Правові засади визначення регіону як складової політико-територіальної організації України

Територіальна організація держави є визначальним моментом у вирішенні усього спектру проблем, пов’язаних із регіональністю. Виокремлюють різні рівні територіальної організації: система економічної організації території, яка уособлює в собі утворення економічних районів, що забезпечують територіальний розподіл виробничих сил, і національну систему територіальних одиниць, яка існує у вигляді адміністративної, національно-державної чи то федеративної системи територіальної організації. Як свідчить практика, категорію “території” у конституціях унітарних держав фактично не розроблено, частіше за все основний закон подає адміністративно-територіальний устрій держави. Останній розуміється як “розподіл території країни на усереднені складові частини, відповідно яким будується система організації державної влади і місцевого самоврядування”. Адміністративно-територіальний устрій країни – одна з визначальних характеристик державності. Сам по собі цей поділ потребує значного часу, організаційних, фінансових та політичних зу­силь і віддзеркалює економічні, соціодемографічні, етнокультурні та етногеографічні риси тієї чи іншої країни. Територіальний устрій України ґрунтується на принципах єдності і цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Ст. 133 містить перелік адміністративних одиниць: Автономна Республіка Крим, яка має статус адміністративно-територіальної автономії, 24 області і два міста спеціального статусу. Адміністративно-територіальний устрій України характеризується як трирівневий: вищий рівень територіальних одиниць становлять згадувані одиниці, середній рівень – райони і міста обласного підпорядкування; нижчий рівень – райони в містах, міста районного підпорядкування, селища і села. Трирівней поділ (область – район - община) є найбільш поширеним типом внутрішнього поділу держави. Зустрічаються також дволанцюгова (випадає район) і чотирьохланцюгова (регіон - департамент – район - община) територіальні організації.

Відмінність адміністративно-територіального поділу незалежної України від поділу УССР невелика. Згідно “Положенню про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР” від 12 березня 1981 року, республіка складалася з 25 областей. Основи такого поділу було закладено у 1920-х роках – в перші роки існування Радянської України. Перші спроби перегляду адміністративно-територіального поділу на теренах України датуються ще XIX сторіччям, чому, зокрема, сприяла народжувана українська політична думка. Особливої актуальності вони набули за часів Центральної Ради, Директорії і Гетьманщини, перші роки Радянської України. Натомість це питання постало під час боротьби за незалежність і після її проголошення в 1991 році, після чого воно активно обговорювалось у наукових і політичних колах. Незважаючи на його визначення в Основному Законі держави, питання досі остаточно не вирішене: не прийнято Закон про адміністративно-територіальний поділ України. Особливість дискусій навколо вибору оптимальної форми державного устрою полягає у дуже частих посиланнях на історичні традиції та світовий досвід. Упродовж десяти років незалежності України розглядалось безліч варіантів політико-територіальної організації держави, які можна звести до трьох основних підходів: переходу до федеративно-земельного устрою; укрупнення адміністративних утворень із збереженням унітарної форми територіального устрою; збереження існуючого адміністративно-територіального поділу країни з можливим переглядом кордонів деяких областей з точки зору вирівнювання економічних і просторових показників. Найбільш давнім у часі, але не найбільш популярним підходом є перехід України до федеративно-земельного устрою.

Корені ідей федеративного і федеративно-земельного устрою України беруть початок ще у другій половині XIX - початку XX століття. Хоча у більшості федеративних проектів Україна розглядалась як об’єкт федералізму (Костомаров, Грушевський, Драгоманов, Лащенко, Шелухін), деякі з них підіймали питання її внутрішнього устрою. Так, відповідно проекту Кирилло-мефодієвського товариства, Україна як складова частина майбутньої федерації, мусила утворити два штати: Східний (Лівобережний) і Західний (Правобережний), при цьому до останнього мала приєднатися Галичина. М. Драгоманов у конституційному проекті “Вільний союз – вільна спілка”, де обґрунтовується можливість зміни устрою у Російській імперії, зокрема в Україні, протиставив централізмові громадсько-територіальне самоврядування знизу вгору. Основу федеративної держави, на думку Драгоманова, мають складати самоврядні обласні об’єднання, які опікуються всіма справами в межах своєї території і одночасно уособлюють частку спільної волі всього федеративного союзу. Провідну роль у здійсненні місцевого самоврядування автор надавав найменшим за обсягом одиницям – повітам. Увесь державний устрій за федералістською концепцією Драгоманова має такий вигляд: громадянин – громада – волость – повіт – область – федерація. У межах загальної федералістської концепції М. Грушевського обґрунтовується необхідність нового адміністративно-територіального поділу України. Згідно автору, Україна замість тодішнього поділу на губернії і повіти мала ділитися на землі, які б слугували округами на час виборів до Українських народних зборів (сейму). Україна мала поділятися за кількістю населення на 27 земель і 3 міста зі збереженням історичних назв земель і повітів, а також визначенням центрів земель. До компетенції земель було віднесено функції місцевого самоврядування, а не державної влади. Лише проект Конституції Української Народної Республіки Отто Ейхельмана (1919-1920) наголошував на перетворенні України у суверенну незалежну федеративну державу. Її суб’єктами мали б стати окремі землі-держави, кожна зі своєю конституцією, місцевим парламентом, урядом, судовою системою). На особливу увагу заслуговує робота В.Гриньова “Нова Україна: якою я її бачу”, де наведені докази, що “тільки земельно-федеративний устрій держави здатний зняти ті протиріччя, які перешкоджають консолідації суспільства й формуванню спільних інтересів на початкових етапах становлення державності”.

У політичних колах на етапі проголошення незалежності ідею федеративно-земельного устрою поділяла значна кількість політичних партій “першої хвилі” багатопартійності. Під час першої в Україні президентської виборчої кампанії ця ідея посідала важливе місце в програмі лідера Народного Руху України В. Чорновола, який з часом змінив свою позицію, відклавши можливість її здійснення на віддалене майбутнє, коли становлення української державності повністю завершиться, суспільство набуде стабільності і соціально-економічного благополуччя. Коли обговорювався перший проект української Конституції, пропозиції щодо федеративного устрою надходили з боку закордонних експертів: Клаус Абмаєр (Німеччина), Стефані Палмер (Велика Британія), Богдан Футей (США) та інші. До прийняття Основного Закону держави ідею федералізму поділяло чимало впливових політичних сил і в Україні. Серед них загальнонаціональні політичні партії (вже згадуваний Народний Рух України, Партія Зелених України, Громадянський Конгрес, Партія праці та інші окремі посадові особи, політичні діячі (В. Гриньов).

Найбільш обґрунтованим і розробленим є другий підхід до територіальної організації, який передбачає укрупнення адміністративних одиниць на основі групування областей за ознаками однорідності. Навіть значна частина прихильників першого підходу з часом стали розглядати другий як більш привабливий і відповідний сучасній ситуації. Саме в межах цього підходу міститься політичний дискурс щодо визначення категорії “регіон” і розглядаються проекти регіоналізації сучасної України. Переважаюча частина його прихильників вважає, що регіон в Україні це крупніша, ніж область просторова одиниця, що має певну власну специфіку. Безперечно, історичні корені такого підходу споріднені з коренями першого, особливо в питаннях земельного устрою, але безпосередньо ідея укрупнення територіальних одиниць з’явилась вже за часів незалежної України. Слід відзначити, що не всі прибічники цього підходу є прихильниками децентралізованої унітарної держави, деякі з них за мету укрупнення адміністративних одиниць визнають удосконалення керованості областей з центру, оскільки через значну кількість областей цей процес ускладнюється. Критика існуючого територіального поділу містить кілька пунктів: по-перше, штучність адміністративного поділу, здійсненого в інтересах партійно-радянської номенклатури; по-друге, невідповідність науковим основам сучасного комплексоутворення й інтересам державного управління; по-третє, недостатність масштабів сучасних областей для формування виробничо-територіальної системи; по-четверте, відсутність урахування історичних традицій, етнічного та ментального складу населення тощо. М.М. Паламарчук підвалиною адміністративно-територіального устрою пропонує взяти соціальне районування, яке ураховує історико-географічні особливості, національний і етнографічний склад населення, територіальну спеціалізацію виробництва, збереження єдності систем розселення тощо. Згідно такому підходу Україна має складатися з 9 територіальних одиниць - країв: Донеччина, Придніпров’я, Слобожанщина, Київщина, Галичина, Поділля і Буковина, Волинь, Причорномор’я, Крим. На думку А.П. Голікова, процес утворення майбутніх земель має початися з економічних районів, спроба утворення яких була здійснена в Радянському Союзі у 50-60 роках. Але під впливом галузевого принципу планування з центру невдовзі ці одинадцять районів було ліквідовано. Сьогодні районуванню 50-60 років більш-менш відповідає сітка десяти економіко-адміністративних районів, запропонована Ф.Заставним, В.Руденко, В. Поповкіним. Економічне районування також підтримує Ю.П. Грицак. Він пропонує виокремлення чотирнадцяти земель, шість з яких будуть відповідати економічним районам першого рангу (Донбас, Придніпров’я, Галичина, Київщина-Житомирщина, Слобожанщина, Причорномор’я); п’ять другого рангу (Волинь, Поділля, Чернігівщина, Полтавщина, Черкащина, Кіровщина), три третього рангу (Буковина, Закарпаття, Крим). В.С. Корчук наголошує на врахуванні історичного досвіду адміністративної організації. На його думку, найбільш стійкими утвореннями були дореволюційні губернії (9 губерній, які ділились на повіти), введені у 1775 році і скасовані у 1920-х роках. І. Ровенчек пропонує історико-географічне районування, яке містить 12 регіонів: Наддніпрянщина, Волинь, Сіверщина, Галичина, Поділля, Слобожанщина, Закарпаття, Буковина, Придніпров’я, Донбас, Причорномор’я, Крим. М.Чумаченко, враховуючи географічні, історичні, економічні і етнографічні фактори, також виділяє 12 регіонів, які не зовсім збігаються з попереднім поділом. Замість Причорномор’я, Наддніпрянщини і Криму виокремлюється Полісся, Таврида і Таврія. Проекти В. Каспрука та І. Власенка також основані на врахуванні історичного розвитку і економічного районування. Перший пропонує 7-10 країв, які поділяються на землі , другий – 9 земель, кожна з яких може мати 10-25 повітів.

Усі ці проекти передбачають триступеневу систему: повіт – земля (край) - центр. Така система відома як наполеонівська модель адміністрування. Вона широко розповсюджувалась протягом XIX століття і склала основу для багатьох країн світу (Італії, Бельгії, Греції тощо). Це відбулось під впливом колонізаторської політики Французької імперії, але і після повернення суверенітету колишні колонії її зберегли. Ключовим елементом системи є структура територіальної адміністрації, що включає три адміністративні рівні однаково поділені по всій країні. Деякі з розглянутих проектів за прикладом Франції пропонують інститут префектів – посадових осіб, призначених Президентом (проект І.Власенко). Також розглядаються варіанти утворення регіонів (земель, країв) зі збереженням кордонів і інституцій існуючих областей. М.Бискупський пропонує неординарний поділ України за трьома грунтово-кліматичними зонами: зоною Степу, Лісостепу і Полісся. Ці зони автор вважає за необхідне визнати адміністративно-територіальними одиницями, замінивши слово “зона” на слово “край”; області визнати повітами, райони – волостями. Таким чином схема адміністративно-територіального поділу буде мати наступний вигляд: Край Степу, куди увійдуть 9 повітів – Автономна Республіка Крим, Дніпропетровський, Донецький, Запорізький, Кіровоградський, Луганський, Миколаївський, Одеський, Херсонський з 179 волостями; Край Лісостепу, куди увійдуть теж 9 повітів – Вінницький, Київський, Черкаський, Полтавський, Харківський, Сумській, Хмельницький, Тернопільський і Чернівецький з 190 волостями; Край Полісся, який буде складатися з семи повітів – Чернігівського, Житомирського, Рівненського, Волинського, Львівського, Івано-Франківського і Закарпатського з 124 волостями. Така схема не передбачає суттєвих змін в існуючій структурі місцевої влади. Нове, що буде потрібно внести в структуру державної влади – це створення крайового уряду і крайового парламенту і, у зв’язку з цим, перегляд певних функцій Кабінету Міністрів України і Верховної Ради. Третій підхід передбачає збереження існуючого адміністративно-територіального поділу через важкість здійснення і недоцільність відповідної реформи за теперішніх умов. Деякі прибічники третього підходу є палкими поборниками регіоналізації. Вони визнають недоліки існуючої територіальної організації, але наголошують, що регіоналізацію слід починати, не чекаючи загальної адміністративно-територіальної реформи у кордонах уже існуючих областей. Більшість прихильників унітарної централізованої держави, які, як правило апелюють до терміну “соборна Україна”, питання територіального поділу взагалі не підіймають, бо існуючий поділ в Україні сьогодні задовольняє інтереси централізованого управління.

У центрі політичного дискурсу досить часто знаходиться питання про здійснення регіоналізації за існуючого адміністративно-територіального поділу та залишились актуальними проекти укрупнення територіальних одиниць. На тлі цього актуалізуються дискусії з питання, що є регіоном в Україні: область чи більш крупна просторова категорія. Кабінет Міністрів при розробці регіональної політики часто розділяє Україну на вже укрупнені регіони, так само роблять деякі політичні партії, в назвах яких використане це слово. Наявність територіально-виробничих комплексів лягла в основу деяких проектів Закону про адміністративно-територіальний устрій. На думку вчених Міжнародного інституту порівняльного аналізу, в Україні таких комплексів не більше десяти, що відповідає ідеї укрупнення територіальних одиниць. Розглядається варіант поділу України на дев’ять одиниць: Київщина (у межах Київської і Черкаської областей на основі Центрально-Подільського ТВК), Волинь (у межах Житомирської, Рівненської і Волинської областей на основі Західно-Подільського ТВК), Слобожанщина (у межах Полтавської, Сумської, Харківської областей на основі Північно-Східного ТВК), Донеччина (у межах Донецької, Луганської областей на основі Донецького ТВК), Запоріжжя (у межах Дніпропетровської і Запорізької області – Придніпровський ТВК), Таврія (у межах Одеської, Миколаївської, Херсонської областей і АРК – Причорноморський ТВК. Як варіант: АРК – окремий суб’єкт Крим), Черкащина (у межах Черкаської і Кіровоградської областей на основі Центрально-Українського ТВК), Поділля (у межах Вінницької, Хмельницької і частково Тернопільської областей – Подільський ТВК), Карпатська область (у межах Львівської, Івано-Франківської, Чернівецької, Закарпатської і частини Тернопільської областей – Карпатський ТВК). Інший варіант територіально-земельної реформи пропонує В. Колесніков. Він вважає за необхідне замість 24 областей утворити 10 регіональних автономних об’єднань (РАО) і один столичний округ, але структура РАО є принципово відмінною від попереднього проекту. Досить розповсюджене ототожнення регіону з областю. Думку про те, що в Україні поняттю регіон відповідає Автономна Республіка Крим, області і міста, що мають спеціальний статус поділяють такі дослідники, як І. Студенніков і Ю. Чернецький. Знаходження їх на відповідному рівні в системі адміністративно-територіального устрою, наділення правом самоврядування, наявність відповідних владних повноважень і організаційної структури, визначених Конституцією і чинним законодавством, є аргументами, які обґрунтовують цю думку. Закон України “Про адміністративно-територіальний устрій України” від 30 грудня 1997 року, який було прийнято Верховною Радою, але відхилено Президентом, райони і області визначає як регіони, а решту територіальних утворень як населені пункти.

У проекті Комісії Верховної Ради України (січень 2001 року) “регіон” визначається як “окрема визначена одиниця системи адміністративно-територіального устрою”, але, як відомо, згідно системи адміністративно-територіального устрою України, закріпленої в Конституції, відповідною характеристикою наділені не лише Автономна Республіка Крим, область, міста Київ і Севастополь. Більш адекватним є тлумачення категорії “регіон” у Концепції Спілки лідерів регіональних та місцевих влад в Україні (листопад 2000 року): “вища адміністративно-територіальна одиниця держави (область, Автономна Республіка Крим, місто-регіон), для жителів якої характерною є наявність спільних політичних, економічних та соціальних інтересів”. В тексті Концепції державної регіональної політики, затвердженої Указом Президента від 25 травня 2001 року, визначення категорії “регіон” взагалі відсутнє. Так, не отримало втілення у ні проектах, ні у самій Концепції державної регіональної політики європейське тлумачення категорії “регіон” як територіального утворення, встановленого відповідно до критеріїв, визначених у законодавстві на рівні, який є нижчим після державного, і яке наділеного правом самоврядування. Саме такому тлумаченню відповідає обласний рівень у сучасній Україні. Відповідаючи на запитання про відповідність області сучасної України категорії “регіон” і можливості здійснення регіоналізації при збереженні існуючого територіального устрою України, часто звертаються до досвіду провідних демократичних країн. Так, В.Колесніков при розробці проекту земельно-територіальної реформи на доказ необхідності укрупнення адміністративних одиниць порівнює просторові показники територіальної організації України з характеристиками великих держав світу - США, Бразилії, Китаю.

Таблиця4.1 - Територіальна організація США, Бразилії, Китаю, України.

Тому доречно проводити порівняння з європейськими країнами, у більшості з яких проекти регіоналізації протягом останнього сторіччя набули популярності. Нагадаємо, що не у всіх цих країнах процеси регіоналізації отримали інституційне закріплення і термін “регіон” мав однакове тлумачення. Нереалізованість проектів регіоналізації не заперечує існування в деяких з цих країн місцевих влад, які уособлюють проміжний рівень управління між базовим і національним. Мова йде про ірландське чи британське графство або шотландський район, нідерландські провінції. І в регіоналізованих країнах світу теж є місцеві влади проміжного рівня, але між базовим рівнем і рівнем регіональним (французький департамент, провінції: бельгійська, іспанська, італійська).

Порівняємо регіональні утворення і округи влад проміжного рівня за площею і населенням з даними по Україні.

Таблиця 4.2 - Регіональні утворення за площею і населенням

Країна		Площа	Населення
Кількість	Середня (км )	Мінімум	Максимум	в середньому, жителів	Мінімум	Максимум
Бельгія		10 200		16 800	3 316000	964 000	5 740000
Німеч-чина		22 300		70 600	5 698 00	674 000	1 704000
Іспанія		28 000		94 200	2 162 00	124 000	6 903000
Франція		24 400	1 100	91 100	2 573000	120 000	10660 00
Італія		15 100	3 300	25 700	2 879 00	115 000	8 912000

За розміром території і чисельністю населення області України не можна розглядати як округи влад проміжного рівня. Значно в більшій мірі вони відповідають одиницям регіоналізованих країн Європи, особливо Франції, Італії, Іспанії. У разі укрупнення адміністративно-територіальних одиниць регіональні утворення за розміром території будуть перевищувати регіони європейських країн: у разі утворення 4 регіонів в 7-10 разів, 7-9 регіонів – в 3-4 рази, 12-14 регіонів – 2-3 рази; за кількістю населення - відповідно в 5 разів, 2,5 і 1,5 рази.

Таблиця 4.3 - Кількість і розміри округів влад проміжного рівня

Країна	Кіль-кість	Площа	Населення
Середня (км )	Міні-мум	Макси-мум	в середньому, жителів	Мінімум	Максимум
Бельгія		3 400	2 400	4 400	1 105000	231 000	2 243000
Данія		2 900		6 200	342 000	47 000	608 000
Німеччина				2 900	186 000	33 000	2 012000
Іспанія		9 700		21 700	747 000	57 000	4 894000
Франція		6 400		91 000	569 000	72 000	2 504000
Ірландія		2 220			113 000
Італія		3 200		7 600	604 000		3 980
Нідерланди		3 500	1 400	5 300	1 241000	212 000	3 220000
Велика Британія		3 800		26 100	876 000	73 000	6 770000

Таблиця41.4 - АТП Україна

Країна	Кіль-кість	Площа	Населення
Середня (км )	Мінімум	Максимум	в середньому, жителів	Мінімум	Максимум
Україна		22 359		33 300	1 851233	390 500	5 064 400

Наведені підрахунки свідчать про раціональність і адекватність позиції, про збереження існуючого територіального поділу. Незважаючи на наявність деяких диспропорцій і недоліків у розміщенні адміністративних центрів і меж, в цілому сучасна адміністративно-територіальна система відповідає розмірам України і ієрархії соціально-економічних центрів. Звичайно можливі варіанти змін кордонів окремих областей з точки зору доцільності комплексоутворення і економічного розвитку, але викликає певні сумніви проведення докорінної реформи адміністративно-територіального устрою. Інша справа – реформування найнижчої його ланки – розукрупнення адміністративних районів або укрупнення сільських рад. Насамперед, йдеться про впровадження нової адміністративно-територіальної одиниці – волості, яка має утворюватися на основі декількох сусідніх сіл, селищ у межах району з урахуванням місцевих інтересів, чисельності жителів, економічних і політичних чинників. Проблеми політико-територіальної організації України отримали розвиток ще в межах зароджуваної української політичної думки (кінець XIX сторіччя) і залишаються досі актуальними. З того часу отримали розвиток три підходи до політико-територіальної організації України: перехід до федеративно-земельного устрою; укрупнення адміністративних утворень із збереженням унітарної форми територіального устрою; збереження існуючого адміністративно-територіального поділу країни з можливим переглядом кордонів деяких областей з точки зору вирівнювання економічних і просторових показників. Як свідчить здійснений аналіз, другий підхід, коли йдеться про укрупнення територіальних одиниць, є найбільш популярним у політичних і наукових колах. Натомість останній є найбільш адекватним і відповідним сучасній ситуації. Існуючи сьогодні розміри областей співмірні з основними європейськими країнами.Отже, територіальний устрій України слід удосконалювати скоріше не географічно, а політично.

Поиск по сайту: