Сутність міжбюджетних відносини

В економічній та правовій літературі відсутнє однозначне визначення сутності міжбюджетних відносин, а дефініції, що містяться в наукових працях і нормативно-правових актах, характеризують різні аспекти таких відносин.

Конституційні та законодавчі засади регулювання міжбюджетних відносин закріплені в таких основних документах:

– Конституції України, де визначено поняття місцевого самоврядування та вказано на правомірність затвердження програм соціально-економічного розвитку регіонів і місцевих бюджетів територіально-адміністративних одиниць органами місцевого самоврядування (ст. 61);

– Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, де розширено повноваження органів місцевого самоврядування в селах, селищах та містах; вказано на джерела формування районних та обласних бюджетів, визначено правові засади самостійності місцевих бюджетів;

– Концепції державної регіональної політики, в якій викладено основні принципи, завдання щодо вдосконалення бюджетної системи та міжбюджетних відносин, підвищення ролі й відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за фінансове забезпечення місцевих бюджетів для виконання власних і делегованих повноважень з надання послуг населенню;

– Законі України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”, де визначено засади міжбюджетних відносин, подано класифікацію міжбюджетних трансфертів, основні вимоги до формули розподілу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до районного бюджету) між районним бюджетом і бюджетами сіл, селищ, міст районного значення та їхніх об’єднань, параметри яких враховуються у формулі, порядок розрахунку та затвердження показників міжбюджетних трансфертів тощо;

– Законі України “Про столицю України – місто-герой Київ”, в якому визначено основні принципи формування фінансової бази місцевого самоврядування, особливості формування бюджету міста Києва, бюджету органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади у м. Києві з іншими органами влади та ін.

Аналізуючи ці нормативно-правові акти, потрібно зазначити, що в жодному з них сутність поняття “міжбюджетні відносини” не визначено. Його тлумачення подано лише в Бюджетному кодексі України та проекті Концепції реформування міжбюджетних відносин, яка до цього часу не схвалена Верховною Радою України.

Так, відповідно до ст. 81 Бюджетного кодексу України, міжбюджетні відносини – це відносини між державою, Автономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України. Дещо звужено подається зміст цього поняття в проекті Концепції реформування міжбюджетних відносин в Україні – це фінансові відносини між державним і місцевими бюджетами.

Правове регулювання міжбюджетних відносин – це сукупність заходів як державних, так і місцевих органів влади щодо регламентування та вдосконалення перерозподільних процесів, що відбуваються в бюджетній сфері, спрямованих на забезпечення фінансової стійкості територіально-адміністративних одиниць і збалансування всіх ланок бюджетної системи.

Для того, щоб глибше зрозуміти сутність правого регулювання міжбюджетних відносин, необхідно знати, які правові норми формують інститут міжбюджетних відносин.

Російський учений А.Д. Селюков виділяє в бюджетному праві дві групи правових норм, що регулюють відносини, які виникають у процесі формування бюджетних ресурсів і подальшому їхньому перерозподілі: 1) перша група регулює порядок формування доходів і використання коштів для потреб держави і органів місцевої влади на всіх рівнях бюджетної системи. Ці норми становлять інститут доходів, витрат бюджетів; 2) друга група норм визначає порядок розподілу й перерозподілу частини доходів і інститут витрат, що закріплюються за кожним рівнем бюджетної системи. Ця група правових норм формує інститут міжбюджетних відносин.

Однак правові норми міжбюджетних відносин значно ширші за змістом. Вони включають: 1) норми, що регулюють розподіл повноважень, функцій і компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у бюджетній сфері; 2) норми, що регулюють формування доходів бюджетів різних рівнів; 3) норми, що регулюють розподіл видатків; 4) норми, що регулюють надання трансфертів; 5) норми, що регулюють здійснення контролю з боку державних бюджетів за використанням коштів.

Міжбюджетні правовідносини виникають між різними рівнями бюджетної системи, причому міжбюджетні правовідносини, що формуються за участю органів місцевої влади й регулюються ними, випливають з територіальних особливостей розвитку тих чи інших адміністративних одиниць, особливостей статусу органів місцевого самоврядування у системі міжбюджетних відносин тощо.

Міжбюджетні правовідносини виникають на таких рівнях: між центральними, місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування (обласними, районними радами, Київською і Севастопольською міськими радами та їхніми виконавчими органами, міськими радами і виконавчими комітетами міст обласного значення); центральними органами виконавчої влади та Верховною Радою і Радою міністрів Автономної Республіки Крим, районними радами, радами міст республіканського значення; між органами місцевого самоврядування: обласними і районними радами, обласними радами та радами міст обласного значення та їхніми виконавчими комітетами, між районними радами і сільськими, селищними радами, радами міст районного значення та їхніми виконавчими комітетами; Верховною Радою і Урядом Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування Криму; міськими радами міст з районним поділом та їхніми виконавчими органами і районними в місті радами та їхніми виконавчими органами: міськими, сільськими, селищними, районними у місті радами та їхніми виконавчими комітетами та органами самоорганізації населення; між органами місцевого самоврядування одного рівня.

Таким чином, міжбюджетні правовідносини повинні включати:

– поділ і правове закріплення функцій і відповідальності між органами державної та місцевої виконавчої влади і органами місцевого самоврядування щодо розподілу видатків між державними та місцевими бюджетами;

– встановлення і правове закріплення джерел доходів між бюджетами всіх рівнів;

– визначення обсягу ресурсів, необхідних для виконання власних і делегованих повноважень органами місцевої влади, а також закріплених у законодавчому порядку за кожним рівнем бюджетної системи;

– правове закріплення надання фінансової допомоги регіонам;

– організацію спеціального державного контролю за законністю використання коштів органами місцевої влади.

Міжбюджетні правовідносини – особливий різновид бюджетних правовідносин. Вони регулюються нормами Конституції України, бюджетним законодавством і спеціальними нормативними актами. Їх можна класифікувати так: 1) залежно від характеру взаємовідносин; 2) за змістовою ознакою; 3) залежно від юридичного характеру.

Відносини залежно від їхнього характеру поділяються на правовідносини між державним і місцевими бюджетами та місцевими бюджетами органів місцевого самоврядування.

За змістовою ознакою міжбюджетні правовідносини класифікуються як правовідносини між органами державної та місцевої влади з формування доходів і витрачання фінансових ресурсів і правовідносини, пов’язані з бюджетними позиками, міжбюджетними компенсаціями.

Залежно від юридичного характеру виділяються горизонтальні та вертикальні правовідносини. Горизонтальні базуються на договірних відносинах між учасниками бюджетного процесу. Окрему групу міжбюджетних правовідносин утворюють ті, що формуються при затвердженні й виконанні бюджетів усіх рівнів, тобто правовідносини щодо відповідальності за виконання фінансових повноважень, закріплених нормами Бюджетного кодексу України.

Регулювання міжбюджетних відносин має велике значення на кожній стадії бюджетного процесу, крім складання, розгляду та затвердження звіту про виконання бюджету. Вперше на необхідність такого регулювання було вказано в Законі України „Про державний бюджет України на 2000 рік”, у розділі, присвяченому формуванню місцевих бюджетів і взаємовідносин між ними і державним бюджетом, останнє закріплено в Бюджетному кодексі України (розділи 3–4). Регулювання передбачає виконання таких завдань: 1) збалансування бюджетів усіх рівнів; 2) виділення тих регулятивних доходів із джерел, що забезпечують надходження коштів упродовж року відповідно до бюджетів; 3) створення матеріальної зацікавленості органів місцевої влади в мобілізації фінансових ресурсів для забезпечення дохідної частини бюджетів.

Регулювання міжбюджетних відносин – важлива складова бюджетного регулювання. Воно характеризує процес упорядкування та регламентування розподільних відносин, що виникають між органами влади й управління різних рівнів у бюджетній сфері.

До основних методів регулювання міжбюджетних відносин належать трансфертні платежі. Трансферти в зарубіжній практиці трактуються як „передавальні платежі”, „односторонні перекази”, характерними ознаками яких є те, що рух коштів у вигляді трансфертів не супроводжується зустрічним отриманням товарів, послуг або грошей. До них відносять операції з перерозподілу коштів, що здійснюються з тією чи іншою соціальною або економічною метою у вигляді виплат одного господарюючого суб’єкта іншому без участі явного і безпосереднього контрагента.

Бюджетний кодекс України передбачає таку систему міжбюджетних трансфертів: 1) дотацію вирівнювання; 2) субвенцію; 3) кошти, що передаються до державного та місцевих бюджетів; 4) інші дотації. Серед зазначеного переліку міжбюджетних трансфертів, що застосовуються в нашій державі, Бюджетний кодекс України містить визначення лише двох: дотації вирівнювання та субвенції. Так, згідно з п. 18 ст. 2, “дотація вирівнювання” – це міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує. „Субвенції”, відповідно до п. 37 ст. 2 Кодексу, – це міжбюджетні трансферти для використання з певною метою в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Визначення ж дотації відсутнє як у тексті загальних положень ст. 2, так і в інших статтях Розділу IV Бюджетного кодексу України. З огляду на сказане вище вважаємо за необхідне дати визначення поняттю „дотація”, а також доповнити положення Кодексу щодо інших видів міжбюджетних трансфертів.

Окремим видом дотації є дотація вирівнювання. Її метою є вирівнювання дохідної спроможності бюджету, що отримує дотацію. Тому „дотацію вирівнювання” досить часто називають „дотацією вирівнювання бюджетної спроможності”. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 97 Бюджетного кодексу України, у Державному бюджеті України може передбачатися дотація вирівнювання АРК, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам і бюджетам міст республіканського АРК і міст обласного значення. Тобто кошти передаються з державного бюджету місцевим бюджетам, але в Бюджетному кодексі України вказано, що дотація вирівнювання може надаватися з місцевих бюджетів вищого рівня бюджетам нижчого рівня. Так, ч. 1 ст. 101 передбачає, що міські (міст Києва і Севастополя, міст республіканського АРК та міст обласного значення) та районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їхніх об’єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів.

В Україні субвенція як інструмент регулювання міжбюджетних відносин була введена в Законі України „Про Державний бюджет України на 1992 рік”.

Статтею 105 Бюджетного кодексу України визначено, що основні засади надання субвенцій на виконання інвестиційних проектів визначаються окремим законом, порядок та умови їхнього надання – Кабінетом Міністрів України, а обсяг субвенцій на наступний бюджетний період – законом про Державний бюджет України. Проте досі окремий закон, а також порядок та умови надання таких субвенцій відсутні.

Термін „субсидія” в Бюджетному кодексі України не згадується. Лише в Законі України „Про столицю України – місто-герой Київ” передбачається серед доходів міського бюджету та районів міста використання субсидій.

Бюджетні субсидії – це трансфертні платежі, що надаються з державного місцевим бюджетам чи з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих нижчого адміністративного рівня для фінансування цільових витрат, забезпечення збалансованості бюджетів за доходами і видатками та пом’якшення міжрегіональних бюджетних фінансових диспропорцій, з урахуванням соціально-економічного розвитку територіально-адміністративних одиниць. Враховуючи вітчизняну та зарубіжну практику, розрізняють субсидії загального та цільового призначення.

Субсидії загального призначення – це дотації, цільового призначення – субвенції. Останні використовуються для фінансування конкретних регіональних програм і заходів, затверджених у законодавчому порядку.

Таким чином, ряд суперечностей як у трактуванні основних категорій і понять у науковій літературі, так і в недостатньому тлумаченні їх змісту в нормативно-правових актах.

Поиск по сайту: