Институт парламентского Уполномоченного по правам человека (омбудсмана)

Среди механизмов защиты прав и законных интересов граж­дан от произвола государственных органов управления и от злоупотребления властью со стороны чиновников особое место занимает скандинавский институт омбудсмана, или, как он име­нуется в других странах, парламентского комиссара (Англия), народного защитника (Австрия), медиатора (Франция) и т. д. Созданный впервые в начале XIX столетия в Швеции (1809), институт омбудсмана получил после второй мировой войны широкое распространение в европейских странах и других ре­гионах мира¹. Особая популярность и авторитет данного инсти­тута объясняются многими демократическими чертами, харак­теризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государ­ственных органов; несменяемостью в течение всего срока пол­номочий парламента, которым он назначается², правом законо­дательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсут­ствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Все эти принципы и процедуры способствуют выполнению ом-будсманом функций защиты прав и свобод человека от злоупот­реблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Нельзя не согласиться с высокой оценкой, данной этому институту австрийским профессором, доктором права В. Пиклем: его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, меж­ду лицами, наделенными властью, и управляемыми^.

¹ О динамике его развития свидетельствует тот факт, что если в начале 50-х гг. институт омбудсмана существовал только в двух государствах — Швеции и Финляндии, то в настоящее время более чем в 40 странах существует около 150 различных органов и структур, выполняющих функции омбудсмана. ² Во многих странах дополнительной гарантией несменяемости служит н то обстоятельство, что срок пребывания омбудсмана в этом качестве на один год превышает срок легислатуры избравшего его парламента. Так, например, обстоит дело в Австрии, Дании, Великобритании, Франции ¹ См.. РкМ V. ТЬе Рго1ес1юп он Ншпап К]^Ь1я Ьу !пе ОгЪсс о^ (;пс Аш1пап ОтЬисЬтап (УоИсчатуаН.чсЬагО // Аийпап — 5оу1с1 Кошк1-ТаЫс он 1Ьс о! Ншпап Ки^Мк. АгЬп^оп. 1992. Р. 156-157.

§ 2 Институт Уполномоченного но правам человека

В некоторых странах контрольные функции омбудсмана распространяются и на деятельность судебных органов, адми­нистрации тюрем, муниципальных органов. Широкие надзор­ные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Для характеристики этого института обратимся к трем наиболее интересным его моделям — шведской, которая возникла в 1809 г. и послужила прообразом для всех последующих, двум более современным — английской и французской, каждая из которых отмечена определенным своеобразием.

Институт парламентского омбудсмана в Швеции включа­ет несколько специализированных омбудсмаиов. Шеф-омбудс-ман занимается вопросами доступа общественности к офици­альным документам, а также к компьютерной системе и банкам персональных данных. К ведению омбудсмана по вопросам юстиции относится деятельность органов правосудия, полиции, тюрем. Специальный омбудсман осуществляет надзор за воо­руженными силами и пх отношениями с различными граждан­скими структурами. В особую сферу деятельности одного из омбудсманов выделен надзор за законностью в области соци­ального обеспечения и налогового обложения. В 1986 г. в Швеции был принят закон против расовой дискриминации и одновременно назначен омбудсман по этим вопросам. В его обязанности входит пресечение дискриминации в области тру­довых и социальных отношений (найма, оплаты труда, увольне­ний, аренды жилья и т. п.).

Осуществляя надзор за деятельностью различных сфер управления и правосудия, предъявляя обвинения государствен­ным должностным лицам, а с недавних пор и муниципальным, шведский омбудсман следит за поддержанием режима закон­ности во всех сферах управления. Он имеет доступ к любой документации, вправе запрашивать и получать информацию из любых источников. Заключения омбудсмана публикуются в ежегодных докладах Риксдагу.

В Великобритании институт омбудсмана был введен Зако­ном 1967 г. о Парламентском комиссаре по административным вопросам — парламентском омбудсмане. Закон установил ком­петенцию омбудсмана и порядок его деятельности, наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. Парла-

Глава XIII Защита прав человека в зарубежных государствах

ментский омбудсман назначается Королевой и имеет право за­нимать этот пост до 65-летнего возраста; по достижении этого возраста он может быть смещен только решением обеих палат парламента по предложению Королевы.

В соответствии с Законом парламентский омбудсман в пре­делах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбудсмана состоит в том, что он не мо­жет начинать расследования по собственной инициативе. Граж­данин, желающий обратиться к омбудсмаиу, подает жалобу че­рез одного из членов парламента, который официально обра­щается к омбудсману с просьбой провести расследование по жалобе. Решение о том, начинать ли расследования, находится в полной компетенции омбудсмана. Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в качестве своеобразного "филь­тра", что объясняется стремлением оградить омбудсмана от жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию или подаваемых по незначительным поводам.

Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стра­не, не позднее 12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало извес­тно гражданину. Однако и после истечения этого срока, если омбудсман сочтет, что имеются особые обстоятельства, он мо­жет принять жалобу к рассмотрению. По установившейся прак­тике омбудсман, прежде чем начать расследование, предприни­мает попытку склонить конфликтующие стороны к достиже­нию приемлемого компромисса.

Парламентский омбудсман проводит расследование, изби­рая его методы по своему усмотрению: он может проводить открытые слушания с правом сторон иметь законных предста­вителей или неформальные беседы. Статья 8 Закона о парла­ментском комиссаре наделяет омбудсмана правом требовать от любого министра, должностного лица и гражданина предостав­ления всей информации и документов, относящихся к делу.

Завершив расследование, омбудсман должен составить от­чет о его результатах, в котором содержатся рекомендации по существу дела. Отчет направляется члену парламента, по просьбе которого проводилось расследование; гражданину, обративше-

§ 2. Институт Уполномоченного по правам человека

муся с жалобой; должностному лицу, действия которого обжа­луются; руководителю соответствующего ведомства. Законом предусмотрена обязанность последнего проинформировать ом-будсмана о том, какие меры он намерен предпринять для устра­нения допущенной несправедливости. Ежегодно омбудсман направляет отчет о своей деятельности в специальный парла­ментский комитет (по делам парламентского омбудсмана), ко­торый на основе этого отчета оценивает его деятельность п ин­формирует об этом парламент. К сказанному следует добавить, что для выполнения своих функций омбудсман располагает аппаратом сотрудников в количестве около 80 человек, занима­ющихся сбором и истребованием документов и информации, опросом имеющих отношение к делу должностных лиц и сви­детелей.

Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсманов в Великобритании показывает, что этот институт играет поло­жительную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципаль­ных органов. Вместе с тем английская модель не свободна от некоторых недостатков. Его компетенция ограничена, в резуль­тате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, н отсутствует прямой доступ граждан к омбудсману, его выводы и заключения имеют рекомендатель­ный, а не обязывающий характер. Проблемами совершенство­вания и обеспечения эффективности деятельности омбудсмана постоянно занимается специальный парламентский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с его компетенцией и юрисдикцией.

Институт омбудсмана, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, вне­сенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиа­тор рассматривает жалобы граждан на действия государствен­ных органов и должностных лиц. Правом направления жалоб пользуются французские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязатель­ным условием при этом является подача жалобы через членов парламента — депутатов Национального собрания и сенато­ров. На практике, однако, в большинстве случаев депутаты без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от сво-

Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

их избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по соб­ственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, от­носящимся к его компетенции. Статистические данные свиде­тельствуют, что количество ежегодно поступающих к медиато­ру жалоб постоянно растет. Обобщая результаты их рассмотре­ния, медиатор правомочен рекомендовать соответствующим го­сударственным структурам проведение необходимых, с его точ­ки зрения, реформ, способных улучшить взаимоотношения меж­ду администрацией и гражданами. В соответствии со ст. 11 За­кона от 3 января 1973 г. медиатор вправе предписать конкрет-^ ному органу или должностному лицу выполнить вступившее законную силу судебное решение в установленный им срок.

Французский медиатор наделен правом возбуждать дисцип-1 линарнос производство в отношении любого государственного!! служащего, действующего противоправно, или подать па него жа­лобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против пего уголовно­го дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор впра-ве также предлагать внесение поправок к текстам действующих за­конодательных и административных актов. Согласно Закону все государственные органы обязаны в пределах своей компетенции проводить проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ог­раничений: например, документы и материалы, относящиеся к на­циональной обороне, безопасности государства или внешней по-| литпке, находятся вне пределов его компетенции. В остальных! случаях медиатор может требовать от соответствующего государ-1 ственного органа любую документацию или материалы, касающи-1 еся дела, по которому он проводит расследование. Характерное и! для других моделей института омбудсмана ограничение состоит в | том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене оспариваемого админист­ративного акта. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необ­ходимых мер для пресечения противоправной практики админи­стративных органов и должностных лиц; при этом особое значе-1 ние имеют ежегодные доклады медиатора о результатах его дея­тельности, представляемые в парламент.

Важной и широко распространенной формой деятельности! омбудсмана во многих странах является право законодатель­ной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент!

§ 3 Право на петицию

или правительство предложения об изменении и совершенство­вании законов и принятых на их основе нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того, в некото­рых странах омбудсмап наделен правом подавать жалобы в конституционный суд (Испания, Австрия, Португалия и др.).

По мерс обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответ­ственно все более ощутимой становится необходимость специа­лизации правозащитной деятельности омбудсмана. Учреждает­ся омбудсман по вопросам равноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т. е. надзо­ра за положением дел в армии, действиями военной админист­рации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Дания).

Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популяр­ной становится идея о создании института европейского омбуд-смаиа по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех люден в этом регионе.

Как видим, основные демократические черты института омбудсмана — независимость, открытость и доступность для граждан — способствовали тому, что он обрел прочные пози­ции в системе правозащитных механизмов многих стран. Эф­фективное функционирование этого института в защите граж­дан от произвола и злоупотреблений со стороны разросшегося повсюду аппарата исполнительной власти обеспечивает авто­ритет и популярность омбудсмана в обществе. Учитывая этот позитивный опыт, Конституция РФ учредила должность Упол­номоченного по правам человека.¹

Право на петицию

В сфере защиты прав и свобод человека значительное мес­то принадлежит конституционному нраву на петицию, кото­рым наделяются как индивид, так и объединения лиц. Обычно оно закрепляется в конституциях в качестве субъективного права

¹ См Федеральны!! конституционный икон "Об Уполномоченном по правам человека в Россинскои Федерации" от 26 февраля 1997 г

Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных гоеуд;

гражданина, а в некоторых странах предоставляется каждому, включая иностранцев. Традиционно употребляемый законода­телем и доктриной термин "петиция" охватывает такие ее раз­новидности, как обращение, заявление, ходатайство, требование (жалоба). Все они обеспечивают определенную деятельность государственных органов прежде всего в области защиты прав и свобод человека и гражданина, а также информируют пуб­личную власть о сложившемся понимании какой-либо обще­ственно значимой проблемы или интереса. В последнем случае! право подачи петиции становится осуществлением прннадле-| жащен каждому свободы выражать снос мнение.

В доктринах большинства западных стран (Германия, Ав­стрия и др.) петиции или обращения к публичным властям трактуются как форма реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллекти­вов на процесс принятия политических и правовых решений. Отметим при этом, что в отдельных странах смысл и целевая направленность понятий "петиция" и "обращение" не совпада­ют. Так, во Франции петицию-жалобу вправе подать любой ин­дивид, в то время как право на обращение к публичным влас­тям с какими-либо позитивными предложениями предоставля­ется только гражданам. Иная картина в ФРГ, где право на петицию отнесено к основным правам н в силу этого его носи­телем может быть каждый, т. е. не только граждане ФРГ, но и иностранцы, апатриды, а равно германские юридические лица, объединения лиц частного права и т. п. При этом человек не должен заявлять непременно личные требования; он может выступать в защиту общих интересов.

Оформленные в виде письменных обращений за подписью конкретного индивида или группы лиц, петиции направляются в парламент, любой государственный орган, омбудсману и т. д., которые обязаны такое обращение принять, зарегистрировать, рассмотреть по существу и о решении уведомить заявителя. В случае, если ходатайство или жалоба поступают не по адресу, они, как правило, пересылаются по принадлежности, о чем заин­тересованное лицо сразу же извещается. Такой широкий подход к праву петиции объясняется его важной функцией — способ­ствовать участию граждан или их объединений в процессе поли­тического волеизъявления, служить демократическим средством коммуникации и интеграции интересов людей, общества и госу-

§ 3 Право на петицию 437

дарства. Следует также отметить, что право петиции в такой трак­товке служит своеобразным средством контроля за государством со стороны граждан и способом защиты их прав и свобод от неза­конного вмешательства и посягательства со стороны государ­ства, его органов и должностных лиц. Особое значение этого права связано с тем, что оно не ограничено законом ни по содер­жанию (за исключением прямых оскорблений, клеветы или уг­роз, что карается уголовным законом), ни по срокам подачи. Важно и то, что петиции могут подаваться одновременно с ис­пользованием иных средств защиты прав и свобод человека.

Основными нормативными источниками, закрепляющими и регулирующими право петиции, являются конституции, пар­ламентские регламенты и законы. Так, в Конституции ФРГ оно записано в ст. 17 раздела об основных правах: "Каждый имеет право как отдельно, так и вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами и жалобами в компетентные учрежде­ния и органы народного представительства". Это право мы на­ходим и в п. "с" ст. 45 Конституции ФРГ, согласно которой Бундестаг формирует Комитет по петициям, обязанный разби­рать просьбы и жалобы, направляемые в парламент. В Законе о полномочиях Комитета Бундестага по петициям от 19 июля 1975 г. определяются и устанавливаются процедурные прави­ла деятельности Комитета при рассмотрении жалоб, главным образом его отношения по этому поводу с другими федераль­ными органами. В § 4 Закона предусматривается право Коми­тета заслушивать подателя петиции, свидетелей и экспертов; запрашивать все акты, информацию, за исключением секрет­ных материалов, которые являются таковыми по закону, иметь доступ во все учреждения (§ 1). Вопрос об отказе в принятии петиции решает высшая контрольная инстанция федерации; отказ должен быть мотивирован (§ 3). Суды и административ­ные органы обязаны оказывать Комитету необходимую помощь (§ 7). Комитет ежемесячно представляет парламенту доклад о рассмотренных петициях в виде общего обзора вместе с реко­мендуемыми решениями. Если вопрос о петиции решается неправильно или она вовсе не рассматривается, это считается нарушением права на петицию.

Определенным своеобразием отличается содержание это-|' го права в Австрии. Здесь существуют различные типы пети­ций. Парламентские — они по принадлежности направляют-

^ 15 Права человека

Глава XIII Защита прав человека в .зарубежных государствах!

ся в определенные отраслевые комитеты. На пленуме Нацией налыюго Совета такие петиции обсуждаются, только если был соответствующий запрос парламентариев. За весь период су­ществования Второй республики из направленных в Нацио­нальный Совет 100 петиций им были рассмотрены всего лишь две. Петиции могут также подаваться на имя Президента Рес­публики, который направляет их в соответствующий орган для рассмотрения по существу и с предписанием дать ответ.

Индивидуальные жалобы могут быть адресованы омбудс-ману, если они содержат сведения о правонарушающих дей­ствиях органов управления. Однако коллективные петиции по этим вопросам не принимаются омбудсманом, а направляются им в компетентные ведомства с предписанием разобраться. Получая такого рода петиции, омбудсман информирует о под­нимаемых в них проблемах парламент и указывает на целе­сообразность принятия определенных законодательных мер. Право на петицию не считается в Австрии юридическим сред­ством защиты, ибо никто не может претендовать на реализацию указанных в ней притязаний. Власти лишь обязаны принять петицию и ознакомиться с ее содержанием.

Во Франции это право восходит к периоду Великой фран­цузской революции 1789 — 1794 гг. В первом разделе Консти­туции 1791 г. оно получило прямое закрепление наравне со свободой совести и свободой собраний. В Декларации прав че­ловека и гражданина, провозглашающей право на петиции, подчеркивается его неотчуждаемый характер: оно "ни в коем случае не может быть отменено, приостановлено или ограниче­но". Несмотря на то, что ныне действующая Конституция (1958 г.) не содержит этого права, оно предоставлено и реали­зуется гражданами Франции на основании иных актов. Следу­ет прежде всего сослаться на ордонанс "О деятельности палат парламента" от 17 ноября 1958 г., в ст. 4 которого зафиксиро­вано, что правила представления письменных петиций устанав­ливаются регламентами этих палат. В принятом в 1959 г. Рег­ламенте Национального Собрания установлен порядок подачи петиций. Они вносятся в общий список в порядке поступления, при этом каждый уведомляется о номере своей петиции. Пред­седателю Национального Собрания петиции передаются депу­татами. В соответствии с Регламентом Председатель Нацио­нального Собрания должен направить петицию в постоянную

§ 4. Процедура "хабсас корпус"

парламентскую комиссию по вопросам конституционных зако­нов, законодательства и общего управления. Как правило, ука­занная комиссия назначает в связи с этим докладчика. Заслу­шав заключение докладчика, она правомочна направить пети­цию в другую постоянную комиссию Национального Собрания или соответствующему министру либо на рассмотрение непос­редственно Национального Собрания. Важно подчеркнуть, что в любом случае заявитель уведомляется о принятом комиссией решении. Для дачи ответа на петицию министру отводится трех­месячный срок, по истечении которого комиссия также вправе принять решение о передаче петиции на рассмотрение Нацио­нального Собрания. В этом случае составляется доклад, где воспроизводится полный текст петиции; доклад распространя­ется среди членов Национального Собрания, которые после его обсуждения принимают соответствующее решение.

Практика многих стран убеждает, что это право играет или потенциально может играть важную роль в процессе полити­ческого волеобразовання, выступая в качестве прямого воле­изъявления индивидов или их объединений, содействуя форми­рованию их общественного правосознания, а в конечном сче­те — процессу соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

§ 4. Процедура "хабеас корпус"

В системе юридических гарантий прав и свобод человека трудно переоценить значение специальных процессуальных правил и процедур, с помощью которых обеспечивается реали­зация и защита основных прав и свобод человека. Известно, что материальные права и свободы могут быть реализованы только посредством определенных процессуальных процедур, которые гарантируют особый порядок их защиты.

Возьмем, например, право на неприкосновенность личнос­ти. Оно обеспечивается определенными процессуальными нор­мами. Выделим одну из наиболее значимых процедур, приме­няемых в практике многих зарубежных стран, "хабеас корпус".. Это традиционное наименование судебного приказа, который направляется должностному лицу, ответственному за содержа­ние арестованного под стражей. Приказ предписывает доста-

Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

нить арестованного в суд и сообщить о времени и причинах ареста. Впервые эта процедура была введена в Англии Зако­ном 1679 г. — НаЬеаз Согриз Ас±. Согласно Закону каждый задержанный или арестованный, а также и тот, кому было отка­зано в освобождении под залог, имеет право обратиться в суд с просьбой осуществить производство на основе "хабсас корпус".

8 соответствии с заявлением судья адресует требование уч­реждению, в котором находится задержанный, доставить его в течение 24 часов в суд с тем, чтобы проверить законность задер­жания или ареста. В судебном заседании по этому вопросу уча­ствует сам проситель или его законный представитель, а в слу­чае ареста — и общественный обвинитель, который должен де­тально объяснить суду мотивы ареста. Если суд принимает ре­шение о необоснованности задержания, ареста или заключения, лицо, подвергшееся этим санкциям, должно быть немедленно освобождено. Лицо, выпущенное на свободу в порядке произ­водства па основе "хабеас корпус", не может быть вторично задержано, арестовано или подвергнуто заключению по тем же основаниям.

Будучи исконным институтом уголовного процесса англо­саксонской системы судопроизводства и важнейшей формой су­дебной защиты прав личности, процедура "хабеас корпус" была органически воспринята правом США. В соответствии с разд.

9 ст. 1 Конституции каждый гражданин, подвергшийся аресту, вправе беспрепятственно обратиться в суд с ходатайством о проверке законности, обоснованности и правильности лишения его свободы (задержания, ареста). Если судья установит, что арест был произведен без достаточных оснований или с нару­шением установленных законом правил, он обязан немедленно освободить гражданина. Однако особенность американского ва­рианта состоит в том, что ходатайство об издании "хабеас кор­пус" может быть заявлено на любой стадии уголовного процес­са. Теоретически даже осужденный посредством этой процеду­ры может добиться прекращения дела, если убедит суд в неза­конности или необоснованности своего ареста, в силу чего суд должен будет признать незаконным и осуждение¹. И хотя прак­тика свидетельствует, что судами удовлетворяется незначитель-

См.: США — Конституция и права граждан. М., 1987. С. 168.

§ 5. Административная юстиция

ное число таких ходатайств, предусмотренная американской Кон­ституцией процедура "хабеас корпус" представляет собой важ­ную гарантию восстановления справедливости и судебной за­щиты личности.

Процедура "хабеас корпус" широко применяется почти во всех странах континентальной Европы. Она получила зак­репление в конституциях и законодательстве ФРГ, Италии, Ис­пании, Австрии и других стран'. Соответствующие нормы со­держатся также в специальных законах о возмещении госу­дарством материального и морального ущерба за незаконный арест.

Поскольку праву на судебную проверку законности арес­та, воплощенному в процедуре "хабеас корпус", придается ог­ромное значение как выверенной и утвердившейся в практике правосудия норме, это право изложено в Международных пак­тах и региональных конвенциях по правам человека. Так, в п. 4 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основ­ных свобод записано следующее: "Каждый, кто лишен свободы путем ареста или задержания, имеет право на разбирательство, в ходе которого суд быстро решает вопрос о законности его задержания и выносит постановление о его освобождении, если задержание незаконно". И далее в п. 5 этой статьи предусмат­ривается, что "каждый, кто стал жертвой ареста или задержа­ния в нарушение положений данной статьи, имеет право на ком­пенсацию".

Поиск по сайту: