Правове регулювання міжбюджетних відносин між ораганами державної влади та місцевого самоврядування

Різноманітність учасників, які беруть участь у процесі формування і реалізації міжбюджетних відносин між державними органами та органами місцевого самоврядування, дає нам змогу об’єднати ці відносини у три великі групи:

1) відносини між органом законодавчої влади та органами місцевого самоврядування (стосуються лише норм законів про державний бюджет, який щорічно ухвалюється Верховною Радою України);

2) відносини між органом виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (виникають під час виконання бюджетів, коли з боку держави виступають, зокрема, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, органи державної податкової служби України, Рахункова палата; регулюються переважно підзаконними нормативно-правовими актами);

3) відносини між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (регулюються нормами Закону „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р.).

Отже, стосовно органів місцевого самоврядування міжбюджетні відносини виникають між органами як законодавчої, так і виконавчої влади. Нормативно-правове врегулювання міжбюджетних відносин між органами влади різних ланок і рівнів має на меті формування та розвиток такого бюджетного устрою, який би дозволив усім відповідним органам здійснювати самостійну податково-бюджетну політику в межах законодавчо встановленого розмежування їхніх повноважень і відповідальності. За допомогою міжбюджетних відносин можна чітко розмежувати видаткові, податкові та інші повноваження; сформувати й розвинути об’єктивні та прозорі механізми фінансової підтримки місцевих бюджетів, а також підвищити якість управління й контролю за бюджетними коштами на державному та місцевому рівнях.

Для ефективного розподілу коштів між державним і місцевими бюджетами з метою забезпечення надання державних соціальних гарантій Законом „Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії” від 5 жовтня 2000 р. (ст. 21) передбачено обраховування таких видів нормативів витрат (фінансування):

– нормативи фінансування поточних витрат на одного мешканця, а для окремих видів соціальних послуг – на одну особу, яка підлягає даному виду обслуговування;

– нормативи фінансування поточних витрат на утримання мережі закладів охорони здоров’я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного, житлово-комунального та побутового обслуговування;

– нормативи державних капітальних вкладень на будівництво закладів охорони здоров’я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного, житлово-комунального та побутового обслуговування.

Як продовження цих норм Закону в Бюджетному кодексі України передбачено фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та їхні коригувальні коефіцієнти, які використовуються для визначення розподілу міжбюджетних трансфертів. Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом і місцевими бюджетами, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2001 р. № 1195 із змінами та доповненнями. Ця формула є досить громіздкою, але її призначення полягає саме в тому, щоб кошти між бюджетами розподілялися рівномірно та відповідно до потреб конкретної територіальної громади. Здавалося б, що нарешті управління бюджетними коштами знайшло своє законодавче врегулювання, що їхній розподіл здійснюватиметься відповідно до ст. 95 Конституції України, а саме: на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами та територіальними громадами. Проте і ці норми в окремі роки, як виявилося, порушувалися. Прикладом може бути 2004 р., коли відбувалися значні порушення бюджетного законодавства в наданні субвенцій. За матеріалами Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Кабінет Міністрів України неналежно управляв коштами субвенцій з держбюджету місцевим бюджетам. Не була належним чином забезпечена організація управління коштами субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання заходів щодо запобігання техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві й на виконання інвестиційних проектів. Проведені Рахунковою палатою перевірки показали, що розподіл субвенцій на запобігання аваріям та інвестиційні проекти на підставі пропозицій народних депутатів відбувалися без належних правил і процедур. Законодавчо встановленого обґрунтованого порядку врахування пропозицій народних депутатів не існувало. На рівні Кабінету Міністрів України не забезпечено створення ефективного механізму планування, фінансування, відповідальності й здійснення контролю за використанням коштів субвенцій. Під час аналізу Рахункова палата також установила, що повною мірою не враховувалися пропозиції регіонів, їхня пріоритетність щодо першочергових потреб, а також інші фактори. У результаті фактичний розподіл субвенцій між регіонами не відповідав встановленому принципу справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між територіальними громадами, закріпленому в ч. 1 ст. 95 Конституції України. Зокрема, затверджені Кабінетом Міністрів України у квітні 2004 р. обсяги субвенцій на запобігання аваріям і виконання інвестиційних проектів становили по Тернопільській області 0,6 млн грн, Чернівецькій – 5,3 млн грн, тоді як по Закарпатській області – 88,2 млн грн.

У контексті викладеного чимало запитань викликає відповідальність винних у неналежному управлінні бюджетними коштами осіб (Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України тощо). Практично зафіксовані порушення залишаються констатацією фактів, а керівники цих органів практично не несуть юридичної відповідальності. В Україні відсутній реальний механізм відповідальності органів державної влади за порушення бюджетного законодавства. Очевидною є потреба в ухваленні відповідного закону, який би певною мірою врегульовував питання відповідальності посадових осіб, винних у бюджетних правопорушеннях, оскільки норми Бюджетного кодексу України лише поверхово врегулювали це питання, що вже давно обговорюється не лише вченими в галузі фінансового права, а й у Верховній Раді України.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України, Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Задекларована самостійність бюджетів має важливе практичне значення, оскільки, у першу чергу, підтверджує гарантоване органам місцевого самоврядування право на власний бюджет, на його формування та виконання. Проте не викликає сумнівів існування тісного зв’язку між державним і місцевими бюджетами. Через Державний бюджет розподіляється значна частина фінансових ресурсів країни, а щорічними законами про державний бюджет регулюються основні питання відносин державного та місцевих бюджетів України, міжбюджетних відносин, перерахування міжбюджетних трансфертів тощо.

Всебічний аналіз норм законів про Державний бюджет України дає підстави стверджувати про дуже широке коло відносин державного та місцевих бюджетів України. При цьому такі відносини не обмежуються суто міжбюджетними. Чимало норм мають клерувальне значення під час формування доходів і здійснення видатків місцевих бюджетів. У контексті Закону України „Про Державний бюджет України на 2007 рік” та деяких інших законодавчих актів України відносини державного та місцевих бюджетів України виявляються, наприклад, у:

1) встановленні тих доходів, що зараховуються до доходів загального фонду місцевих бюджетів (ст. 42), визначенні джерел формування спеціального фонду місцевих бюджетів (ст. 59);

2) затвердженні обсягів і розрахунків міжбюджетних трансфертів (ст. 44);

3) наданні Кабінету Міністрів України права перерозподіляти обсяги окремих субвенцій, затверджених місцевим бюджетам з Державного бюджету України (ст. 44);

4) наданні права Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, обласним державним адміністраціям здійснювати розподіл додаткової дотації на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ, виходячи з показників дохідної частини бюджетів, з метою вирівнювання забезпеченості бюджетів депресивних територій, урахування особливостей гірських територій і тих, що мають низький показник чисельності населення (ст. 44);

5) затвердженні обсягів, порядку надання та розподілу субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам (ст. 45);

6) визначенні доходів Державного бюджету України, за рахунок яких здійснюється перерахування дотацій вирівнювання (ст. 51);

7) визначенні порядку перерахування коштів до Державного бюджету України з міських бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів (ст. 52);

8) встановленні обов’язку Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, міських, районних, селищних, сільських рад при затвердженні відповідних бюджетів забезпечити в повному обсязі потребу в асигнуваннях на оплату праці працівників бюджетних установ; на проведення розрахунків за електричну енергію, теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв’язку, які споживаються бюджетними установами, не допускаючи будь-якої простроченої заборгованості із зазначених видатків (ст. 53);

9) встановленні на поточний рік рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантований мінімум) для призначення допомоги відповідно до Законів „Про державну допомогу сім’ям з дітьми”, „Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям”, Законів „Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам”; визначенні розрахункового розміру, що застосовується при встановленні розмірів державної соціальної допомоги відповідно до Закону „Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам”, а також визначенні розмірів прожиткового мінімуму, розмірів допомоги на дітей, які перебувають під опікою чи піклуванням, допомоги малозабезпеченим сім’ям, у зв’язку з доглядом за дитиною до досягнення нею трьох років, нарахування страхової суми з державного обов’язкового особистого страхування військовослужбовців відповідно до ст. 16 Закону „Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” (ст. 56);

10) визначенні порядку покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів, порядку надання позичок місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, а також погашення цих позичок (ст. 57).

Міжбюджетні відносини значно ширші,ніз ті які визначаються в Бюджетному кодексі України (у ст. 81). Справді, частина відносин між державним бюджетом і місцевими бюджетами є „прямими” (тобто об’єктом цих відносин виступають безпосередньо кошти, зокрема міжбюджетні трансферти). До іншої частини відносин належать ті, що мають особливе значення для розрахунків місцевих бюджетів і повинні враховуватися в цих бюджетах. Норми закону про державний бюджет мають прерогативу для органів місцевого самоврядування. Наприклад, у державному бюджеті визначаються розміри різноманітної допомоги, прожиткового мінімуму, а це, у свою чергу, обов’язково береться до уваги під час визначення видатків місцевих бюджетів. Перелічені вище відносини державного та місцевих бюджетів підтверджують наше твердження.

Зважаючи на те, що будь-який бюджет складається з дохідної та видаткової частин, можна стверджувати про існування відносин між державою та органами місцевого самоврядування стосовно формування доходів та видатків. Отже, відносини між бюджетами різних рівнів бюджетної системи України (а точніше, відносини між відповідними органами) можна поділити на такі групи:

1) відносини між державним і місцевими бюджетами у процесі формування бюджетних доходів;

2) відносини між державним і місцевими бюджетами у процесі здійснення бюджетних видатків.

Згідно зі ст. 63 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. З державного бюджету передаються кошти у вигляді трансфертів, які розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення в розмірах, необхідних для формування дохідних частин, не нижче від мінімальних розмірів місцевих бюджетів. Зазначені кошти також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. У свою чергу, кошти, передані державою обласному бюджету у вигляді міжбюджетних трансфертів, зараховуються до районних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами в певних розмірах, а також використовуються для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Відносини між державним і місцевими бюджетами у процесі формування бюджетних доходів виникають при розподілі та використанні закріплених податкових доходів та під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, їхнього перерахування та використання. При цьому самостійність місцевих бюджетів повинна забезпечуватися власними доходами місцевих бюджетів (регулятивні доходи підвищують залежність від держбюджету). Місцеві податки і збори (як джерело власних доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів) повинні становити основу бюджетних доходів. На відміну від інших власних доходів (зокрема, грантів і дарунків у вартісному обрахунку, власних надходжень бюджетних установ, надходжень дивідендів), надходження від місцевих податків і зборів більш стабільні і законодавчо врегульовані, що є додатковою гарантією їхнього отримання. Проте існуюча база місцевих податків і зборів є застарілою й потребує докорінного реформування відповідно до потреб та вимог сучасності. Так, з метою посилення фіскальної децентралізації в Україні та зміцнення фінансово стану місцевих бюджетів, неодноразово було відзначено доцільність внесення змін до Декрету Кабінету Міністрів України „Про місцеві податки і збори”, який був прийнятий ще у 1993 р. і на сьогодні втратив свою актуальність, зміни підходів до адміністрування місцевих податків і зборів та розширення бази за рахунок введення в дію нових та ліквідації неефективних податків.

Місцеві бюджети повинні формуватися переважно за рахунок власних і закріплених доходів. Проте на практиці ситуація дещо інша. Так, за підсумками 2006 р., місцеві податки і збори як основне джерело власних доходів забезпечили лише 2,1% загального фонду місцевих бюджетів.

Надходження доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів у 2006 р., становили 26 484,5 млн грн, що на 6654,3 млн грн, або на 33,6% більше, ніж у 2005 р. Зазначене зумовлено зростанням обсягу надходжень від податку з доходів фізичних осіб. У 2006 р. частка цього податку в доходах „першого кошика” становила 86,1%, що на 3% більше, ніж у 2005 р.

Помітним кроком на шляху підвищення частки власних доходів та зниження трансфертів місцевим бюджетам повинно бути ухвалення проекту Податкового кодексу України, розробленого Кабінетом Міністрів України в тісній співпраці з науковою спільнотою, зокрема його розділ, присвячений місцевим податкам і зборам. Проектом Кодексу передбачено не лише вдосконалення переліку вказаних платежів, а саме: податків – комунального, за використання місцевої символіки, за торгові місця на ринку, за спеціально відведені місця для паркування транспортних засобів; зборів – рекламного, туристичного, за розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг, об’єктів грального бізнесу, будівельного, з власників собак, за проведення місцевих аукціонів, за проведення кіно- і телезйомок), а також визначення окремих понять, не врегульованих законодавством на сьогодні (місцеві податки і збори, місцева символіка, паркування транспортних засобів тощо).

Статус обласних бюджетів, які, відповідно до ст. 143 Конституції України, формуються з коштів державного бюджету і з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів, дуже проблематичний: понад 60% видатків цих бюджетів фінансуються за рахунок коштів державного бюджету, що суперечить принципу самостійності. Сучасний стан і рівень фінансових ресурсів місцевих бюджетів в Україні не дозволяє органам місцевого самоврядування самостійно (тобто без державної підтримки за рахунок коштів державного бюджету) утримувати комунальні бюджетні установи, житлово-комунальне господарство, фінансувати видатки, зокрема на місцеві соціальні програми.

Питання щодо того, чому значна частина доходів місцевих бюджетів повинна формуватися з власних джерел, зокрема у вигляді місцевих податків, достатньо повно обґрунтувано такими аргументами:

– система, у якій значна частина місцевого бюджету формується з власних джерел, сприяє зміцненню відповідальності та підзвітності місцевих органів влади перед місцевим населенням, що, у свою чергу, сприяє розвитку місцевої демократії;

– фіскальна політика може відображати місцеві уподобання. В одній місцевості громадяни можуть вимагати більшого обсягу й вищої якості послуг, навіть за рахунок вищих податків, в іншій – віддавати перевагу низьким податкам і низькому рівню якості послуг (тобто чим більше особа сплачує, тим більше вона вимагає у відповідь);

– запропонована структура доходів зміцнює також політичне становище місцевих органів влади в державі. Ці органи в такій структурі є основними партнерами, які забезпечують фінансування та виконують важливі функції самостійно, не вимагаючи від центру для цього фінансових ресурсів;

– система, яка базується на високих власних доходах, стимулює зацікавленість місцевих органів влади в підтриманні місцевого економічного розвитку.

Що стосується питання розподілу доходів між бюджетами різних рівнів, то тут потрібно зазначити, що основною проблемою є збільшення обсягу власних дохідних джерел місцевих бюджетів. В Україні брак саме цих (а не закріплених) бюджетних доходів є однією з найважливіших причин незадовільного розвитку системи місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин. Принциповим тут є не обсяги ресурсів, а наявність прав органів місцевого самоврядування щодо них. Разом з тим, високий рівень власних доходів неминуче зумовлює поглиблення нерівності між регіонами. Отже, потрібно виважено підходити до розподілу як податкових, так і бюджетних повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Не завжди високий рівень власних доходів відповідатиме справедливому розподілу коштів між бюджетами.

Щодо міжбюджетних трансфертів, то, згідно із ч. 1 ст. 97 Бюджетного кодексу України, у Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам: 1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського значення, Автономної Республіки Крим та міст обласного значення; 2) субвенція на здійснення програм соціального захисту; 3) субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок надання пільг, установлених державою; 4) субвенція на виконання інвестиційних проектів; 5) інші субвенції. Відповідно, відносини щодо визначення, перерахування та отримання даних трансфертів – це відносини між державним і місцевими бюджетами у процесі формування доходів місцевих бюджетів.

Взаємозалежність бюджетів різних рівнів виявляється значною мірою в міжбюджетних трансфертах, зокрема в дотаціях і субвенціях. Ідеться про те, що в Державному бюджеті України затверджується обсяг дотації вирівнювання та субвенцій окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, кожного з обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського значення Автономної Республіки Крим, міст обласного значення та районних бюджетів, а також коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів (ч. 2 ст. 97 Бюджетного кодексу України).

Важливе значення для місцевих бюджетів мають такі міжбюджетні трансферти, як дотації. Відповідно до бюджетного законодавства України, дотації місцевим бюджетам включають дотації вирівнювання та додаткові дотації. Позитивно сприймається той факт, що для розвитку окремих положень Бюджетного кодексу України ухвалено ряд підзаконних нормативно-правових актів, які слугують кращому формуванню та виконанню бюджетів. Наприклад, відповідно до ст. 108 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України своєю постановою від 11 квітня 2002 року № 490 затвердив Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, а також міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами. Також щороку Кабінет Міністрів України може ухвалювати постанови про перерозподіл додаткових дотацій. Згідно зі ст. 108 Бюджетного кодексу України, Кабінет Міністрів України постановою від 11 квітня 2002 р. № 490 затвердив Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, а також міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами. Усі ці акти у своїй сукупності сприяють кращій організації міжбюджетних відносин в Україні.

Звичайно, органи місцевого самоврядування зацікавлені в отриманні в першу чергу дотацій (оскільки вони не мають цільового призначення), для держави більш доцільним є надання субвенцій (вони мають цільове призначення, а умовою їхнього отримання також є обов’язкова часткова участь коштів бюджету-отримувача). Логічно, що дотаційні кошти в державному бюджеті є дуже обмеженими.

Іншим видом міжбюджетних трансфертів є субвенції. Відповідно до ст. 97 Бюджетного кодексу України, у Державному бюджеті України можуть передбачатися, зокрема, такі міжбюджетні трансферти: 1) субвенція на здійснення програм соціального захисту; 2) субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок надання пільг, установлених державою; 3) субвенція на виконання інвестиційних проектів; 4) інші субвенції. Крім того, передбачена можливість надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення програм соціального захисту (ст. 102). Так, видатки місцевих бюджетів, передбачені в підпункті “б” п. 4 ч. 1 ст. 89 Бюджетного кодексу України (до цих видатків належать пільги ветеранам війни і праці, допомога сім’ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян), фінансуються за рахунок субвенцій з Державного бюджету України в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Важливе значення мають також положення ст. 103 Бюджетного кодексу України, що стосуються надання субвенцій з державного бюджету на компенсацію витрат доходів органів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок наданих державою податкових пільг. Надання державою податкових пільг, що зменшують доходи бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень, повинно супроводжуватися внесенням змін до закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період, що передбачають надання субвенції на компенсацію відповідних втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування.

Безумовно, ця норма є додатковою гарантією належного забезпечення надходжень до місцевих бюджетів доходів від передбачених податковими законами України загальнодержавних і місцевих податків, зборів та інших обов’язкових платежів (податкових доходів).

Згідно зі ст. 105 Бюджетного кодексу України, субвенції з Державного бюджету України на виконання інвестиційних проектів надаються бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їхнім подальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування. Зазначені субвенції надаються на засадах конкурентності між бюджетами місцевого самоврядування та передбачають фінансову участь бюджету – отримувача субвенції у здійсненні програми чи проекту. Органи місцевого самоврядування, у яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, мають пріоритетне право на отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів. Основні засади надання повинні визначатись окремим законом, порядок та умови їхнього надання – Кабінетом Міністрів України, а обсяг субвенцій на наступний бюджетний період – законом про Державний бюджет України.

Відповідно до ч. 1 ст. 96 Конституції України та ст. 3 Бюджетного кодексу, України бюджетний період для всіх бюджетів, що становлять бюджетну систему, дорівнює одному календарному року, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того самого року. Державний бюджет необхідно ухвалити до 1 грудня року, що передує плановому, а місцеві бюджети вже затверджуються після офіційного опублікування закону про Державний бюджет України (ст. 77). Видається за доцільне одразу з розглядом проекту держбюджету паралельно готувати акти, які його розвивають та доповнюють (ідеться, зокрема, про акти Кабінету Міністрів України).

У бюджетній практиці, на жаль, непоодинокими є випадки порушень під час надання та використання субвенцій. Наприклад, перевіркою Рахункової палати у 2004 р. результатів аналізу формування та використання коштів субвенції, що надавалася у 2003 р. з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату допомоги сім’ям та інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам, установлено, що були відсутні чіткі вказівки з боку Міністерства фінансів України стосовно відображення у звітності заборгованості та порушення чинного законодавства розпорядниками бюджетних коштів (головні фінансові управління, управління і відділи праці та соціального захисту населення) у частині забезпечення ведення бухгалтерського обліку використання коштів субвенції, складання звітності та узгодження її показників, що стало причиною недостовірної інформації щодо обсягів заборгованості з виплати.

Крім того, Міністерство фінансів України дало дозвіл на здійснення виплат за рахунок надлишку коштів субвенції 2003 р., що утворився внаслідок завищення розрахункової потреби, на виплату допомоги, нарахованої на початку 2004 р. У результаті таких дій, за рахунок призначень на 2003 р. кошти у сумі 76 млн грн використано на виплати, які, згідно з чинним законодавством, повинні здійснюватися в січні-лютому 2004 р. за рахунок коштів субвенції, запланованої в державному бюджеті на 2004 р. У 2003 р. порушуючи вимоги п. 5 Порядку виплати грошової допомоги за згодою пенсіонерів та одержувачів через їхні поточні рахунки в банках від 30 серпня 1999 р. щодо безоплатного обслуговування банками операцій з відкриття поточних рахунків, зарахування та виплати грошової допомоги, оплата таких послуг здійснювалася за рахунок коштів субвенції. Перевіркою Рахункової палати встановлено використання коштів субвенції на оплату послуг банківських установ у сумі 1,2 млн грн.

У 2006 р. не було профінансовано чотири види субвенцій спеціального фонду – на оснащення сільських амбулаторій та фельдшерсько-акушерських пунктів, на будівництво та розвиток мережі метрополітенів, на придбання шкільних автобусів та на закупівлю вагонів для комунального електротранспорту. Джерелом фінансування таких субвенцій Законом України на 2006 р. були визначені надходження від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, перебувають у державній власності та на яких розташовані об’єкти, що підлягають приватизації. Проте у 2006 р. зазначені кошти не надійшли до спеціального фонду державного бюджету.

Як бачимо, на стан міжбюджетних відносин впливають і банківські правовідносини. Проте вітчизняні банківські установи, які акумулюють та використовують значні кошти від юридичних і фізичних осіб, намагаються всупереч законодавству отримати прибуток ще й за рахунок державних коштів.

Бюджетним законодавством України передбачена можливість передачі частини коштів з місцевих бюджетів до державного бюджету – ст. 100 Бюджетного кодексу України має назву „Кошти, що передаються до Державного бюджету України з бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) бюджетів”. Відповідно до цієї статі, у випадку, якщо прогнозні показники доходів зазначених бюджетів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, коли цей обсяг обрахований із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригувальних коефіцієнтів, то для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України. Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу передачі коштів, які підлягають передачі до державного бюджету, і визначається в межах від 0,6 до 1,0.

Ця норма Бюджетного кодексу України де в чому суперечить п. 4 ст. 19 Закону від 15 січня 1999 р. „Про столицю України – місто-герой Київ”. Згідно із Законом, при затвердженні Державного бюджету України на відповідний рік передача коштів з бюджету м. Києва до Державного бюджету України у вигляді перевищення доходів над видатками та інших внесків не допускається. Зважаючи на подібні розбіжності, до Закону потрібно внести відповідні зміни щодо відрахувань до Державного бюджету України.

У будь-якому випадку (із змінами в законодавстві чи без них) відносини щодо передачі коштів з місцевих бюджетів до державного бюджету є міжбюджетними відносинами. До того ж ці кошти, відповідно до ст. 96 Бюджетного кодексу України, є одним з видів міжбюджетних трансфертів.

Іншу групу міжбюджетних відносин становлять ті, які існують у процесі здійснення бюджетних видатків. Так, у Бюджетному кодексі України детально розписано, які видатки можуть здійснюватися і з яких бюджетів (РОЗДІЛ 14). Відповідно до ст. 87 Бюджетного кодексу України, до видатків, які здійснюються з Державного бюджету України, віднесено видатки на: 1) законодавчу, виконавчу та судову влади; 2) Президента України; 3) міжнародну діяльність; 4) фундаментальні й прикладні дослідження та сприяння науково-технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові й інформаційні зв’язки державного значення; 5) національну оборону; 6) правоохоронну діяльність і безпеку держави; 7) освіту; 8) охорону здоров’я; 9) соціальний захист і соціальне забезпечення; 10) культуру та мистецтво; 11) державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агенцій; 12) фізичну культуру та спорт; 13) державні програми підтримки регіонального розвитку й пріоритетних галузей економіки; 14) програми реставрації пам’яток архітектури державного значення; 15) державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв’язку, телекомунікацій та інформатики; 16) державні інвестиційні проекти; 17) державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, запобігання й ліквідації надзвичайних ситуацій і наслідків стихійного лиха; 18) створення та поповнення державних запасів і резервів; 19) обслуговування державного боргу; 20) проведення виборів і референдумів; 21) інші програми, що мають державне значення.

Тобто це ті видатки, що мають загальнодержавне значення, здійснюються на всій території держави, значна їхня частина не може бути передана на місця. Отже, видатки державного бюджету, які не можуть бути передані органам місцевого самоврядування, відповідно, не є об’єктами міжбюджетних відносин.

Згідно зі ст. 82 Бюджетного кодексу України, видатки на здійснення повноважень, які виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, поділяються на:

– видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші, передбачені Бюджетним кодексом України видатки, що не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим і місцевому самоврядуванню (ці видатки здійснюються лише з держбюджету; відповідальність за їхнє здійснення покладається на відповідні органи державної влади; відносини щодо цих видатків не можна називати міжбюджетними, оскільки вони стосуються лише одного бюджету);

– видатки, що визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим і місцевому самоврядуванню з метою забезпечення більш ефективного їхнього виконання на основі принципу субсидіарності (ці видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, зокрема трансфертів з Державного бюджету України; відповідно до ч. 2 ст. 84, відповідальність за здійснення цих видатків покладається на Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад, міських, селищних, сільських голів (якщо відповідні виконавчі органи не створено);

– видатки на реалізацію прав і обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, що мають місцевий характер та визначені законами України (порядок і відповідальність за здійснення цих видатків аналогічні тому, що і для видатків попередньої групи).

Бюджетним кодексом України (ч. 1 ст. 85) передбачена можливість передачі Раді Міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування права на здійснення видатків, але за умови відповідного спрямування бюджетних ресурсів через закріплені за відповідними бюджетами загальнодержавні податки та збори (обов’язкові платежі) або їхні частки, а також трансферти з Держбюджету України. Тобто передача певних видатків обов’язково супроводжується передачею відповідних бюджетних ресурсів. На практиці держава інколи не в змозі своєчасно та повною мірою профінансувати окремі видатки, а органи місцевого самоврядування краще знають свої фінансові потреби, знають, коли виникає потреба в коштах. Ця норма законодавства передбачена саме з метою підвищення ефективності фінансування видатків.

При цьому забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, за винятком державних професійних технічних навчальних закладів, вищих навчальних закладів державної форми власності (ч. 2 ст. 85 Бюджетного кодексу України). Проте є підтверджені факти порушень норм бюджетного законодавства. Наприклад, у 2004 р. здійснена перевірка Рахункової палати щодо використання коштів Державного бюджету України, виділених на комплексне медико-санітарне забезпечення громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, у МіністерствіУкраїни з питань надзвичайних ситуацій (далі – МНС) та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи виявлено, що за відсутності затвердженої в установленому порядку Національної програми мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи та економічно обґрунтованих розрахунків до затверджених кошторисів МНС розподіл коштів державного бюджету здійснено відповідно до статистичних даних щодо кількості постраждалих осіб у регіонах, що суперечить вимогам ст. 87 Бюджетного кодексу України й Порядку складання, розгляду, затвердження та основним вимогам до виконання кошторисів бюджетних установ та організацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228.

Для нормального фінансування бюджетних видатків та існування міжбюджетних відносин необхідно здійснювати постійний контроль з боку спеціальних органів, зокрема Міністерства фінансів України й Державного казначейства України (оскільки в Україні існує казначейська система виконання бюджетів). Проте результати аналізу формування та надання з Державного бюджету України місцевим бюджетам трансфертів і стану міжбюджетних розрахунків останніми роками свідчать, що прорахунки та відсутність належного контролю з боку зазначених вище органів у системі фінансування субвенцій створюють умови для неефективного управління коштами державного бюджету та загострення соціального напруження в окремих регіонах.

Досить часто контролери Рахункової палати констатують значні порушення, пов’язані із заборгованістю місцевих бюджетів перед державним. Це пов’язано з тим, що Міністерство фінансів України та Державне казначейство України своєчасно не забезпечують урегулювання питання щодо погашення заборгованості місцевих бюджетів перед державним бюджетом за взаємними розрахунками, яка утворилася минулими роками внаслідок проведення вексельних і протокольних заліків. Такі порушення, відповідно, негативно позначаються на державному бюджеті, оскільки залишається недовиконаною його дохідна частина. А питання відповідальності Міністерства фінансів України та Державного казначейства України знову ж таки залишається відкритим.

Регіонам, які мають значну бюджетну заборгованість перед державним бюджетом, кошти із цього бюджету потрібно виділяти тільки цільовим способом (на сьогодні – це кошти субвенцій).

У правовому регулюванні відносин між місцевими державними адміністраціями (як органами державної виконавчої влади на місцях) й органами місцевого самоврядування у бюджетному процесі існують такі завдання, які необхідно вирішити під час реформування міжбюджетних відносин в Україні. До таких завдань належать: запобігання виникненню міжбюджетної заборгованості (яка на сьогодні практично не врегульована); приведення розміру державних зобов’язань за видатками відповідно до обсягів їхнього фінансування; створення стимулів для місцевих органів влади до збільшення обсягів своїх надходжень у бюджети завдяки покращанню фінансового управління ресурсами шляхом застосування прозорих і раціональних методів; стабільність і передбачуваність міжбюджетних відносин між державним бюджетом і місцевими бюджетами для забезпечення розвитку суспільних послуг та соціальної інфраструктури; закріплення за центральним рівнем фіскальної відповідальності за фінансування державних соціальних програм. Вирішення цих та інших проблем слугуватиме більш ефективному формуванню й виконанню Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Урегулювання питань відповідальності державних органів, винних у бюджетних правопорушеннях, буде запорукою нормального управління бюджетними коштами.

Аналіз стану формування та надання з Державного бюджету України місцевим бюджетам трансфертів і проведення міжбюджетних розрахунків, здійснений Рахунковою палатою, дає змогу зробити висновок, що міжбюджетна реформа, ухвалена Бюджетним кодексом України у 2001 р., не вирішила повною мірою проблеми гармонізації міжбюджетних відносин, не забезпечила місцеве самоврядування справедливим розподілом фінансових ресурсів з урахуванням їхніх повноважень та рівня економічно-соціального розвитку регіонів. Крім того, законодавчо визначена централізація повноважень держави щодо розподілу міжбюджетних трансфертів і низький фінансовий потенціал органів місцевого самоврядування з перекладанням на них функцій без компенсації видатків бюджетними надходженнями обмежують їхню участь у бюджетному процесі й часто є стримувальним фактором розвитку регіонів.

Поиск по сайту: