Важливими складовими (елементами) адміністративних проваджень і відповідно адміністративного процесу в цілому є процесуальні стадії, етапи, процесуальні дії, здійснення яких визначається логікою процесуальної діяльності. Саме вони визначають послідовність вчинення дій при вирішенні кон-кретних адміністративних справ.
Процесуальні дії, етапи, мають бути певним чином врегу-льовані адміністративними процесуальними нормами, і лише за таких умов їх можна відносити до адміністративних прова-джень і адміністративного процесу в цілому. Адже більшість науковців вважають, що адміністративний процес — це врегу-льована нормами права діяльність повноважних органів влади, їх посадових і службових осіб. Ступінь врегулювання має бути якомога повним — тобто найбільш повне закріплення порядку здійснення тих чи інших процесуальних дій. Якщо стадії, ета-пи, дії не врегульовані нормами права, то чи варто їх відносити до адміністративного (державно-владного) процесу? Напри-клад, як провадження щодо комплектування організаційних структур персоналом1, провадження про заохочення громадян2. Це, скоріше, творча діяльність керівника щодо роботи з кадра-ми, ніж чітко врегульовані нормами адміністративного проце-суального права процесуальні дії.
В цьому зв’язку, на нашу думку, спірною є теза, що стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших — не зафіксовані. У цьому випадку вирішення питання
1Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо- нографія. — К.: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 371.
2 Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га- ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Iнтер, 2005. — С. 212 та ін.
Г л а в а 5
про стадію залежить не тільки від характеру адміністративного провадження і ступеня його врегульованості адміністративно-процесуальними нормами, а й від позиції того чи іншого до-слідника1, або не зафіксовані в нормативному порядку стадії проваджень являють собою специфічний результат доктри-нального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил2. Виникає питання: як можна говорити про врегульований на державному рівні у сфері державного управління процес, ви-значення дій, етапів, стадій, якого віддане на відкуп дослідни-ків чи виконавців? Отже, процесуальні дії мають бути зафіксо-вані в нормативному порядку. Iнша річ, що в окремих видах проваджень законодавець не визнає за доцільне чітко окреслю-вати обсяг, межі, перелік та назву стадій. В таких випадках їх виділення є дійсно специфічним результатом узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил. Наприклад, у проваджен-нях за зверненням громадян, реєстраційно-дозвільних та інших провадженнях законодавство не фіксує в нормативному поряд-ку назву стадій, їх обсяг, мету, а лише регламентує порядок, умови, строки вчинення тих чи інших дій з метою вирішення завдання по суті.
Процесуальна стадія в юридичній літературі майже одно-стайно визнається як відносно відокремлена частина прова-дження, спрямована на досягнення певної мети та розв’язання відповідних завдань3.
У кримінальному процесі, з урахуванням його специфіки, стадії визначаються як самостійні, пов’язані між собою кримі-нально-процесуальними нормами частини кримінального про-цесу, відмежовані одна від одної підсумковим процесуальним рішенням, які характеризуються безпосередніми завданнями, що випливають із загальних завдань судочинства, колом ор-ганів і осіб, учасників провадження у справі, порядком вико-нання процесуальних дій і характером кримінально-процесу-
1Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо- нографія. — К.: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 375.
2Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно- графія. — К.: Атіка, 2005. — С. 215.
3 Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га- ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К: Юрінком Iнтер, 2005. — С. 213; Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий фено- мен: Монографія. — К: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 375; Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. — К: Атіка, 2005. — С. 215 та ін.
сутність адміністративноГо Процесу та йоГо Зміст
альних відносин1. У цивільному процесі стадія визначається як система цивільних процесуальних дій, об’єднаних найближчою процесуальною метою2.
Таким чином, стадію адміністративного провадження мож-на визначити як урегульовані нормами адміністративного про-цесуального права порядок і умови здійснення відносно само-стійних і логічно пов’язаних процесуальних дій, спрямованих на вирішення і розв’язання завдань певної частини конкретно-го адміністративного провадження. Наприклад, вирішення пи-тання про порушення адміністративної справи.
Звісно, що стадії адміністративного провадження характе-ризуються колом суб’єктів, порядком виконання процесуаль-них дій, особливостями адміністративних процесуальних від-носин, метою досягнення тощо. У більшості випадків завер-шення стадії оформляється процесуальним документом. Наприклад, у провадженнях з адміністративного судочинства суд постановляє ухвалу або приймає постанову.
В юридичній літературі існує дуже багато точок зору щодо кількості стадій в окремих провадженнях3. Проте це не має прак-тичного значення, важливим є те, щоб у своїй сукупності стадії відображали цілісну картину провадження та послідовність вчи-нення процесуальних дій. Все, що стосується конкретизації стадій, зазначає В. К. Колпаков, — назва, мета, кількість, — сто-сується наукових проблем і розв’язується науковцями відповід-но до їх поглядів4, з чим, безумовно, слід повністю погодитися.
Водночас, з метою наукової класифікації стадій адміністра-тивних проваджень можна віднайти спільні ознаки вчинення тих чи інших процесуальних дій в будь-якому виді проваджень, що складають процесуальні стадії. На нашу думку, до таких
1Коваленко Є. Г. Кримінальний процес України: Навч. посібник. — К.: Юрінком Iнтер, 2003. — С. 12—13.
2Чорнооченко С. I. Цивільний процес України: Навч. посібник. — К: Центр навч. літератури, 2004. — С. 12.
3Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К: літера лТД, 2001. — С. 24; Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К: Юрінком Iнтер, 2005. — С. 213; Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. — К: Юрінком Iнтер, 2003. — С. 303; Колпаков В. К Ад- міністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. — К: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 375—378; Коваленко Є. Г. Кримінальний процес України: Навч. посібник. — К: Юрінком Iнтер, 2003. — С. 13.
4Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо- нографія. — К: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 377.
Г л а в а 5
процесуальних стадій адміністративних проваджень та ад-міністративного процесу в цілому належать: 1) вирішення пи-тання про відкриття адміністративної справи; 2) з’ясування фактичних обставин справи; 3) розгляд справи і винесення рі-шення у справі; 4) перегляд рішення у справі; 5) виконання прийнятого рішення у справі.
Зазначені стадії носять узагальнюючий характер для усіх видів проваджень. Тому кожна із стадій залежно від адміністра-тивного процесуального статусу суб’єктів процесу адаптується до конкретної мети і завдань провадження, являє собою від-носно самостійну і завершену частину того чи іншого адмі-ністративного провадження. В цьому зв’язку кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, і не виключено, що деякі стадії можуть і не повторюватися в інших видах проваджень. Наприклад, перегляд рішення у справі у більшості реєстраційно-дозвільних проваджень не відбуваєть-ся, а збираються необхідні документи для реєстрації і переда-ються на новий розгляд.
Кожна стадія, в свою чергу, складається з окремих етапів, що реалізують проміжні цілі і завдання. Так, на стадії вирішен-ня питання про порушення адміністративної справи здійс-нюється комплекс процесуальних дій, спрямованих на збиран-ня та фіксацію інформації про фактичний стан справи та ре-альні факти.
Характерною особливістю етапів є необхідність вирішення конкретного завдання провадження певним колом суб’єктів. Наприклад, в адміністративному судочинстві на стадії вирішен-ня питання про порушення адміністративної справи суддею ви-рішується завдання — відкриття провадження в адміністратив-ній справі, в ході якого суддя повинен з’ясувати, чи відповідає позовна заява вимогам, чи подана заява процесуально здатною особою, чи немає підстав для повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження та ін. (ст. 107 КАСУ).
Процесуальний етап адміністративного провадження — це комплекс процесуальних дій, спрямованих на вирішення за-вдань стадії провадження, що здійснюються уповноваженими на те органами, їх посадовими і службовими особами.
Узагальнена система стадій і етапів провадження може бути представлена наступним чином.
1. Вирішення питання про відкриття адміністративної спра-ви: а) збирання та фіксація інформації про фактичний стан
сутність адміністративноГо Процесу та йоГо Зміст
справи та реальні факти; б) здійснення процесуальних дій щодо забезпечення провадження у справі; в) прийняття рішення про відкриття або відмову у відкритті порушенні адміністративної справи.
2. З’ясування фактичних обставин у справі: а) попереднє вивчення матеріалів справи; б) установлення кола суб’єктів (учасників) адміністративного провадження; в) підготовка справи до розгляду; г) направлення справи для розгляду за підвідомчістю (підсудністю); ґ) застосування заходів процесу-ального примусу.
3. Розгляд справи і винесення рішення у справі: а) здійснення юридичної оцінки зібраних матеріалів; б) повне та всебічне до-слідження матеріалів справи; в) встановлення об’єктивної істи-ни у справі; г) винесення рішення (прийняття постанови, ухва-ли) і доведення їх до відома учасників провадження.
4. Перегляд рішення у справі: а) оскарження, опротестування рішення (постанови); б) перевірка законності рішення; в) ви-несення відповідного рішення (постанови); г) доведення рі-шення (постанови) до відома учасників процесу.
Стадія перегляду рішення у справі носить факультативний характер і застосовується, якщо учасники процесу (проваджен-ня) вважають, що адміністративна справа розглянута з пору-шеннями, або неправомірно прийняті рішення, або ці рішення не задовольняють учасників процесу.
5. Виконання прийнятого рішення у справі: а) звернення рі- шення (постанови) до виконання; б) безпосереднє виконання; в) повернення виконання.
Процесуальні стадії — це етапи, що складаються з певних адміністративно-процесуальних дій, які становлять основу конструкції всієї системи адміністративного процесу. Напри-клад, складання протоколу (акта) про порушення норми ма-теріального права; адміністративне затримання особи; особис-тий огляд, огляд речей та вилучення речей і документів та ін. У кримінальному та цивільному судочинстві дії, що регулюють порядок розгляду і вирішення судових справ, урегульовані нор-мами процесуального права, розглядаються відповідно як кримінально-процесуальна форма та цивільна процесуальна форма1, значення якої полягає в забезпеченні умов послідовно-1Коваленко Є. Г. Кримінальний процес України: Навч. посібник. — К.: Юрінком Iнтер, 2003. — С. 18—22; Чорнооченко С. I. Цивільний процес України: Навч. посібник. — К.: Центр навч. літератури, 2004. — С. 12—14.
Г л а в а 5
го здійснення демократичних принципів судочинства та забез-печення інтересів особи і держави. Адміністративісти чомусь замовчують існування такої процесуальної форми. Це, мабуть, пояснюється тим, що ступінь урегульованості, ступінь напру-женості процедури провадження забезпечується не тільки на законодавчому рівні, а й на рівні підзаконних актів, що складає специфіку адміністративного процесу у порівнянні з кримі-нальним, цивільним, господарським, у яких процесуальні ре-жими забезпечуються на законодавчому рівні.
Процесуальна дія — це врегульована нормами адміністра-тивного процесуального права діяльність учасників адміністра-тивного процесу з питань захисту прав, свобод та інтересів гро-мадян, прав та інтересів юридичних осіб, розгляд і розв’язання конкретних адміністративних справ.
Автори відомого в Україні підручника «Адміністративний процес» підкреслюють, що адміністративна процесуальна діяль-ність відображається у видах процесуальних дій, у зв’язку з чим їх доцільно класифікувати на попередні, проміжні та завершаль-ні. До попередніх дій вони відносять, наприклад, медичний ог-ляд на предмет наявності і ступеня алкогольного сп’яніння, до проміжних — призначення експертизи під час розгляду ад-міністративної справи, до завершальних — заходи щодо вико-нання прийнятого рішення1. Важко визначити прикладне зна-чення такої класифікацій дій, проте, з точки зору теоретичного опанування проблеми, безумовно, вона має значення.