Схема 1. Организационная структура французского департамента.

другой – осуществляются назначения полномочных представителей государственной власти на места с «центра»: комиссаров, префектов и т.д. При этом в первичных структурах самоуправления назначенных государством чиновников, как правило, нет, в то время как на уровне района, наоборот, действуют должностные лица, которые исполняют функции контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления более низкого уровня. В странах, где применяется данная модель, назначенные государством представители имеют свой четкий круг управленческой компетенции и полномочий. Кроме этого, ни одно постановление муниципального совета не может набрать силы без визы государственного представителя на месте – префекта, комиссара. Таким образом, административная автономия местной власти существует, но она значительно ограничена. Местные территориальные громады сохраняют статус юридического лица и наделяются бюджетной автономией, которая обеспечивается наличием муниципальной собственности и правом установления и сбора местных налогов с населения.

Континентальная модель допускает определенное ограничение муниципального самоуправления и обеспечивает значительную подконтрольность и централизацию системы управления. Но в последние годы модель испытывает трансформационное влияние в направлении децентрализации, прежде всего за счет сокращения прав назначенных сверху чиновников, что свидетельствует об определенной эволюции в сторону англосаксонской модели. Так во Франции принятие в 1892 г. закона «О права и свободах коммун, департаментов и регионов» фактически стало началом новой реформы, призванной решить проблему более органичного соединения полномочий центра и местных органов власти. Важнейшее положение закона – снятие административной опеки со стороны государства, которая лишала местные представительские учреждения возможности свободной инициативы. Правительственный контроль за муниципальным самоуправлением сохранился, однако теперь он осуществляется по уже принятым решениям. Существенным нововведением реформы стала ликвидация должности префекта. Представителем всех министерств на местах стал Комиссар Республики. Его основное задание - обеспечение соответствия решений местных коллективов государственному законодательству. Административные функции префектов департаментов в соответствии с законодательством перешли к главам генеральных рад, то есть, к избранным руководителям представительского органа власти административно-территориального образования.

Современная континентальная модель организации власти на местах характеризуется следующими чертами (табл. 2).

В разных странах континентальная модель имеет свои особенности, это связано с различными подходами к определению территориальной основы местного самоуправления, различным трактованием роли «природных» и « не природных» административно-территориальных единиц при определении системы территориальной организации власти. В связи с этим можно выделить два вида континентальной модели:

1) на всех субнациональных территориальных уровнях, за исключением низового, одновременно функционируют выборные органы территориальной громады – территориальной громады «искусственной» территориально-административной единицы, например департамента, области, и назначенные представители центральной власти – местные государственные администрации, которые осуществляют административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. При этом на низовом уровне функционируют исключительно органы первичной территориальной громады. Подобная система допускает как самоуправление громады - самоуправление территориальной громады, так и региональное самоуправление – самоуправление региональных сообществ. Примером подобного формата реализации власти на местах могут быть Италия и Франция;

2) органы местного самоуправления создаются только на низовом уровне – в «природных» административно-территориальных единицах. На региональном и субрегиональном уровнях, т.е. в « не природных» административно-территориальных единицах, функционируют назначенные центральной властью местные государственные администрации общей компетенции. При такой модели определяется только громадовское самоуправление – самоуправление территориальной громады. При этом возможен вариант, когда на региональном уровне функционируют выборные органы местного самоуправления, но они имеют принципиально другую природу –это не представительские органы региональных содружеств , поскольку существование последних не определяется, а органы представительства интересов территориальных громад на региональном уровне. Подобная система используется, в частности, в Болгарии, Польше, Турции, Финляндии.

4.1.3. Иберийская модель получила свое название благодаря географической зоне появления - Бразилия, Португалия, Мексика, с определенными особенностями Испания, и является достаточно близкой к континентальной модели. Она предполагает, что управление на местном уровне (громада, муниципия) осуществляют избранные населением представительские органы местного самоуправления (советы) и соответствующие главные должностные лица местного самоуправления (меры, регидоры, префекты, алькады и т.д.). Эти должностные лица одновременно являются главами соответствующих советов, их исполнительными органами и утверждаются центральной властью (президентом, министром внутренних дел) как представители государственной власти в соответствующих администратовно-территориальных единицах с правом контроля деятельности совета (рады).

4.1.4. Советская модель (система советов и их исполнительных комитетов) сегодня является архаичной, она базируется на запрещении распределения власти и признанные полномочия представительских органов снизу вверх. Данная модель предусматривает, что все советы, начиная с низшего уровня, являются государственной власти на своей территории, все другие органы государства прямо или опосредовано, подчинены советам. Совет избирает другой государственный орган – исполнительный комитет – коллегиальный орган государственного управления в соответственной административно-территориальной единице. Исполнительный комитет является органом двойного подчинения – высшему исполнительному комитету и соответствующей раде (совету). Система советов характеризуется иерархической подчиненностью всех ее элементов и отсутствием какой-либо самостоятельности местных органов, реальная власть принадлежит партийным организациям, а выборы в советы осуществляются на безальтернативной основе. Сегодня подобная система сохранилась только в некоторых странах с коммунистическими режимами, в частности Куба, КНР, КНДР.

4.1.5. Смешанная. В некоторых странах используется система организации власти на местах которая характеризуется признаками англосаксонской и французкой (континентальной) моделей. К числу таких стран следует отнести Австрию, Германию, Россию.

Самоуправление, согласно германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами общественного права. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, не являются исключительными субъектами государственного управления: громады и районы исполняют возложенные на них функции или как институты самоуправления, или от имени государства по распоряжению государственного органа в границах делегированных функций.

Значительную роль в развитии правового обеспечения модели муниципального самоуправления Германии сыграли реформы правительства барона фон Штейна в начале ХIX века. Правовой основой формирования муниципального самоуправления стал прусский Статут городов 1808г. Он предусматривал развитие системы громадовского самоуправления: на равнее с представительским местным органом создавался коллегиальный исполнительный орган – магистрат. Согласно со Статутом органы местного самоуправления должны были решать местные проблемы не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления. В начале ХХ ст. осуществлялся процесс огосударствления громад, которые подпадали под жесткий государственный контроль; государство начало руководить их деятельностью. Это было прямым результатом непосредственного влияния республиканского законодательства, с одной стороны, на развитие компетенции государственных органов в коммунальной сфере, а с другой – на привлечение и городских и сельских громад к процессу исполнения государственных задач.

Для эффективного функционирования системы местного самоуправления, в частности, муниципального являются общими следующие условия:

- в законодательном порядке четко определены полномочия органов управления всех уровней;

- функционирование последних должна опираться на твердую финансовую базу, за каждым уровнем власти закреплены четко обозначенные источники поступлений в бюджет;

- муниципальная система управления опирается на глубокую историческую традицию самоуправления, на систему развитых горизонтальных связей гражданского общества, стимулирует развитие таких связей и благоприятствует им.

Поиск по сайту: