ЗАКОНЫ СУБЪЕКТОВ РФ- ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА.

ЗК РФ ( п. 1 ст. 2) воспроизводит положения п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, которая относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению РФ и ее субъектов, и фиксирует, что закон является основной, но не единственной формой реализации нормотворческих полномочий законодательных органов субъектов РФ. При этом особо подчеркивается главенствующее положение кодекса в системе источников земельного права. ЗК РФ (п.1 ст. 2) прямо предусматривает обязательность соответствия кодексу как головному кодифицированному акту, обладающему особой юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам, регулирующим земельные отношения, законов субъектов РФ и федеральных законов. Именно эта иерархическая зависимость законов субъектов РФ от ЗК РФ и федеральных законов, содержащих нормы земельного права, является одним из важнейших свойств системы источников земельного права, состоящей из федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, и системы законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, которые принимаются как по вопросам собственной компетенции, так и по вопросам совместного ведения РФ и субъекта.

Интенсивная нормотворческая деятельность законодательных органов субъектов РФ породила многочисленные источники земельного права, выражающих общую тенденцию значительного расширения прав республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов –субъектов РФ в вопросах законодательного регулирования земельных отношений.

Приоритет ЗК РФ как федерального источника права и других федеральных законов, регулирующих земельные отношения, по отношению к законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ базируется также на положениях ч. 5 ст. 76 Конститу- ции РФ, которая предусматривает, что в случае противоречия между федеральным законом , принятым по вопросам ведения РФ или по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, действует федеральный закон.

Исходя из приоритета федеральных законов по отношению к законам субъектов РФ, Конституционный Суд РФ признал постановлением от 13 декабря 20011 г. не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 19 (ч. 1 и 2), 35 (ч. 2 и 3) и 55 (ч. 1,2 и 3) положения ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы «Об основах платного землепользования города Москвы»2, в силу которого гражданам- домовладельцам, постоянно зарегистрированным в принадлежащих им на праве собственности домах, расположенных на земельных участках на территории города Москвы, предоставляется право пожизненного наследуемого владения этими земельными участками. При этом в пределах Московской кольцевой автомобильной дороги предельный размер таких участков ограничивается площадью 0,06 гектара, а за ее пределами- 0,12 гектара, сверх же указанных площадей земельные участки предоставляются в аренду.

Признавая неконституционными положения ч. 2 ст. 16 данного закона города Москвы, Конституционный Суд РФ исходил из того, что федеральное законодательство, действовавшее до принятия ЗК РФ, обеспечивало гражданам, по их выбору, возможность продолжать пользоваться земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды или временного пользования и не требовало переоформления прав на земельные участки, размеры которых превышают установленные предельные размеры. В то же время Конституционный Суд РФ, принимая постановление по делу в связи с жалобой гр-ки Т.В.Близинской, проживающей в пос. Косино г. Москвы в жилом доме, расположенном на земельном участке, принадлежащем ей на праве постоянного (бессрочного) пользования, площадью 0,2291 гектара, признал, что наличие федерального законодательства, запрещающего принудительный перевод части земельного участка, принадлежащего гражданину на праве постоянного (бессрочного) пользования, на аренду, исключает для законодательного органа субъекта РФ установление собственного правового регулирования. Такой запрет вытекает из статей 15 (часть 2) и 76 ( части 1, 2 и 5 ) Конституции РФ. Принятые вопреки данному запрету, т.е. с нарушением компетенции, акты субъектов РФ применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции РФ и приоритета федерального закона.

По характеру содержащихся в законах субъектов РФ нормативных предписаний можно выделить две группы источников земельного права, действующих на территории отдельных субъектов РФ. К первой группе относятся законы субъектов РФ, устанавливающие общие нормы земельного законодательства, рассчитанные на всестороннее регулирование земельных отношений, действующие в сочетании с дополнительными и развивающими положениями других нормативных правовых актов земельного законодательства.

К данной группе относятся, в частности, действующие без изменений и дополнений после принятия Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. « О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» с начала 90-х годов Земельный кодекс Республики Кабардино-Балкарской Республики от 12 мая 1992 г.1, Закон Дагестанской ССР « О земле» от 16 мая 1991г. ( с изменениями и дополнениями от 27 февраля 1993 г. и 29 июня 1993 г.), Закон Калмыцкой ССР- Ханглым-Танч « О земле» от 20 февраля 1991 г. (в ред. от 3 июня 1992г.)2, Земельный кодекс Республики Карелия от 21 ноября 1991 г. (с изменениями и дополнениями от 3 июля 1992 г., 18 февраля 1993 г., 12 ноября 1993 г.)3, Земельный кодекс Республики Тыва от 3 октября 1991 г. (с изменениями и дополнениями от 24 декабря 1992 г.4.

Большая часть общих норм законодательно сформулирована и обособлена в Земельных кодексах, в которые вносились изменения и дополнения во второй половине 90-х годов: Земельный кодекс Республики Коми от 20 марта 1991г. ( в ред. от 14 января 2000 г.)5, Земельный кодекс Республики Мордовия от 24 января 1992г. ( в ред. от 22 июня 1997 г.)6, Земельный кодекс Республики Башкортостан от 22 марта 1991 г. от 22 марта 1991 г. ( в редакции от 25 февраля 1999 г.)7.

Особо должны быть выделены кодифицированные акты земельного законодательства субъектов РФ, принятые в порядке опережающего законотворчества до введения в действие ЗК РФ 1991 г.: Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июля 1998 г. ( с изменениями от 5 июля 1999 г.)1, Закон Республики Бурятия «О земле» от 1 февраля 2000 г.2, Земельный кодекс Республики Удмуртия3, Закон Саратовской области « О земле», Закон Самарской области »О земле», Закон Волгоградской области от 5 апреля 1997 г. « О правовом обеспечении земельных отношений на территории Волгоградской области», Закон Тамбовской области 1997 г. « О регулировании земельных отношений в Тамбовской области», создавшие основы для эффективного использования и охраны земель, повышения реальных гарантий прав на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, государственного регулирования оборота земельных участков по инициативе их владельцев.

Некоторые из кодифицированных актов этого типа (например, Закон Саратовской области «О земле»), имеют преамбулу, в которой в обобщенной форме излагаются социальное назначение и мотивы принятия закона, и общие положения, определяющие принципы правового регулирования земельных отношений, применяемые не непосредственно, а через конкретизирующие нормы основного кодификационного акта. Так, принцип государственного управления землями, провозглашенный ст. 1, конкретизируется и развивается в предписаниях главы У11 «Управление земельными ресурсами», объединившей нормы права о планировании использования земельных ресурсов, зонировании, природно-сельскохозяйственном районировании и нормировании земель, землеустройстве, мониторинге земель и государственном земельном кадастре.

Рядом особенностей отличается структура кодифицированных законодательных актов о земле субъектов РФ. В них наиболее четко концентрированы нормы права в главах, посвященных правовому режиму отдельных категорий земель, именуемых, например, как в ЗК Республики Татарстан, главами « Земли сельскохозяйственного назначения», «Земли поселений», «Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики, обороны и иного специального назначения», «Земли особо охраняемых территорий», «Земли лесного фонда, водного фонда и земли запаса».

В отличие от ЗК РСФСР 1991г. и ЗК РФ 2001 г. нормативный материал, сосредоточенный в указанных главах, выдвигается на первый план, излагается непосредственно после норм о землях Республики Татарстан. При таком распределении институтов земельного права внутри закона, правовые институты об управлении земельными ресурсами, охране земель, праве собственности и других правах на земельный участок, предоставлении земельных участков из государственных и муниципальных земель, обороте земельных участков, возмещении потерь и убытков сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства при изъятии земельных участков, прекращении и ограничении прав на земельные участки, земельных спорах, ответственности за нарушение земельного законодательства располагаются после глав, содержащих специальные предписания о правовом режиме отдельных категорий земель.

Среди других источников земельного права, относящихся к первой группе законодательных актов субъектов РФ, должен быть назван Закон Московской области от 15 мая 2001 г. (с изменениями и дополнениями от 26 апреля, 30 июля 2002 г.) «Развитие земельной реформы в Московской области на 2001-2003 годы»1, подготовленный на основе глубокой переработки соответствующего федерального закона. Принятие соответствующего закона субъекта РФ продиктовано прежде всего необходимостью повышения эффективности использования земли, создания условий для увеличения социального, инвестиционного, производительного потенциала земли и превращения в самостоятельный фактор экономического роста. Главная особенность данного закона состоит в том, что в нем помещено наибольшее число предписаний особого рода, именуемых нормами-принципами. Их главная функция состоит в ориентации на создание многоукладной экономики; разграничение государственной собственности на землю и создание реестров этих земель; кадастровое зонирование территории области и переход к системе зонального регулирования землепользования; расширение и укрепление рыночных земельных отношений; создание земельно-информационной системы, включая автоматизированную систему ведения государственного земельного кадастра, и единого государственного банка данных о земельных ресурсах; развитие мониторинга земель; развитие рациональной и эффективно функционирующей системы управления земельными ресурсами; повышение экономической и социальной эффективности земельных преобразований; повышение поступлений в доходную часть государственного бюджета.

Ко второй группе относятся законы субъектов РФ, содержащие специальные нормы земельного законодательства, рассчитанные на регулирование не всех, а лишь определенного вида земельных отношений с учетом объективно сложившегося распределения норм земельного права по соответствующим правовым институтам. Так, в Законе Московской области « О плате за землю» от 1 июня 1995 г., в который вносились неоднократно дополнения и изменения1, содержится ряд общих и специальных положений, направленных на стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышение плодородия почв, выравнивание экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры с учетом специфических условий области, характеризующихся высокой степенью урбанизации, рекреационной нагрузки и сложной экологической обстановкой. Средние ставки земельного налога на земли всех категорий (кроме земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств) на территории области применяются с повышающими коэфициентами, установленными федеральным законом о плате за землю. Взимание земельного налога на сельскохозяйственные угодья за использование земли, находящейся в собственности, бессрочном (постоянном) пользовании, осуществляется, исходя из средних размеров налога с одного гектара пашни и кадастровой оценки угодий. Средние ставки земельного налога устанавливаются с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения.

Среди законодательных актов земельного права, относящихся ко второй группе законов субъектов РФ, следует назвать Закон Брянской области от 11 декабря 1997 г. « Об охране и использовании объектов историко-культурного наследия Брянской области»2. Этим законом на региональном уровне установлены основные функции специально уполномоченного государственного органа охраны памятников истории и культуры, особый режим охраны земель историко-культурного назначения при осуществлении строительных, мелиоративных, дорожных и других работ в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры. Закон вводит ограничения на использование земель в соответствии с установленным для данной категории земель целевым назначением в охранной зоне, зоне регулирования застройки историко-культурных заповедников и зоне охраняемого природного ландшафта.

Законодательными актами субъектов РФ учитываются все, в том числе географические, природные, почвенно-климатические и другие особенности жизни и деятельности каждого народа России. В Республике Дагестан установлен, например, особый правовой режим земель отгонного животноводства. Для этого введено особое правовое регулирование использования земельных участков государственного земельного фонда, расположенных в плоскостных и горных районах. Установлен особый правовой режим использования государственных скотопрогонных трасс, выделенных для передвижения, выпаса и стоянок скота по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно.

Земли отгонного животноводства предоставляются в постоянное или временное пользование, в том числе в аренду сельскохозяйственным коммерческим организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам для ведения отгонного животноводства и другого сельскохозяйственного производства, технологически связанного с ведением отгонного животноводства. При реорганизации колхозов и совхозов и создании на их базе новых организационно-правовых форм хозяйствования (например, акционерных обществ, ассоциаций крестьянских (фермерских) хозяйств) земли отгонного животноводства закрепляются за новыми предприятиями при условии дальнейшего их использования в соответствии с их целевым назначением.

В сферу действия законодательных актов субъектов РФ включается обширная группа земельных отношений в сфере использования и охраны мелиорированных земель как составной части сельскохозяйственных земель. Правовой режим этой категории земель базируется как на общих, так и специальных предписаниях законодательства, которые адресованы органам государственного управления, собственникам, землевладельцам, арендаторам земельных участков и предприятиям, организациям, осуществляющим их хозяйственное обслуживание. Такие законы приняты, в частности, в Республике Тыва, Республике Башкортостан, Республике Кабардино-Балкария, Республике Саха-Якутия.

Значение актов земельного законодательства, относящихся ко второй группе законов субъектов РФ, просто неоценимо. Так, Законом Московской области от 29 марта 1996 г. (с изменениями от 30 сентября 1997 г.) «Правила застройки городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов, других поселений и рекреационных комплексов Московской области»1 установлен особый правовой режим отдельных категорий земель. Здесь содержится детальное и систематизированное изложение предписаний, адресованных должностным лицам, государственным органам, органам местного самоуправления, в ведении которых находится контроль, согласование и регулирование вопросов землепользования и капитального строительства, а также проектировщикам, строительным и другим организациям, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, отдельным гражданам, принимающим участие в проектировании и строительстве на территории области.

Большая часть общих норм земельного права законодательно сформулирована и обособлена в главе 1 «Общие положения. Основные направления градостроительной политики в Московской области», содержащей нормы и правила, направленные на решение трех задач. Во-первых, на эффективное использование свободных территорий в пределах городских и поселковых черт; проведение модернизации в допускаемых строительными нормами пределах плотности застройки, и в соответствии с утвержденными проектами застройки территорий, упорядочение использования промышленных и прочих территорий. Во-вторых, на последовательное и поэтапное освоение строительством новых территорий, недопущение чересполосиц, выделение гражданам для индивидуального и других видов строительства земельных участков, как правило, взаимосвязанных с существующей селитебной территорией поселений и являющихся естественным продолжением их планировочной структуры. В-третьих, на бережное сохранение территорий, резервируемых для перспективного строительства и развития городов и поселений, а также территорий, связанных с памятниками истории, культуры, архитектуры и археологии. При этом не допускается использование этих земель для нового промышленного и других видов строительства, в том числе коллективного садоводства, крестьянских (фермерских) хозяйств.

Специальные градостроительные регламенты для всех объектов (независимо от значения и формы собственности) устанавливаются на основании правил землепользования и застройки, содержащихся в Главе 2 «Размещение объектов и предоставление земельных участков для капитального строительства»; Главе 3 «Организация проектирования, согласование, экспертиза, утверждение проектно-сметной документации»; Главе 1У «Требования к застройке городов и других поселений области и отдельным ее элементам»; Главе У «Требования по охране окружающей среды»; Главе У1 «Требования по сохранности памятников истории, культуры, архитектуры, археологии»; Главе У11 «Требования к проектированию и строительству рекреационных комплексов, учреждений отдыха»; Главе У111 «Требования к проектированию и строительству инженерных коммуникаций, сооружений, ведению инженерных изысканий"; Главе 1Х «Архитектурно-строительный надзор за строительством».

Поиск по сайту: