Референдум: понятие, значение, виды, формула, организация проведения. Юридическая сила актов, принятых путем референдума.

Соотношение понятий референдума, плебисцита, всенародного опроса, всенародного обсуждения. Понятие и значение референдума.

Все эти четыре понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы.

Референдум (от лат. – «должное быть сообщенным») – это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение. Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается, что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного самоуправления.

Плебисцит (от лат. – «то, что сказал плебс», под которым в данном случае понимался народ, а не римская аристократия) – это тоже голосование избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее важным для страны вопросам, по территориальным, международным проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голосовании за единственную кандидатуру на должность президента). Впрочем, юридически эти понятия являются синонимами.

Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум – для этого необходимо проведение его уполномоченными государственными органами и с соблюдением необходимых процедур. Хотя Конституция СССР 1936 г. и называла всенародный опрос референдумом, ставя первое понятие в скобки по отношению ко второму, их не следует отождествлять: опрос по смыслу предполагает выявление мнения населения, а не принятие решения избирателями.

Для обозначения референдума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование». Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательными правами.

Значение референдума.

Обычно родиной референдума считают Швейцарию, хотя есть основания считать, что плебисциты Луи-Наполеона 1851 и 1852 гг. были по сути дела референдумами.

История референдума в XX веке прошла несколько этапов. В целом можно говорить о расширении сферы его применения, о возрастании роли всенародного голосования при решении важных вопросов как общенационального, так и местного значения. Процедура референдума используется для принятия конституций и поправок к ним, для одобрения законопроектов, для изменения формы правления (Италия, Иран), для получения предварительного согласия избирательного корпуса при принятии важного международных или внутригосударственных решений. В ряде стран (Швейцария, США) референдум широко применяется для решения местных вопросов.

Референдум (имеется в виду также и плебисцит) – одно из важнейших средств прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители – депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования.

Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов – в обстановке насилия и угроз.

Проведение референдума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакционные конституции. Референдум использовался правящей верхушкой в фашистской Германии для одобрения территориальных захватов.

Референдум не применяется в тех англосаксонских странах, где всегда господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великобритании в последние десятилетия он в единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется референдум и во многих странах мусульманского фундаментализма. Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне)[2].

Референдум и выборы.

Референдум, как и выборы, представляет собой институт непосредственной демократии. Процедура проведения как выборов, так и референдума очень схожа. И в выборах и в референдуме участвуют избиратели: либо весь избирательный корпус – если проводятся общенациональные выборы или общенациональный референдум, либо часть избирательного корпуса – если проводятся региональные выборы или региональный референдум.

Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума состоит в объекте волеизъявления избирателей. При выборах таким объектом является кандидат в депутаты или на какую-нибудь должность вне представительного учреждения (президент, вице-президент, губернатор штата), то есть всегда конкретное физическое лицо или лица. При референдуме объектом волеизъявления является не человек (кандидат), а определенный вопрос, по которому проводится референдум: закон, законопроект, конституция, внутриполитическая проблема.

Наконец, следует сказать, что результаты выборов могут определяться как по мажоритарным, так и по пропорциональным системам, а результаты референдума могут быть определены только на основе принципов мажоритаризма.

Виды референдума.

Классификации референдума проводятся по различным основаниям и потому многочисленны. Различают:

1) общегосударственный и местный референдум (последний проводится на территории субъекта федерации, автономного образования, одной или нескольких административно-территориальных единиц);

2) обязательный и факультативный референдум. В первом случае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума (например, общегосударственный референдум при пересмотре конституции Швейцарии, местный референдум при объединении или разделении общин в Венгрии). Факультативный референдум означает, что решение по предлагаемому вопросу может быть принято путем референдума, а может быть принято и иным путем;

3) конституционный и обыкновенный референдум. В первом случае на референдум выносится проект конституции (например, во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конституционного значения (например, в Швейцарии по вопросу о вступлении в ООН);

4) допарламентский, послепарламентский, внепарламентский.

Первый проводится до принятия закона парламентом, желающим выяснить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирателей. Второй - после того, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума. Третий - когда законы принимаются на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке (так делалось во Франции при президенте де Голле);

5) утверждающий референдум (путем референдума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (например, в Италии после соответствующего сбора подписей избирателей, требуемых законом, неоднократно проводились референдумы об отмене принятых ранее законов парламента);

6) решающий (императивный) и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, например, при принятии закона).

Императивный референдум – референдум, результат которого является обязательным, окончательным, приобретает силу закона и может быть изменен, как правило, только новым референдумом.

Есть и иные классификации: конституционный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по вопросам границ, участия в международных организациях), административный референдум (по вопросам устройства территории государства, о системе его органов и т.д.). Эти классификации часто переплетаются: один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкновенным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д.

Организация проведения референдума.

Для проведения референдума конституционное законодательство зарубежных стран устанавливает определенные условия.

Инициатива референдума может исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д.

Так, во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования конституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референдум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум вопросы.

В Италии для проведения референдума необходима инициатива 500 тыс. подписей избирателей или 5 областных советов, в Венгрии с такой инициативой могут выступить 50 депутатов парламента.

Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен. Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны верховных или конституционных судов. Если необходимые условия соблюдены, в одних странах окончательное решение принимает парламент, в других – президент. Однако нередко парламент или президент обязаны назначить референдум, они выбирают и устанавливают лишь определенную дату референдума.

Местные референдумы проводятся обычно по инициативе местных представительных органов или группы избирателей.

Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемых вариантов называется формулой референдума.

Существует несколько вариантов определения формулы референдума:

1) На референдум выносится вопрос (реже – несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицательный («нет») ответ избирателя.

2) Голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений – «народный выбор» (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель может выбрать одно из предлагаемых решений. В некоторых странах допускается дать положительный ответ на несколько вариантов, решение же будет определяться большинством голосов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.

Законодательство устанавливает пределы допустимого использования института референдума.

На голосование избирателей не могут выноситься вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы, вопросы о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения.

Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года).

? Привести примеры ограничений (требований), предъявляемых к вопросам, выносимым на референдум, в конституциях зарубежных стран.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован четко, понятно и однозначно. В конституционной практике встречались случаи, когда умело и хитро сформулированные вопросы вели к однозначному ответу на них. Например, во времена пакистанского правителя Зия-уль-Хака проводился референдум с вопросом, который звучал примерно так: «Являетесь ли вы правоверным мусульманином и поддерживаете ли вы политику правления Зия-уль-Хака?» Поскольку в Пакистане 95-98% жителей являются мусульманами, то на вторую часть вопроса они автоматически дали положительный ответ[3].

Организация референдума аналогична организации выборов (списки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности парламентских фракций).

Голосование осуществляется только с помощью официальных бюллетеней, изготовленных уполномоченными на то государственными органами (на выборах могут использоваться, как отмечалось, и неофициальные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам, специальным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны.

Определение итогов референдума. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме по вопросу предоставления автономии Шотландии в Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе).

Юридическая сила актов, принятых путем референдума.

Правовые последствия могут наступить после любого вида референдума, но обязательные правовые последствия связаны только с референдумом имеющим решающий (императивный) характер, поскольку всякий консультативный референдум, независимо, например, от того, будет он департаментским или послепарламентским, представляет собой лишь выяснение мнения избирателей. Конечно, парламент, иные органы государства на практике учитывают волю избирателей, выраженную путем консультативного референдума, они не должны игнорировать общественное мнение, да еще выраженное таким образом, хотя юридически они не обязаны это делать.

Обязательную силу для всех органов государства, должностных лиц, учреждений, граждан и их объединений имеют акты решающего (императивного) референдума. При этом юридическая сила таких актов, как представляется, выше силы закона, принятого парламентом. Референдумом можно изменить закон парламента и отменить его, как это показывает практика отменяющих референдумов в Италии. Однако это правило не является безусловным, поскольку во многих странах в конституцию, принятую путем референдума, парламент может вносить изменения своим законом, чаще всего принятым квалифицированным большинством.

Результаты референдума оформляются как итог подсчета голосов и определение результата. Нередко никаких иных актов о собственно референдуме не принимается: на основе его результатов издаются необходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определенные положения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке проекта. Иногда результаты референдума оформляются как закон парламента, принятый от его собственного имени, но с упоминанием о референдуме (особенно это относится к допарламентскому референдуму)

В отдельных случаях парламент издает закон, который не исходит собственно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референдума.

? Привести примеры регламентирования института референдума в конституциях зарубежных стран.

Задания на семинар:

1. Изучить теоретическую часть темы.

2. Подготовить примеры по каждому вопросу.

3. Выполнить задания, встречающиеся по тексту лекции.

4. Составить тесты и задачи по теме (по желанию).

5. Предлагаемые темы докладов (по желанию):

- Правовое регулирование избирательной кампании в США.

- «Заградительный пункт» в избирательном законодательстве зарубежных стран.

- Цензовое избирательное право: современная практика в зарубежных странах.

- Причины абсентеизма в зарубежных странах.

- Непрямые выборы в зарубежных странах.

- Праймериз и его роль в избирательном процессе.

- Финансирование выборов в зарубежных странах.

6. Подготовиться к контрольной работе по темам 4-7:

Вопросы к контрольной работе:

1. Конституционное закрепление правового статуса личности. Современные концепции прав личности в зарубежных странах.

2. Институт гражданства (подданства) в зарубежных странах. Граждане, иностранцы и лица без гражданства (апатриды): различные правовые режимы. Основания и порядок приобретения и прекращения гражданства.

3. Понятие и классификация основных прав и свобод человека и гражданина. Конституционные обязанности.

4. Гарантии конституционных прав и свобод. Законодательно-допускаемые ограничения прав и свобод. Международные документы о правах человека. Международные средства защиты прав и свобод человека.

5. Понятие формы правления. Классификации форм правления. Смешанные формы правления.

6. Монархия: понятие, виды, признаки.

7. Республика: понятие, виды, признаки.

8. Государственный режим: понятие, виды в различных формах правления.

9. Понятие и конституционное регулирование территориально-политического устройства зарубежных государств.

10. Унитарное государство: понятие, признаки и его разновидности (простое и сложное; централизованное, децентрализованное, относительно централизованное). Регионалистское государство.

11. Федерация: понятие, признаки, виды. Территориальные элементы федерации. Гарантии целостности федеративного государства.

12. Разграничение предметов ведения между федерацией и её субъектами.

13. Автономия: понятие, признаки, виды, значение.

14. Конфедерация: понятие и признаки. Иные виды союзов и сообществ зарубежных стран в современном интеграционном процессе.

15. Понятие и источники избирательного права в зарубежных странах. Понятие и виды выборов.

16. Принципы избирательного права: понятие, гарантии реализации, конституционное закрепление в зарубежных странах.

17. Виды избирательных цензов в зарубежных странах.

18. Избирательный процесс в зарубежных странах и его стадии. Избирательные органы.

19. Выдвижение кандидатов на выборные должности в зарубежных странах (способы выдвижения, требования к кандидатам, избирательный залог).

20. Процедуры голосования, подсчёт голосов и установление результатов выборов.

21. Избирательные системы и их разновидности в зарубежных странах. Достоинства и недостатки различных видов избирательных систем.

22. Референдум и плебисцит в зарубежных странах: понятие, значение и виды. Формула референдума. Организация проведения и определение результатов референдума. Юридическая сила актов, принятых путем референдума.

[1] Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 1997. – С. 193.

[2] Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 1997. – С. 228.

[3] Чудаков, М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / М.Ф. Чудаков. – Минск: Новое знание, 2001. – С. 324.

Поиск по сайту: