Анализ целевых программ, реализуемых на территории города Ханты-Мансийска

На территории города Ханты-Мансийска реализуются мероприятия десятков федеральных, окружных и муниципальных программ. Основной порок окружных программ состоит в том, что приоритетное внимание во многих из них уделено условиям предоставления финансовых средств муниципальным образованиям Югры, а сами цели, приоритетные, прорывные направления развития, которые критично поддержать, прописываются кратко и не развернуто.

Механизм оказания финансовой поддержки из окружного бюджета, который должен идти как приложение к программе, становится доминирующей, многостраничной частью окружных программ, содержащих проекты для Ханты-Мансийска. А сущностная часть этих документов скукоживается до предельно краткой констатации того, что хотим получить в итоге реализации программы.

Это именно та ситуация, когда достоинства переходят в недостатки: округ имеет бюджетные ресурсы для того, чтобы мощно и масштабно использовать программные инструменты поддержки своих муниципальных образований. Однако эта же махина финансовых ресурсов, узко, по-бухгалтерски, понятое бюджетирование привели к сильнейшему содержательному перекосу во многих окружных программах, имеющих отношение к поддержке проектов в муниципальных образованиях. И эффективность реализации этих программ тоже по умолчанию оценивается по полноте освоения бюджетных средств, а не по решению тех проблем, которыми, как обозначают социологические опросы, озабочены местные сообщества Югры.

Характерный пример в этом смысле – окружная программа «Содействие местному самоуправлению в развитии культурно-исторических традиций на 2013-2015 годы и на период до 2020 года», в основном тексте которой превалирует описание регламента распределения бюджетных средств по группам муниципальных образований, а не содержательные вопросы. С другой стороны, исключительно конструктивна и предметна окружная программа, нацеленная на поддержку предпринимательства.

Однако для Программы социально-экономического развития Ханты-Мансийска наибольшее значение имеют муниципальные программы, идеология и масштабы финансирования которых полностью определяются местной властью. На их содержание, приоритетные проекты, объемы бюджетной поддержки она имеет абсолютное влияние.

Всего в городе реализуется более 40 муниципальных программ, что в российских условиях для города-регионального центра численностью населения до 100 тысяч человек следует признать значительным (возможно, даже избыточным) количеством. Из них более десятка программ обращено на поддержку различных граней местного жилищно-коммунального хозяйства. Это много, особенно если сопоставить с сохраняющейся в течение многих лет остротой жилищной проблемы, низким уровнем благоустройства жилого фонда. Отметим, что на поддержку образования – т.е. той сферы, которые определяет будущую конкурентоспособность городской экономики – сориентированы лишь три городские программы.

Остальные программы можно условно разбить на две категории: обращенные на поддержку различных групп населения или всего местного сообщества (например, четыре программы направлены на социальную поддержку молодежи, инвалидов, ветеранов, детей-сирот; столько же на профилактику правонарушений, укрепление толерантности и противодействие распространению наркомании, пожарную безопасность) и отдельные сферы/функции городской экономики (улично-дорожную сеть, агропромышленный комплекс, малое предпринимательство, столичные функции и т.д.).

Очень кратко охарактеризуем отдельные программы этих двух групп. Очень конструктивно и оригинально содержание городской программы «Молодежь города Ханты-Мансийска». Многие задачи и мероприятия документа обращены на выявление и поддержку инициативной и талантливой молодежи города, что следует признать абсолютно правильным приоритетом для современного этапа развития Ханты-Мансийска, когда необходимо усиление инновационных, творческих факторов экономического роста города. Приоритеты инновационного развития характерны и для двух городских образовательных программ («Новая школа» и «Национальный проект»). Здесь также существенный акцент поставлен на поддержку способной и талантливой молодежи, активизацию творческой, инновационной деятельности в образовательном процессе. К сожалению, эта конструктивная линия засоряется запланированными в мероприятиях бесконечными конкурсами «Лучший учитель», «Лучший ученик» и т.д. Это тот случай, когда количество не переходит в качество; наоборот, навязчивая избыточность по всевозможным конкурсам приводит к девальвации самой идеи поиска новых механизмов отбора творческих, талантливых людей в системе городского образования.

В этой же группе можно отметить и городские программы поддержки уязвимых категорий граждан, программу «Дети-сироты», направленную на профилактику сиротства как актуальной проблемы для города со значительным миграционным оборотом. С другой стороны, программа «Комплексные меры по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами в городе Ханты-Мансийске» на 2013-2015 годы ни по объему предусмотренных на нее ежегодно ресурсов, ни содержательно не может считаться эффективным инструментом решения этой городской проблемы. Видимо, ее главная задача состоит в другом – продублировать аналогичную по названию окружную программу на муниципальном уровне.

Во второй группе хотелось бы отметить городскую программу «Развитие улично-дорожной сети в городе Ханты-Мансийске на 2011-2020 годы» по двум причинам. Во-первых, это редкий, по сути единственный, пример городской программы, разработанной при активном участии внешней консалтинговой структуры – в данной случае ОАО «Территориальный проектный институт «Омскгражданпроект». Это обеспечивает ее интеллектуальное усиление, вброс в городское сообщество, в местную власть новых, современных представлений о способах ликвидации дорожных пробок и организации городского парковочного пространства. Во-вторых, в отличие от многих других городских программ программа имеет подлинно долгосрочный характер до 2020 года. А ведь десятки муниципальных программ Ханты-Мансийска называются долгосрочными абсолютно неправомерно, потому что рассчитаны на трехлетний цикл (после которого могут быть продлены или отменены). В них содержится встроенное противоречие между долгосрочным характером обозначенных цели и задач, и коротким периодом самой реализации программы. Понятно, что для бюджетного планирования трехлетний период удобнее, но разработчики программ ведь должны думать не только про бухгалтерские удобства, но также о том, что городская программа призвана стать эффективным инструментом решения крупной городской проблемы, а возможно ли это сделать за три года? Например, сможет ли программа «Развитие и модернизация жилищно-коммунального комплекса города Ханты-Мансийска» на 2010-2013 года «создать предпосылки превращения жилищно-коммунального комплекса в финансово самодостаточный бизнес, решающий задачи жизнеобеспечения города с максимальным использованием инвестиционного потенциала предприятий» за отведенный ей период, если этого не удалось сделать за предыдущие два десятилетия реформ?

Отдельно нужно остановиться на программе «Осуществление городом Ханты-Мансийском функций административного центра Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» на 2012-2014. С одной стороны, она очевидно нужна городу, который пока недорабатывает в выполнении миссии регионального центра. Очень позитивно то, что программа опирается на окружной закон о столичных функциях Ханты-Мансийска. Значит, здесь возникает пока редкая смычка между законодательным определением стратегических приоритетов в деле укрепления «столичности» Ханты-Мансийска и конкретными механизмами реализации законодательных деклараций в форме городской программы.

С другой стороны, как раз конкретные механизмы реализации программы имеют облегченный и поверхностный характер, в виде имиджевых однократных мероприятий, улучшения городской подсветки, окружных соревнований «Югорский снайпер» и др. Ни институционально, ни финансово программа не проработана, ее мероприятия не соответствуют замаху в ее названии.

В 2008 году была принята городская программа «Развитие муниципальной службы в городе Ханты-Мансийске» на 2009-2011 годы, ныне отмененная. Представляется, что возросшие на новом этапе развития города требования к качеству муниципальной службы в столичном городе, компетенциям городских чиновников – существенный аргумент за ее возрождение.

Теперь проведем группировку городских программ и оценим их с точки зрения работы на пять важнейших потребностей горожан, которые ранее были нами охарактеризованы: потребность в базовых городских услугах; в удобной городской среде («эстетика места»); потребность в открытом на внешний мир и терпимом городе и городском сообществе; потребность в экономической и физической безопасности; наконец, потребность в ответственной местной власти и возможность соучастия в управлении городом и в его развитии. Мы считаем, что удовлетворение этих потребностей и обеспечивает превращение Ханты-Мансийска в город, комфортный для жизни и работы. Так в какой степени муниципальные программы работают на решение этой сверхзадачи?

Всего имеется 43 муниципальные программы (42 действующие и одна отмененная, которую мы считаем важной для будущего развития города – табл. 1.31) по пяти блокам потребностей местного сообщества. Внутри каждого блока порядок перечисления программ задается показателем ее ежегодного объема финансирования.

При всей условности этого параметра, зависимого от капиталоемкости, степени аварийности, проблемности современной ситуации на том или ином направлении городского развития, он в явном виде отражает приоритеты местной власти. Ведь при программном бюджетировании она перераспределяет средства между многочисленными конкурирующими за финансовые ресурсы направлениями, определяет, что в данный момент является наиболее критичным.

Понятно, что с точки зрения местного сообщества эти приоритеты могут быть неправильными. Вот почему и здесь очень важно иметь «встроенный» в органы муниципальной власти консультативный/экспертный совет, который способен выразить ожидания местного сообщества и скорректировать разверстку денег городского бюджета по десяткам муниципальных программ.

Нас интересовало также, есть ли одноименный аналог муниципальной программы на окружном уровне? Конечно, полное следование окружному примеру при разработке собственной городской программы совсем не обязательно негативный фактор. Однако тот факт, что почти половина всех городских программ Ханты-Мансийска практически полностью повторяет название окружных программ, т.е. является локальной калькой с них, деструктивно для городского развития. Ведь очевидно, что у региональной столицы значительная своя специфика развития и проблем, по сравнению с округом, - под которую и должны быть заточены местные программы.

Для сведения в одной из колонок приведено общее количество страниц документа. Это абсолютно формальный показатель, который косвенно свидетельствует том, в какой степени развернута, проблемно ориентирована сущностная, текстовая часть программы. Предполагается, что при прочих равных условиях, более «протяженные» программы содержат более подробную характеристику проблем, обоснование приоритетов, необходимых задач для улучшения ситуации. Короткие программы ограничиваются краткой констатацией ситуации и таблицами мероприятий.

Наконец, раздел экспертного заключения по каждой программе содержит характеристику наиболее крупных недостатков и предложения по их усилению/переработке/интеграции с другими городскими программами.

На удовлетворение базовых потребностей горожан нацелено 17 программ первого блока. Здесь и количественно, и по «весу» (ежегодный объем выделяемых финансовых ресурсов) доминируют программы жилищно-коммунального комплекса. Исключительно капиталоемка программа совершенствования современной дорожной и уличной сети города и программа «Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры города Ханты-Мансийска на 2011-2017 годы».

Программы, нацеленные на удовлетворение базовых потребностей в образовании, медицине имеют более скромный характер, хотя и в муниципальном дошкольном образовании, и в муниципальном общем образовании существуют системные проблемы, которые существенно снижают качество жизни местного сообщества.

При этом нужно учитывать, что городской жилищно-коммунальный комплекс – это целиком сфера ответственности местной власти, а высшее и среднее специальное образование, основная часть современной городской медицины относятся к окружной компетенции. Потребности горожан в этих услугах обеспечиваются в основном окружными бюджетными ресурсами и структурами в окружной собственности.

Обращает на себя внимание исключительная дробность «жилищных» программ. Ряд документов нацелен закрыть потребности конкретной, очень немногочисленной, группы населения. Возникает закономерный вопрос: насколько такой подход соответствует каноническому представлению о программах как инструментах, нацеленных на решение крупной проблемы/противоречия социально-экономического развития? Целесообразна консолидация нескольких мелких программ в виде подпрограмм одной крупной программы. Аналогичные мероприятия ранее были осуществлены на федеральном уровне.

Во второй блок включены 10 программ, которые призваны удовлетворить потребность местного сообщества в комфортной, благоприятной для жизни, городской среде. Открывают список наиболее финансовоемкие программы по улучшению качества городской воды, благоустройству, озеленению города, градостроительной деятельности, потом охране окружающей среды города.

Возникает вопрос, на каком основании в этот блок включены программы поддержки АПК, строительства инженерных сетей, энергосбережения, развития физической культуры и спорта, туризма, городского культурного досуга? Пригородное сельское хозяйство Ханты-Мансийска не может конкурировать с завозимым продовольствием. Его роль, как показывает и опыт зарубежных северных городов, принципиально иная. Агросектор удовлетворяет потребности горожан в экологически чистой, свежей пище. И в этом смысле работает на «эстетику места», т.е. на то, чтобы широко понятая среда города была комфортнее для его жителей. Инженерные коммунальные сети, на первый взгляд, абсолютно не связаны с архитектурным обликом города, потребностью горожан в благоприятной городской среде. Однако все эти представления изменяются, как только в сфере коммунальной сетевой инфраструктуры случаются аварийные ситуации. И здесь всем становится очевидно, что они прямо связаны с комфортной для жизни городской средой, непосредственно на это работают. Аналогично и энергосбережение и энергоэффективность. Абстрактные категории обретают предметное наполнение в виде комфортной городской среды проживания, когда удается резко снизить потери тепла и энергии и обеспечить устойчивость теплоэнергоснабжения городского сообщества при любых природных, климатических, экономических катаклизмах.

В развитии туризма, окружной и городской программах по этому направлению популярны темы увеличения числа туристов в округ и город, переустройства городской среды под потребности российских и зарубежных путешественников. Однако представляется, что для городского сообщества не менее важна другая функция туризма: улучшая качество городского сервиса, он одновременно создает благоприятную среду для жизни самих горожан. Можно сказать еще сильнее: только после того, как городская среда станет реально комфортной для проживания местных жителей, можно ожидать, что она будет привлекательной и для гостей города. Поэтому между блоком «эстетика места» и городской программой развития туризма нет противоречия: они работают на одну сверхзадачу в интересах местного сообщества.

Казалось бы, программы развития физической культуры, спорта, культуры можно было бы отнести в первый блок удовлетворения базовых потребностей горожан. Почему, действительно, образование и здравоохранение - базовые, а культура и спорт – нет? Действительно, потребности в жилье, образовании, медицине можно отнести к фундаментальным, затрагивающим основы жизнеобеспечения человека. Комфортный город невозможно представить себе, если здесь есть проблемы.

Однако с ростом доходов, по мере диверсификации потребностей горожан, все сильнее становится их спрос на фитнес-центры, бассейны, освещенную лыжню и велодорожки в родном городе. Спрос на музеи, памятники культуры, клубы, киноцентры и другие места, где можно организовать культурный досуг. Поэтому городские программы, обращенные на удовлетворение этих потребностей горожан, включены в блок «эстетика места».

Здесь опять возникает противоречие между городской средой и ее эстетикой, создаваемой объектами физической культуры, спорта, культуры разных форм собственности (федеральной, окружной, муниципальной, частной) и реальными возможностями местной власти отвечать на спрос горожан, имея в руках инструменты только муниципального бюджета, муниципальных программ и объектов в муниципальной собственности. Поэтому так важно именно на этих направлениях партнерство разных уровней власти во имя создания комфортного города для его жителей.

В третий блок «открытость города, толерантность городского сообщества» включены восемь программ, которые нацелены, во-первых, на создание информационно продвинутого и открытого (а это связанные вещи) города, в котором каждому доступен высокоскоростной доступ в глобальную паутину, созданы интегрированные между собой городские базы данных муниципальных служб, работающие для удобства горожан; во-вторых, на формирование терпимого и отзывчивого отношения, поддержку самых разных (и не только уязвимых) категорий граждан. Самая финансовоемкая здесь программа социальной поддержки отдельных групп населения, затем две программы формирования городского информационного общества (развития средств массовых коммуникаций и информационного общества), потом программы, обращенные к самым уязвимым группам горожан.

Очень широко прописаны задачи программы развития средств массовых коммуникаций: это и подготовка нового бренда города Ханты-Мансийска, и повышение информационной открытости местной власти, и проведение социологических опросов горожан, повышение мотивации местных журналистов в совершенствовании своего мастерства и др.

В четвертый блок «экономическая и физическая безопасность» включены четыре городские программы, которые нацелены обеспечить жителю города чувство уверенности и безопасности. Здесь вскрываются любопытные парадоксы. Например, ежегодное финансирование «противопожарной, ЧС-ГО» программы оказывается почти в четыре раза больше, чем объемы ежегодной поддержки всего городского малого бизнеса, который сегодня составляет в общей занятости Ханты-Мансийска уже более четверти и ежегодно формирует более 60% новых рабочих мест. Конечно, меры, нацеленные на предотвращение гибели людей от пожаров исключительно важны для города с до сих пор существенной долей деревянных жилых и офисных зданий и сооружений. Но и городские приоритеты в бюджетной программной поддержке растущего слоя местных предпринимателей должны быть усилены в объемах и укреплены в структурах, институтах и новых направлениях. Остальные две программы связаны с профилактикой правонарушений в городе и предотвращением распространения наркотиков.

Последний пятый блок «лидерство власти и соучастие местного сообщества в городском управлении» включает четыре программы по двум направлениям: укрепление столичных функций города и как местная власть должна быть усилена (в том числе кадрово), чтобы эффективно на это работать; бюджетная поддержка форм самоорганизации горожан в виде некоммерческих структур и дачных/садоводческих кооперативов, которые являются естественными партнерами местной власти в обеспечении комфортной жизни в городе. В современном виде все эти программы несопоставимо слабее программ других блоков и явно недорабатывают в одолении ключевой проблемы современного развития города: сильнейшей фрагментации всех его участников, как внутри местной власти, так и внутри города – между властью, бизнесом, местным сообществом, так и в округе – при взаимодействии держателей окружной и муниципальной собственности в городе.

Таблица 1.31. -- Характеристика муниципальных программ Ханты-Мансийска

Проведенный анализ всей совокупности муниципальных программ с точки зрения удовлетворения основных потребностей местного сообщества и превращения Ханты-Мансийска в город, комфортный для жизни и работы, подтверждает необходимость радикального пересмотра многих из них на предмет соответствия (взаимной увязки) цели, задач и мероприятий; сроков их реализации – вплоть до значимого решения обозначенной проблемы; укрупнения (интеграции) наиболее дробных, узких по целевой группе, программ; усиления программ, нацеленных на развитие местных человеческих ресурсов и повышение качества муниципального управления и полноценное включение местного сообщества в городское развитие.

Поиск по сайту: