Структурно-функциональная организация деятельности органов местного самоуправления.

Организация деятельности, структурное оформление, и функциональное наполнение является первоосновой любой деятельности, в том числе и местного самоуправления.

Организационная структура муниципального управления – это состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности организационных единиц (подразделений) аппарата управления, выполняющих различные функции по управлению муниципальным образованием.

Традиционно выделяют три основные схемы построения структур управления: линейную, функциональную, матричную и еще смешанную – линейно-функциональную.

Линейная (иерархическая) структура представляет собой многоуровневую схему, где между элементами существует одноканальное взаимодействие. В этой структуре каждый подчиненный имеет только одного руководителя. Она наиболее характерна для армии и церкви.

Функциональная структура исторически сложилась позже линейной, как неизбежный результат усложнения процессов управления. Особенность этой структуры заключается в том, что по отдельным функциям управления формируются специальные подразделения, работники которых обладают знаниями и навыками работы в далекой области управления. Характерна для учебных заведений.

Стремление преодолеть недостатки линейного и функционального управления выразились в создании линейно-функциональных структур управления.

Такая структура позволяет организовать управление процессами по линейной схеме (мэр – руководитель департамента – руководитель муниципального предприятия), а функциональные подразделения оказывают методическую помощь, подготавливают информацию, решают разнообразие управленческие задачи для соответствующих линейных руководителей. По данной схеме формируются организационные структуры крупных городов.

Совершенствование линейно-функциональной структуры приводит к матричным организационным структурам. Эти структуры объединяют линейное и программное управление. При этой схеме исполнитель имеет двух и более руководителей, которым он подчинен. Исполнитель оказывается в точке пересечения функциональных связей, регулируемых как управляющим программ, так и линейным руководителем.

И так, элементы организации проявляются как при реализации органами местного самоуправления властных полномочий, так во время осуществления необходимых функций управления жизнедеятельностью муниципального образования – функций муниципального управления.

Рассмотрим в общих чертах особенности формирования органов местного самоуправления. Взаимосвязь вопросов власти и управления рассматривается в соответствии со следующей цепочкой: (рис1)

С точки зрения реализации властных полномочий (избрания представительных органов местного самоуправления, главы местного самоуправления и формирования исполнительных органов) в большинстве муниципальных образований выборные органы местного самоуправления представлены представительными органами городским советом и главой местного самоуправления (мэром, главой муниципального образования). Мэр в ряде случаев возглавляет не только назначаемые исполнительные органы (Администрацию), но и председательствует в представительном органе (городской совет (рада)).

Рис 1.

Возникающие при этом схемы реального разделения властных полномочий позволяют обычно говорить о таких организационно-правовых ситуациях в местном самоуправлении как «сильный мер - слабый совет», «сильный совет - слабый мэр»* и т.д. Передача управленческих функций управляющему или совету управляющих практически не встречается, т.е. при формировании органов местного самоуправления властные функции не разделяются с функциями управленческими.

Итак, власть местного самоуправления не разделяется ни в понимании, ни в реальных действиях с вопросами управления в муниципальном управлении.

Глава местного самоуправления берет на себя совокупность властных полномочий и управленческих функций. Если властные полномочия, как уже отмечалось, разделяются (в той или иной пропорции и в том или ином виде) главой местного самоуправления с представительным органом местного самоуправления, то часть управленческих функций передается (в виде распределения полномочий) иным должностным лицам местного самоуправления (входящим в городской совет (администрацию)).

Чаще всего глава местного самоуправления курирует деятельность всех своих заместителей, между которыми распределены предметы ведения. При этом первый заместитель курирует часть вопросов, а при необходимости заменяет главу местного самоуправления. В ряде муниципальных образований глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, а остальные распределены между заместителями. Встречаются также муниципальные образования, в которых функции главы местного самоуправления и первого заместителя идентичны, в результате чего возникают ситуации дублирования полномочий.

Не все муниципальные образования оформляют созданную организацию местного самоуправления в виде схем. В случае, если подобные организационные схемы (оргсхемы) имеются, то они представлены чаще в виде «схем структуры местного самоуправления», «структуры местного самоуправления района» и др.

Неразделенность властно-управленческих функций при формировании органов местного самоуправления (главным образом в муниципальных образованиях городского типа) приводит к появлению схем управления, таких как «схема управления муниципальным образованием», «структурная схема органов муниципального управления города» (приложение 1). В очень редких случаях в оргсхемах отражаются различные уровни управления и взаимосвязь управления и самоуправления, в частности взаимодействие органов местного самоуправления с государственными службами на местах.(найти схему).

Практически отсутствуют оргсхемы, в которых была бы отражена взаимосвязь органов местного самоуправления с местным сообществом, даже в случае действительного наличия соответствующих структурных образований, например в виде «городского собрания».

Что касается реализации функций управления органами местного самоуправления, то в большинстве муниципальных образований они осуществляются администрацией. При этом спектр существующих оргсхем (в основном структурных) разнообразен, хотя наиболее распространены «структура администрации района», «структура городской администрации». В случае использования в администрации не только административных механизмов, по совокупности оргуправленческих мер, появляется «организационная система управления».

В совокупности можно отметить ряд отдельных моментов построения оргсхем, которые в определенной мере можно рассматривать как слабые стороны существующей практики структурно- функциональной организации местного самоуправления:

1). Набор и обозначение органов местного самоуправления, принимаемых во внимание при структурно-функциональной организации и соответствующем оформлении схем, часто не соответствует реальной ситуации в сфере власти и управления. Не соответствие выражается в отсутствии различий при схематизации выборных органов местного самоуправления и назначаемых, прежде всего администрация.

Как правило, при схемном оформлении структурно-функциональной организации почти не принимаются во внимание другие формы местного самоуправления (референдум, муниципальное собрание и т.д.)

2). Соотношение функциональной и структурной составляющих при создании органов местного самоуправления и их схемном оформлении нарушено в сторону преимущественного внимания к структурной организации. В схемах, в виде блоков, указываются различные структурные организованности и подразделения, и при этом часто сами организационные схемы называются «структурой». Набор структурных подразделений администрации соответствует или основным сферам жизни или существующим приоритетам активности в той или иной сфере. Их внутренняя соподчиненность зависит от существующих местных стереотипов, кадрового состава администрации и наличия команды. Инфраструктурные подразделения встречаются самые разнообразные, а их встроенность в общую схему и соподчиненность зависит от фантазии руководящего состава администрации.

3). Функциональная составляющая схем (функциональные нагрузки, связи между подразделениями, разными органами местного самоуправления) обычно отсутствует в схемном представлении. Иногда в структурных подразделениях указывается должностной состав, но не в функциональном плане, а как некая часть структуры. В основном указываются заместители главы администрации, а руководители подразделений только подразумеваются; иногда в этот спектр попадают советники главы администрации.

4). В целом организация местного самоуправления (при любых сочетаниях структурной и функциональной составляющих) в основном отражает текущие вопросы жизнедеятельности муниципального образования, и практически отсутствуют подразделения, на которые возложены стратегические функции – обеспечение в приоритетном порядке стратегии деятельности органов местного самоуправления, направленной на развитие муниципального образования.

5). Очень редко встречаются внутренние (встроенные) схемы низшего уровня. Как правило, в муниципальных образованиях стараются разработать одну схему, на которой отмечаются все вопросы организации деятельности органов местного самоуправления. И только в очень немногих муниципальных образованиях имеются несколько уровней схемы: схемы отдельных органов местного самоуправления, схема управления в отдельных сферах жизни и т.д.

6). В структурно-функциональной организации органов местного самоуправления редко находят отражение территориальные уровни управления в рамках местного самоуправления.

7). Взаимосвязь органов местного самоуправления с территориальными органами государственной власти практически не отражена в схемах. Очень часто подобные территориальные органы (как правило, не все) на схемах показаны встроенными внутрь административных органов местного самоуправления (некоторые из них имеют действительно двойное подчинение, но это также никак не отражено в схемах). В ряде случаев некоторые органы помечены как государственные или двойного подчинения - с указанием связи (координации) с одним из заместителей или главой администрации, в редких случаях - с отдельными подразделениями администрации.

8). Далее, взаимосвязь органов местного самоуправления с предприятиями и другими организациями в муниципальном образовании отражается не всегда, не полно, и не конкретно. Иногда указываются формы собственности предприятий, хотя не весь существующий спектр, а в основном выделяются коммерческие организации. При этом не всегда показываются муниципальные учреждения, унитарные предприятия. Характер связей отмечается совсем редко (иногда в виде стрелки “координации” со стороны администрации).

9) Местное сообщество практически не находит должного отражения в схемах организации местного самоуправления. Иногда выделены и отмечены общественные советы, собрания и т.п. Редко указаны даже органы территориального самоуправления, несмотря на то, что они является неотъемлемой составляющей местного самоуправления.

Указанные моменты свидетельствуют о том, что разработанные схемы не являются инструментом управления, не отражают действительное пространство организации местного самоуправления и управления. По сравнению с разработанными схемами имеется несколько иная структурная выстроенность и совсем другие действующие связи, что наглядно демонстрируют реальные потоки документов, действующие схемы принятия решений и прочие моменты, отражающие процесс управления. Таким образом, можно говорить о несовпадении формальной и реальной организации деятельности администрации муниципального образования, что побуждает многих глав муниципальных образований периодически осуществлять ту или иную реорганизацию администрации, главным образом структурного характера.

Исследователи выделили определенный набор ситуаций, когда возможно и желательно изменение схем организации органов местного самоуправления для оптимизации реализации функций управления:

- Внутренние ситуации необходимого реформирования структуры органов местного самоуправления.

- Ситуации передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий государственными органами.

- Ситуации разграничения полномочий на местном уровне (с территориальными органами государственной власти).

- Ситуация приведения функций муниципального управления (функциональной нагрузки и соответствующего структурного оформления) в соответствие с принятыми в уставе муниципального образования предметами ведения.

- Ситуации усложнения функций управления - появление функций развития муниципального образования помимо функций жизнеобеспечения.

- Углубление процесса становления и развития местного самоуправления (процесса муниципализации): развитие муниципального хозяйства, увеличение доли муниципальной собственности, полноценное “включение” местных финансовых механизмов.

- Ситуации выстраивания взаимоотношений администрации (других органов местного самоуправления) с градообразующими предприятиями и организациями.

- Ситуации привлечения населения к местному самоуправлению, формирование местных сообществ и их активного включения в жизнь муниципального образования.

- Ситуации изменения территориальных границ и внутри территориального устройства муниципального образования.

При структурно-функциональной организации органов местного самоуправления или их реорганизации необходимо следовать следующим шагам (рис 2):

1. Проанализировать ситуацию с органами местного самоуправления:

- выявить реальные функциональные связи, действующие структурные единицы;

- соотнести с формально действующей схемой организации власти и управления в муниципальном образовании;

- определить существующие проблемные моменты в текущей деятельности органов местного самоуправления.

2. Осуществить анализ специфики муниципального образования по следующим параметрам:

- тип муниципального образования;

- состав территорий;

- местные и региональные особенности;

- сферы деятельности и состав хозяйства;

Рис.2.

3. Выявить особенности становления местного самоуправления (согласно критериям):

- особенности становления муниципального хозяйства; местное сообщество и основные действующие силы;

- использование механизмов местного самоуправления (правовых, организационных, финансовых).

4. Проанализовать региональный фон:

- особенности соседних муниципальных образований и характер взаимоотношений с ними;

- сфера влияния конкретного муниципального образования;

-его роль и место в масштабе административного региона и на других уровнях.

5. Анализ предметов ведения:

- анализ существующих предметов ведения;

- выделение актуальных вопросов местного значения.

6. Определение базовых идей и целей развития муниципального образования, конкретных целей по сферам жизнедеятельности муниципального образования в соответствии с предметами ведения.

Поиск по сайту: