної Ради України затверджується Концепція судово-правової ре-форми в Україні, а згодом, 22 липня 1998 р., Указом Президен-та України схвалена Концепція адміністративної реформи,

1_0

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ

якими передбачалося введення в Україні адміністративного су-дочинства та прийняття нових кодифікованих адміністратив-но-процесуальних актів. Ці положення отримали своє реальне втілення в Законі України «Про судоустрій України» від 7 лю-того 2002 р., відповідно до якого судову владу реалізують шля-хом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарсько-го, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства. У 2004 р. Указом Президента України від 16 лис-топада утворюються місцеві та апеляційні адміністративні суди, а 6 липня 2005 р. приймається Кодекс адміністративного судо-чинства України.

На думку фахівців, запровадження адміністративної юсти-ції викликане необхідністю посилення гарантій захисту прав людини від свавілля з боку держави та відсутність ефективної процедури судового вирішення адміністративних справ, яка б враховувала специфіку публічно-правових відносин¹. Отже, конституційне універсальне правило «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності ор-ганів державної влади, органів місцевого самоврядування, по-садових і службових осіб» (ст. 55 Конституції України), потре-бує відповідних механізмів його реалізації та контролю з боку судової влади.

Ясна річ, що правосуддя є найбільш удосконаленим засо-бом захисту інтересів, прав і свобод людини, але аж ніяк не єдиним. Певною мірою захист законних прав та інтересів лю-дини і держави, фізичних і юридичних осіб здійснюється орга-нами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, прокуратури. Виходячи з цього, громадянин, юридична особа можуть самостійно обрати спосіб захисту своїх прав, або звер-нутися до вищестоящого органу влади, або після цього, якщо цей орган не задовольнив звернення, — до суду. Проте форму-вання судового контролю випливає із принципу розподілу вла-ди на законодавчу, виконавчу і судову з метою створення ме-ханізму стримування і противаг, запобігання узурпації влади будь-якою гілкою.

В юридичній літературі і словниках адміністративна юсти-ція визначається як особливий порядок вирішення адміністра-тивно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на

¹ Адміністративна юстиція: Європейський досвід і пропозиції для Украї-ни / Авт.-упоряд. I. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда. — К: Факт, 2003. — С. 17.

Г л а в а 5

те органами¹, як система спеціальних органів контролю за до-триманням законності в сфері державного управління². Отже, у цих визначеннях до органів, які вирішують адміністративно-правові спори відносять не тільки суди, а й інші уповноважені органи. Це можуть бути органи виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи. В такому випадку втра-чається, нівелюється зміст принципу розподілу влади і ство-рення судового контролю за публічним управлінням. Водночас це призводить до думки, що на адміністративну юстицію пок-ладають повноваження щодо розгляду будь-яких справ у сфері управління, а це зовсім не відповідає юридичній дійсності. По-ширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виника-ють у державі (ч. 2 ст. 124 Конституції України) знімає лише невиправдані обмеження щодо судового контролю за діяльніс-тю адміністрації, але ніяким чином не встановлює підміни ви-конавчої влади судовою.

Iнший підхід до визначення поняття «адміністративна юс-тиція» мають автори підручника «Адміністративне право Украї-ни» за редакцією Ю. П. Битяка, які зазначають, насамперед, що адміністративна юстиція — це правосуддя, а не виконавча ділянка, що специфіка адміністративних справ вимагає при їх розгляді особливих організаційних форм і спеціальної суддівсь-кої кваліфікації, з чим слід повністю погодитися. Вони визна-чають адміністративну юстицію як встановлений законом по-рядок розгляду й вирішення в судовій процесуальній формі справ, що виникають у сфері державного управління між гро-мадянином чи юридичними особами, з одного боку, та органа-ми виконавчої влади й місцевого самоврядування (посадовими особами) — з іншого, здійснюваний загальними або спеціально створеними для вирішення правових спорів судами³.

¹ Стафанюк В. Судова система України та судова реформа. — К.:
Юрінком Iнтер, 2001. — С. 51; Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.:
Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. — К.: Українська енциклопедія, 1998.
— Т. 1.: А—Г. — С 47; Адміністративна юстиція: Європейський досвід і
пропозиції для України / Авт.-упоряд. I. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда. — К:
Факт 2003. — С. 9.

² Юридический энциклопедический словарь. — 2-е изд., доп. / Гл. ред.
А. Я. Сухарев; Редкол.: М. М. Богуславский и др.— М.: Сов. энциклопедия,
1987. — С. 17.

³ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К: Юрінком Iнтер,
2005. — С. 218.

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ

Російські вчені теж підкреслюють, що адміністративна юс-тиція — це система судових (або квазісудових) органів, які роз-глядають справи за позовом громадян у разі порушення їх прав і свобод неправомірними діями органів управління¹. У цих ви-значеннях наголошується саме на судовому розгляді адміністра-тивних справ із сфери публічного управління. Цей підхід поля-гає в тому, що адміністративною юстицією вважається тільки те, що здійснюється спеціально утвореними для цього судови-ми органами, і певне коло питань, які розглядаються лише за позовом фізичних чи юридичних осіб. Більше того, Ю. Н. Ста-рилов вважає, що адміністративна юстиція має бути виділена в самостійну гілку судочинства з метою розгляду правових спорів у сфері управління і забезпечення публічних прав і свобод фі-зичних і юридичних осіб. Тільки за таких умов цей правовий інститут, з юридичної процесуальної точки зору, може бути на-званий адміністративним процесом². Щоправда, останнє ре-чення є дискусійним, оскільки, на нашу думку, адміністратив-на юстиція (судочинство) уособлює вищу, найрозвиненішу форму здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, а відтак, то й адміністративного процесу.

На підставі викладеного можливо виділити основні ознаки адміністративної юстиції.

По-перше, суб’єктами, які уповноважені вирішувати ад-міністративні спори за позовом громадян чи юридичних осіб, можуть бути тільки суди. Зарубіжний досвід дозволяє виділити два види здійснення адміністративної юстиції: а) здійснення адміністративного судочинства загальними судами (судами за-гальної юрисдикції); б) здійснення адміністративного судо-чинства спеціально створеними (спеціалізованими) адміністра-тивними судами. В Україні ці два види поєднані. Відповідно до ч. 2 ст. 22 Закону України «Про судоустрій України» місцеві загальні суди (районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, а також військові суди гарнізонів) розглядають цивільні, адміністративні та кримінальні справи. Також для розгляду ад-міністративних справ спеціально створені окружні, апеляційні адміністративні суди та Вищий адміністративний суд України.

¹ Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное пра-
во: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ,
2002. — С. 290.

² Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному
судопроизводству. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. — С. 12.

Г л а в а 5

Таке поєднання забезпечує на сучасному етапі економічність утримання судових органів. Кодекс адміністративного судо-чинства України (ст. 18) встановлює предметну підсудність ад-міністративних справ цих судів.

По-друге, порядок та умови розгляду адміністративних справ, прийняття рішення, перегляд рішення та інші процесу-альні дії мають бути побудовані на зразок загального судового процесу, за принципами верховенства права, законності, рів-ності усіх учасників процесу перед судом і законом, загальності сторін, гласності і відкритості, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження.

По-третє, предметом розгляду адміністративними судами можуть бути адміністративно-правові спори, які виникли у сфері публічного управління за позовом громадян, юридичних осіб, а в передбачених законом випадках і за позовом органу владних повноважень або його посадової особи.

Наявність адміністративно-правового спору є важливим критерієм для виокремлення спеціального виду судового захис-ту прав і свобод громадян у сфері державного управління. Од-нак адміністративно-правовий спір або спір про права має міс-це і в інших провадженнях адміністративного процесу — про-вадження у справах про адміністративні проступки, провадження про застосування заходів примусу, провадження про звернення громадян, реєстраційно-дозвільні провадження та ін. У даному випадку в спорі є сторона, яка вважає, що вона має право і обстоює його, є також сторона, яка розглядає це право і виносить відповідне рішення, яке теж може стати спір-ним. Тому спір є важливим критерієм визначення адміністра-тивної юстиції, але не основним, як на це посилаються дослід-ники¹. Щодо позову та його структури, то застосовуються розроблені і добре відпрацьовані в цивільному та господарсько-му судочинстві його предмет та зміст.

Адміністративна юстиція характеризується особливим по-рядком вирішення адміністративно-правових спорів. Ця особ-

¹ Педько Ю. С. Адміністративна юстиція як форма судового захисту прав громадян у державному управлінні // Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. — К.: Факт, 2003. — С. 234. 234—235; Адміністративна процедура та адмі-ністративні послуги: Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Авт.-упо-ряд. В. П. Тимощук. — К.: Факт, 2003. — С. 17; Адміністративна юстиція: Європейський досвід і пропозиції для України / Авт.-упоряд. I. Б. Ко-ліушко, Р. О. Куйбіда. — К: Факт, 2003. — С. 57.

сутність адміністративноГо Процесу та йоГо Зміст

ливість полягає в тому, що: а) вирішення адміністративних справ потребує досконалого знання адміністративного законо-давства, а також особливостей державного управління та інших сфер діяльності, тоді як для вирішення цивільної чи кримі-нальної справи достатньо знання матеріального права; б) спе-цифіка адміністративних спорів вимагає необхідність урівнян-ня положення сторін у суді, оскільки управлінські відносини з самого початку передбачають юридично нерівне становище сторін, де застосовуються імперативні відносини типу «влада— підпорядкування».

Таким чином, адміністративна юстиція (судочинство) — це діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення ад-міністративних справ, пов’язаних із захистом прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Запровадження адміністративної юстиції (адміністративно-го судочинства) для розгляду спорів у сфері управлінської діяльності на професійній основі — це ще один крок до розбу-дови сучасної правової держави, громадянського суспільства та захисту прав і свобод людини.

Г л а в а 6

Поиск по сайту: