Управление государственной собственностью

Вышеприведенный пример выбран не случайно — он впрямую связан еще с одной задачей аппарата управления экономикой, а именно с организацией участия государственных (муниципальных) представителей в управлении собственностью нескольких совладельцев, объединенных в форме акционерного общества, товарищества, финансово-промышленной группы или других правовых формах предпринимательской деятельности. До тех пор пока отсутствовал механизм этого участия и использовался номенклатурный статус такого представителя (его должностное положение и орган управления, делегировавший ему право участия в управлении), государственный бюджет не имел никаких или почти никаких поступлений от использования своей собственности. Всего лишь на всего присутствие представителя государства в органах управления коммерческой структуры ведет фактически к приватизации государственного интереса. Оно свидетельствует о некоторой заинтересованности государства в деятельности этой структуры, но и только, поскольку никаких дополнительных обязательств или ограничений из этого факта не вытекает. Скорее, наоборот, он работает на имидж акционерной компании, подразумевая, а зачастую и обеспечивая государственную поддержку ее интересов.

Возможно, в этом не было бы ничего плохого, если бы наряду с усилением бизнес-привлекательности этой предпринимательской структуры увеличивалась отдача результатов ее деятельности в государственный бюджет, что в конечном счете и обусловливало участие государства в этой деятельности (просто необходимость надзора за деятельностью некоторых предприятий сейчас не рассматривается). Поэтому и складывалась такая ситуация, когда едва ли не самыми дерзкими и неуязвимыми нарушителями финансово-экономических требований, предъявляемых федеральными или муниципальными властями к хозяйствующим субъектам, являлись крупные акционерные общества, контрольный пакет которых принадлежит тому же государству или муниципалитету.

Достаточно было посмотреть на список крупных должников перед бюджетом всех уровней, пенсионным и другими небюджетными фондами, чтобы убедиться в том, что такая ситуация подрывает экономику и создает прямую угрозу банкротства государства. Тогда-то и была введена коллегия государственных представителей в крупных акционерных обществах, на которую была возложена ответственность за результаты хозяйственной деятельности таких обществ.

Это стало необходимым потому, что назначение того или иного должностного лица в качестве государственного представителя рассматривалось им как продолжение его должностных административных обязанностей по основному месту работы. Между тем характер должностных обязанностей в государственной и предпринимательской структурах далеко не одинаков, а в некоторых случаях даже противоположен. Федеральные и муниципальные власти имели в 1997 г. под своим контролем более 3000 пакетов акций, извлекая из этого мизерный доход — несколько сотен миллиардов рублей ("старых"), в то время как балансовая прибыль только 20 крупных компаний составила в этом году около 100 трлн. руб. Направленные в акционерные общества 2000 представителей министерств и ведомств рассматривали свое пребывание в составе администрации этих обществ как обузу и практически не участвовали в ее работе.

Конечно, цель участия государственной или территориальной администрации в деятельности той или иной предпринимательской структуры не исчерпывается стремлением к максимизации доходов от нее. Не вдаваясь в детали, можно сказать, что главная задача этого участия состоит в обеспечении проведения намеченной экономической политики непосредственно на уровне хозяйствующего субъекта. Исходя из этого и следует трактовать функции представителя государства (или муниципалитета) в органах управления предпринимательских структур. По существу ему передано в траст государственное (муниципальное) имущество, а, как известно, такая передача осуществляется на условиях соответствующих трастовых договоров.

В пользу такой трактовки говорит и тот факт, что нередко весь пакет принадлежащих государству акций или часть его передается в трастовое управление руководителю акционерной компании (так, например, обстоит дело с акциями "Газпрома") для защиты интересов акционеров от нежелательных воздействий сторонних инвесторов. Но по существу это был способ "успокоения" директоров приватизируемых предприятий, чтобы не создавать угрозу потери ими привычного полновластия. И только в конце 1997 г. Центробанк совместно с Федеральной комиссией по ценным бумагам разработал положение о механизме выдачи лицензий физическим лицам на право доверительного управления пакетами акций. После утверждения этого положения можно будет заключать договоры с физическими лицами о доверительном управлении акциями других собственников.

С этой точки зрения весьма поучительна история заключения трастового договора на управление 35% из 40% акций "Газпрома", принадлежащих государству. Договор предусматривает, что голосование по ключевым вопросам (изменение устава, избрание совета директоров, утверждение отчетов, выплата дивидендов и др.) производится доверительным управляющим по согласованию с коллегией представителей государства, которую возглавляет первый вице-премьер. Управляющий не имеет права распоряжения акциями и получает вознаграждение, размер которого определяется суммой начисленных государству дивидендов. Потребовалось специальное постановление Правительства для того, чтобы принудить руководителя "Газпрома" подписать этот договор, положивший конец безраздельному господству одного физического лица над гигантской хозяйственной системой.

В одном ряду с мерами по организации совместной деятельности государственных и коммерческих структур и повышению ее эффективности стоит и более важное направление всей экономической реформы — уменьшение места аппарата управления в хозяйственной деятельности. Концепция управления государственным имуществом, которая была разработана Министерством госимущества, исходит из того, что пределом для государственной администрации являются 100—150 казенных предприятий. Аналогичная концепция необходима и региональным, территориальным органам управления, чтобы ясно представлять себе объем своих возможностей в управлении региональной экономикой. Такая концепция имеет под собой строгую правовую основу — Федеральный закон о местном самоуправлении.

Здесь, правда, есть одна тонкость. Правовое регулирование деятельности тех или иных предпринимательских структур осуществляется специальным законодательством: Гражданским кодексом, федеральными законами об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, финансово-промышленных группах. В них установлены и закреплены структура органов управления, их компетенция, иерархия подчиненности, порядок избрания или назначения на должность в этой структуре, подотчетность и другие организационные решения. Но среди них нет никаких норм, относящихся к регулированию вопросов особого участия государства как акционера в управлении делами организации. Более того, к примеру, Закон "Об акционерных обществах" прямо и недвусмысленно закрепляет положение о том, что каждая обыкновенная акция общества предоставляет акционеру — ее владельцу одинаковый объем прав (ст.31).

Однако Закон, устанавливая структуру органов управления общества, порядок их формирования и общую компетенцию, вопросы организации управления делами общества полностью переносит на локальный уровень регулирования. Это значит, что в так называемых внутренних документах общества должны быть предусмотрены положения, определяющие особое место представителя государства в органах управления общества. В отличие от всех других его должностных лиц, государственный представитель осуществляет мандатное управление, чем и обосновываются дополнительные права, которые могут предоставляться ему обществом в обмен на определенные уступки или привилегии со стороны государства.

Несмотря на то что Закон "Об акционерных обществах" применяется уже давно, осознание роли и места локального механизма в системе правового регулирования акционерной деятельности все еще сильно отстает от требований организации эффективного управления. Очевидно, государственные органы в рамках проводимой экономической политики обязаны включать в сферу своего внимания не только общие правила регулирования предпринимательской деятельности, но и локальные механизмы. Тем более что предпосылки для этого имеются. В частности, еще в августе 1996 г. Госкомимущество РФ решило провести аудиторскую проверку деятельности крупнейших акционерных компаний (причем выбор аудиторской организации осуществлялся на конкурсной основе!). И поскольку аудит тем и отличается от ревизии, что ставит своей целью не только выявление недостатков и упущений (прежде всего бухучета), но и оказание помощи в их исправлении, нужно, во-первых, сделать такую проверку обязательной (имея в виду и такую же — т. е. на конкурсной основе — ее организацию), а во-вторых, в программу аудита включать и юридическую экспертизу локальной системы регулирования деятельности акционерной компании, прежде всего под углом зрения ее полноты и адекватности составу акционеров-сособственников, что, между прочим, отвечало бы духу Указа Президента РФ "О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера" от 18 августа 1996 г. №1210.

При этом государственный или муниципальный заказ на проведение такого аудита должен включать и требование отражения в локальных документах акционерной компании, финансово-промышленной группы или иных предпринимательских структур эксклюзивных (исключительных) прав представителя государства или муниципалитета в органах управления этих структур. Сейчас даже предоставление прямой государственной поддержки тем или иным хозяйствующим субъектам не оговаривается такими условиями.

Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ расширяет права государства и муниципальных органов власти как в области управления предприятиями с долей их собственности, так и в сфере контроля за самими приватизационными процессами. В частности, при преобразовании унитарного предприятия в акционерное общество государство получает золотую акцию, т.е. особые права на участие в управлении акционерными обществами независимо от того, как это зафиксировано в их локальных документах. Золотая акция помимо автоматического включения представителей исполнительной власти в органы управления общества дает, например, право вето при решении вопросов эмиссии, изменения уставного капитала, ликвидации общества и др.

Однако закон ничего не говорит об основаниях принятия таких решений представителем государства, что позволяет трактовать этот вопрос по усмотрению этого представителя. Тем самым опять создаются условия для злоупотреблений, что делает актуальной задачу разработать и закрепить правовыми средствами соответствующий принципам функционирования рыночной экономики механизм представления государственных и территориальных интересов в управлении деятельностью хозяйствующих субъектов в соответствии с выбранной экономической политикой.

Дело в том, что участие государственного служащего в коммерческой деятельности представляет собой юридическую коллизию, вызванную соединением в одном лице административного статуса и предпринимательского характера его деятельности. Разрешение этой коллизии связано с решением более общей проблемы коммерциализации государственного управления, т. е. извлечения государством дохода из своих прав на выполнение определенных экономических функций, и прежде всего из прав владения собственностью. В России, несмотря на активную и многотрудную кампанию приватизации, именно государство остается крупнейшим собственником — владельцем недвижимости, интеллектуальной собственности и в особенности земли.

Однако владеть — это не значит уподобляться собаке на сене, испытывая удовольствие от самого факта принадлежности прав на то или иное имущество: что хочу, то и ворочу. Кстати, юридическая формула института владения определяет его именно как господство над имуществом. Быть собственником с экономической точки зрения — это значит прежде всего умело распоряжаться и пользоваться своей собственностью, быть, как любили говорить раньше, рачительным хозяином. Увы, практика такова, что при всех прочих равных условиях государство — наихудший собственник, умудряющийся извлечь доход от своего имущества меньший, чем любой другой хозяин. И это наблюдение относится не только к России, а имеет универсальный, повсеместный характер. Именно поэтому во многих странах священный приоритет отдается частной собственности как основному двигателю хозяйственного прогресса!

Тем не менее можно и нужно требовать от государства рачительного обращения со своими владениями — ведь они все-таки принадлежат обществу. Государство, понимая (или ощущая) невозможность самому справиться с этой задачей, оставляет за собой только часть собственности (например, казенные или унитарные предприятия), а остальную часть продает (в процессе приватизации) или делит с предпринимательскими структурами. Смысл такого дележа вполне понятен: эти структуры как более эффективные собственники будут прилагать все усилия для получения наибольших доходов от использования полученной собственности, и тем самым больше достанется и государству.

Но превращаясь из собственника в сособственника, государство по-прежнему несет обязанности по управлению всей этой собственностью. Чаще всего (и привычнее) это делается путем участия представителя государства в управлении предпринимательской структурой. Важно лишь отметить, что мандат на участие в управлении частью собственности, принадлежащей государству или региону, который выдается государственному или муниципальному служащему, должен накладывать ограничения на свободу его усмотрения уже как должностного лица предпринимательской структуры. Содержание этих ограничений вытекает из декларированной экономической политики.

Другим направлением коммерциализации государственного управления является предоставление за плату (прямо говоря — продажа) права пользования своими правами собственника (из-за строгости приходится идти на такую тавтологию: права — правами). Сюда относятся:

• аренда имущества и ее частный случай — концессия, предоставляющая право пользования недрами;

• квотирование, т. е. разрешение пользования определенными ресурсами: природными (морскими — лов рыбы, крабов и т.п.), информационными, экологическими ресурсами (например, разрешение на выбросы фреона или захоронение радиоактивных отходов), а также пользования воздушным и космическим пространством (для пролета самолетов или запуска космических объектов на геоцентрические орбиты) и др. Сюда же относится и разрешение на вывоз за пределы страны сырья, оборудования, продовольствия, товаров народного потребления и т.д.;

• лицензирование, которое представляет собой по существу передачу (продажу) государством предпринимательским структурам или отдельным физическим лицам (частным предпринимателям) своих прав на осуществление той или иной экономической деятельности. Благодаря этому решаются две задачи: во-первых, контроль за соблюдением заданных требований к некоторым специфическим видам экономической деятельности (производство и торговля некоторыми товарами и услугами, обращение ценных бумаг и работа с деньгами физических лиц, экспортно-импортные операции и др.). Во-вторых, государство снимает с себя обязанность по удовлетворению части потребностей своих граждан либо из-за того, что эти потребности имеют слишком большое и индивидуализированное разнообразие, либо из-за нехватки средств на организацию этой деятельности. Достаточно сказать, что сейчас в списке лицензируемых видов деятельности только на федеральном уровне насчитывается несколько десятков наименований, что свидетельствует, с одной стороны, о привлекательности для предпринимательских структур занятия определенными видами экономической деятельности, обеспечивающей хороший доход (скажем, выпуском и продажей алкогольной продукции или оказанием туристических услуг), а с другой, — о неуверенности государства в своих возможностях удовлетворить спрос на услуги и продукцию этих видов деятельности;

• сертификация, включающая в себя функции государственного управления по контролю, в данном случае — определению и отслеживанию допустимости того или иного товара или услуг (к примеру, охраны или частных сыщиков) на рынок, их соответствию требованиям государственных стандартов, безопасности, надежности (к примеру, финансовых, страховых или туристических компаний), потребительским свойствам;

• конкурсная передача прав с помощью тендеров, торгов, аукционов на участие в производстве определенных видов продукции или услуг, особенно в добыче сырья и полезных ископаемых, оказание финансовых (банковских) услуг, на размещение и приобретение пакетов ценных бумаг (акций государственных или подконтрольных государству компаний, облигаций, государственных казначейских и долговых обязательств), а также на размещение государственных заимствований, заказов на аудиторскую проверку государственных или подконтрольных государству компаний и организаций, государственных заказов на выпуск определенных видов продукции и др.;

• коммерческое участие в реализации инвестиционных проектов и программ, в том числе международных, путем предоставления (продажи) гарантийных обязательств и прямых капитальных вложений на условиях возвратности, платности и прибыльности.

Наконец, коммерциализация государственного управления может осуществляться (и осуществляется) не только за счет допуска предпринимательских структур к участию в осуществлении экономических функций государства, но и путем перевода этих функций целиком на коммерческие (платные) начала. По существу в этих случаях государство при реализации части своих функций действует как обыкновенный участник рынка, что, как мы уже знаем, отвечает представлению о нем в концепции "laissez fair" как о ночном стороже. С определенной натяжкой этот перевод можно назвать приватизацией бюрократии.

Особенно ярко эта возможность проявляется при решении задач регулирования естественных монополий. В нынешнем переходном периоде главной целью российских органов управления в регулировании деятельности естественных монополий (общероссийских и локальных) фактически стало формирование условий для обеспечения финансовой сбалансированности хозяйственных результатов работы предприятий: директивно устанавливая тарифы на услуги естественных монополий, государство доплачивает предприятиям из своего бюджета для обеспечения некоторого уровня рентабельности их деятельности. Качество и эффективность обслуживания потребителей этих услуг выступают при этом только как минимальные требования к производителю и лишь косвенно — как некий дополнительный (вспомогательный) критерий оценки деятельности аппарата управления. Между тем этот критерий должен стать единственным, если точно следовать пониманию функций государственного управления рыночной экономикой.

Мешает внедрению этого принципа в систему государственного управления России сохранение за государственными органами, на которые возложены функции регулирования естественных монополий (отраслевыми министерствами, государственными комитетами, комиссиями, муниципалитетами), не только функций управления (контроля), но и хозяйственных функций. Скажем, объявленная в 1997 г. и получившая некий завершенный вид в 1998 г. реформа Министерства путей сообщения даже декларирует соединение этих функций.

Разграничение и передача хозяйственных функций государственных органов управления унитарным или муниципальным хозрасчетным организациям позволяют упорядочить реализацию государственной службой ее экономических функций, а правовое обеспечение привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Так, например, создание федеральной и региональных энергетических комиссий как самостоятельных юридических лиц, а также передача функции реализации электроэнергии и энергетических мощностей независимому финансовому оператору оптового рынка позволило создать конкурентную среду естественному монополисту РАО "ЕЭС России" и оптимизировать экономическими методами тарифы.

Аналогично в системе железнодорожного транспорта начали создавать операторские компании, которые осуществляют грузовые перевозки арендованным у МПС или выкупленным у него подвижным составом, что немедленно сказывается на тарифах (в сторону их уменьшения).

Опыт других стран, намного раньше вставших перед такой же проблемой, показывает плодотворность продвижения реформы в этом направлении. Так, например, принятые в США в 80-е годы законодательные акты по дерегулированию железнодорожного транспорта, выделению убыточных пассажирских перевозок в государственные корпорации федерального и местного уровней дали мощный стимул для развития конкуренции между акционерными компаниями, что в конечном счете позволило снизить тарифы и обеспечить рентабельность всех перевозок.

В декабре 1997 г. кабинет министров Японии утвердил проект собственной реорганизации к 2001 г., который был разработан Советом по административной реформе. Некоторые цифры, приведенные в докладе этого Совета, весьма впечатляют: предполагается сократить число министерств и ведомств с 22 до 13, количество департаментов в правительственных ведомствах со 128 до 90, а отделов — с 1200 до 1000. Основной способ осуществления этого "харакири" аппарата управления состоит, как отмечено в докладе, "в уменьшении государственного регулирования, в приватизации и превращении части государственных служб в независимые самоокупаемые ведомства".

Главным принципом военной реформы в России, необходимость которой стала давно очевидной, является выделение из системы Министерства обороны всех структур, которые способны работать на коммерческих началах. По этому же пути пошло Правительство при реформировании системы управления продовольственным комплексом, приняв решение от 26 сентября 1997 г. № 1224 о создании унитарного предприятия "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка" при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ. Теперь многие функции рыночного регулирования производства и снабжения продовольствием переведены на коммерческие начала, в том числе функции участия в создании и обеспечении оптовых продовольственных рынков, обеспечения гарантий при осуществлении операций с сельскохозяйственной продукцией, содействия развитию конкуренции в сфере закупок и торговли продовольственной продукцией и др.

Кроме того, благодаря освобождению государственных органов управления от ряда функций, т.е. передаче части экономических функций государства предпринимательским структурам, удается минимизировать организационно-экономическую базу коррупции. Как это ни покажется странным, но одной из существенных причин столь нерешительного, мягко говоря, подхода к реформированию управления естественными монополиями является гигантская диспропорция в размере оплаты труда по исполнению государственно-управленческих и хозяйственно-коммерческих функций: зарплата государственного служащего любого ранга, скажем, по железнодорожному ведомству пока что несравнима с тем доходом, который может получить хозяйственный руководитель этой отрасли народного хозяйства. Таким образом, эффективная организация выполнения государственным аппаратом экономических функций прямо связана с затратами на его содержание.

Экономика бюрократии

Эта проблема столь же многослойна и разветвленна, сколь многочисленны попытки ее разрешения. В принципе, как мы уже отмечали в начале главы, она распадается на две задачи:

организация оплаты ответственности труда административного работника (цена компетенции) и организация стимулирования этого труда (цена квалификации). Решение первой из них лежит в построении системы найма, включая подготовку и продвижение кадров, которая обеспечила бы профессионализм аппарата. Решение второй возможно при повышении эффективности затрат на его содержание.

Центральным, если не ключевым вопросом, возникающим при решении этих задач, является уровень объективности, независимости информации, характеризующей качество самого управления, от субъекта и объекта управления. Придание этой информации решающего значения тем не менее не может обеспечить замкнутую, формализованную систему ее обработки. Имеется в виду невозможность получения абсолютно объективных и формализованных данных о сложности и качестве труда работников управления, не требующих содержательного сопровождения и не допускающих индивидуализированных интерпретаций тех или иных оценок.

Существует великое множество экспертных систем, позволяющих максимально объективировать процесс оценки работы аппарата управления и эффективности его деятельности. Однако их применение требует соответствующего юридического оформления. Другими словами, аналитической неформализуемости результатов деятельности аппарата управления следует противопоставить формальную определенность самой деятельности, введение ее в четко обозначенные процедуры.

В настоящее время рекрутирование кадров для административной работы в России не имеет юридически формализованного механизма, который на Западе получил обозначение merit system — система отбора и продвижения достойных, а не просто преданных руководителю кадров (см. гл. I и VIII). Экономическая составляющая такой системы сводится в основном к финансовому обеспечению и стимулированию включенных в эту систему служащих, а также к предоставлению им определенных материальных привилегий.

Прежде всего необходимо констатировать, что отсутствие формально установленных и закрепленных правил кадрового обеспечения аппарата управления приводит к тому, что решение материально-финансовых вопросов его деятельности тоже не имеет установленных процедур и осуществляется по статистическому принципу: через так называемое штатное расписание, среднестатистический оклад и некоторые надбавки. В результате такого подхода приглашение на работу высококвалифицированного специалиста требует отступления от принятого порядка и принятия решения "в порядке исключения". Благодаря этому вся система найма приобретает весьма хаотический характер, так что системой может называться весьма условно.

Кроме того, система оплаты труда имеет весьма значительную ведомственную дифференциацию. В самом деле, как следует из данных Госкомстата РФ, сотрудник Министерства юстиции получал в среднем (в старых ценах) 600 тыс. без трех рублей в месяц, а его коллега в Министерстве путей сообщения — в три раза больше. В Министерстве науки и технологий зарплата была еще меньше — 540 тыс. руб., а в Федеральной миграционной службе — 521 тыс. руб. При этом сотрудники Министерства иностранных дел получали в среднем 1,779 тыс. руб., Госкомсевера — 1,430 тыс., Министерства по чрезвычайным ситуациям — 1,384 тыс., а Госналогслужбы — 2,171 тыс. руб. Такой разброс объясняется вовсе не особой значимостью того или иного ведомства или отрасли экономики (это отражается, как правило, в предоставлении особых льгот и привилегий). Он вызван главным образом тем, что отдельные министерства рассматриваются не как органы государственного управления, а как центры хозяйственной системы или экономического контроля. Тогда предприятия и организации, входящие в эту систему, участвуют в материальном обеспечении своего центра, отчисляя ему часть своих прибылей. Еще хуже, когда величина зарплаты определяется близостью к источникам бюджетного финансирования и распределению средств.

Помимо того, что такой способ назначения оплаты труда нерационален, поскольку требует привлечения к решению непринципиальных, рутинных вопросов компетенции высшего уровня, он еще и не способствует формированию профессионального аппарата, так как усредняет профессиональный уровень служащего в соответствии со статусом органа управления или его участием в хозяйственной деятельности. По существу в неявной форме закрепляется принцип кормления аппарата, открывающий прямой путь к коррупции.

В настоящее время в системе административной службы укоренились принципы привилегированного обеспечения деятельности аппарата. Они характеризуются следующими особенностями:

• исключительный порядок формирования системы оплаты труда, опирающийся на специальное правовое основание (как, например, Указ Президента РФ № 2267 от 22 декабря 1993 г. или Указы Президента РФ № 309 и 310 от 9 апреля 1997 г. );

• деформированная структура источников оплаты труда, в которой превалируют дополнительные выплаты (надбавки, пособия, дотации, премии) и разнообразные льготы (по оценкам, суммарная стоимость услуг госслужащего высокого ранга обходится бюджету в 6 тыс. долл., в то время как его заработная плата не превышает 500 долл. В прессе приводились документальные факты, согласно которым служащий Вологодской администрации получал в 1997 г. 16,5 тыс. долларов США в месяц );

• высокая степень неопределенности в оплате труда, и прежде всего критериев оценки его результативности, которая проистекает из локального, ведомственного регулирования вопросов оплаты труда служащих (размер номинального дохода чиновника зависит от усмотрения другого, вышестоящего чиновника);

• однозначная связь величины оплаты труда с положением в должностной иерархии (увеличение заработной платы и доступ к тем или иным льготам возможны только с повышением по службе — занятием более высокой должности) и, как следствие, низкая значимость квалификации работника;

• зависимость продвижения по службе в большей степени от субъективных, чем от объективных, факторов деятельности работника, отсутствие преемственности в работе аппарата при смене политических руководителей;

• отсутствие материальной заинтересованности в повышении эффективности трудовой деятельности по выполнению должностных обязанностей и материальной ответственности за ее низкий уровень или ошибки, сбои, волокиту и т.п.;

• размытость должностных функциональных обязанностей и, как следствие, дисбаланс в правах, необходимых и достаточных для успешного их выполнения, ведущий к механической исполнительности и исключению инициативы, творчества и нововведений.

Перечень отрицательных характеристик существующей государственной службы можно было бы продолжить. Но важнее указать на коренную причину их возникновения и воспроизводства при всех попытках реформирования. Она состоит в том, что при всех преобразованиях, сокращениях, ликвидациях, упрощениях и прочих манипуляциях со структурой государственного аппарата остается неизменным генеральный принцип организации функционирования аппарата, а именно принцип самодостаточности его существования. Из факта необходимости и общей полезности специализированного слоя работников, выполняющих функции управления, делается вывод об автоматическом режиме реализации этих функций безотносительно к тому, кто (какая личность) и как (на каких началах) включен в эту деятельность. Безусловно, теория рациональной бюрократии не столь примитивна и не сводится к указанной схеме, однако даже обогащенная современными концептуальными положениями, в юридических основаниях она не отходит от некоторых догматических представлений о формах и методах организации административно-управленческой деятельности, игнорируя все новации в этой области. И если менеджмент (т.е. хозяйственное управление) уже давно использует эти формы, в частности договорные, то в области административного управления они все еще находятся под запретом.

Доктрина, противопоставляющая административные и гражданско-правовые отношения в системе управления, устарела. Более того, практика организации исполнения функций управления экономикой в целом и ее хозяйствующими субъектами условиях перехода от административно-директивных методов к рыночным явочным порядком внедряет в обиход новые подходы, которые обычно обозначают как коммерциализацию управленческой деятельности (см. выше). Однако методологическая непроработанность в целом данной проблемы ведет к профанации самой идеи и ее дискредитации.

Представляется, что эффективным инструментом организации деятельности администрации является контрактный механизм. Его суть сводится к замене порядка административного назначения на должность служащего наймом его для выполнения определенных функций или решения задач на договорных условиях. Только на первый взгляд разница несущественна — ведь и в случае назначения на должность заключается договор о приеме на работу, а должностные обязанности так или иначе определяются и фиксируются (в инструкциях, положениях, приказах).

Отличие, однако, состоит в том, что наем на работу осуществляется не по трудовому, а по гражданско-правовому договору (контракту). Орган управления по трудовому договору предоставляет работу не личности, а некоторому носителю (обладателю) определенных профессиональных качеств (образование, стаж работы, карьера, возраст, пол и даже национальность). И поскольку речь идет о номенклатурном комплектовании администрации, поскольку сам акт приема на работу являет собой лишь констатацию соответствия формальных показателей установленным параметрам. Общее же направление организационно-правовой реформы администрации состоит в разработке и повсеместном внедрении контрактной системы формирования кадрового состава органов управления. Эта система должна распространяться на все уровни администрации, за исключением высшего, перед которым стоит задача реализации политических функций, в том числе функций разработки экономической политики. Поэтому формирование этого уровня управления по-прежнему должно осуществляться с помощью механизма назначения, и такой порядок в явном, юридически оформленном виде отличает этот уровень от всей исполнительной вертикали управления. Тем самым конструктивно решается задача отграничения функций политического руководства от государственного управления.

Контрактная форма уже используется в министерствах при найме на работу директоров государственных унитарных предприятий. Правда, контракты, которые заключаются при найме, имеют весьма примитивную структуру и убогое содержание, поскольку работа с контрактами не рассматривается как система. Контрактная форма комплектования кадров вводится в армии. Почему бы не внедрить ее и для организации деятельности аппарата управления, тем более что все время идет безуспешная борьба за сокращение его численности, что должно привести к уменьшению расходов на содержание администрации?

При постоянном росте стоимости управленческих услуг в рыночной среде экономия на администрации возможна только за счет реструктуризации всех затрат на содержание аппарата управления. Без коренного изменения в подходе к его организации решить эту задачу невозможно. Проведение административной реформы представляет собой правомерное, а не криминальное приспособление аппарата управления к рыночным условиям. Тем самым выбивается почва из-под злонамеренных толкований рыночного поведения человека, стремящегося к максимизации своего дохода независимо от сферы приложения своего труда. Чтобы не создавать условия для противозаконной торговли трудовым потенциалом, лучше создать легальный рынок труда.

Без преувеличения можно сказать, что переход к такой системе будет означать чуть ли не революцию в организации государственного аппарата. Считается, что контрактные отношения во властных структурах не могут иметь места. Государство, предоставляя работу в своем аппарате, не привыкло рассматривать служащего как равную себе сторону в возникающих правоотношениях, а равенство сторон — один из наиболее существенных признаков договорных отношений. Соответственно и права служащего при устройстве на работу ограничены общими нормами и не зависят от его выбора. Но и работодатель также ограничен в своих требованиях к работнику. Введение договорных начал в отношения между этими двумя сторонами открывает возможность выдвижения определенных условий и требований, зависящих от воли каждой стороны.

Разумеется, свобода усмотрения при выдвижении этих условий и требований не может принимать форму произвола, но эти ограничения качественно иного рода, они вытекают уже из концепции правового государства. В соответствии с ней контрактная система найма государственных служащих должна отвечать целому ряду фундаментальных принципов:

· гарантировать соблюдение основных конституционных прав личности. Напомним, что Конституция РФ отдает абсолютный приоритет этим правам. Отсюда вытекает, в частности, что возможность пересмотра условий контракта и его досрочного расторжения должна предоставляться государственному служащему в любой момент;

· обеспечивать равноправие сторон — работника и работодателя. Из этого, в частности, вытекает, что любое нарушение права каждой стороны равнозначно и подлежит восстановлению с соблюдением всех интересов той стороны, права которой оказались нарушенными. Сюда же, между прочим, входит и равноправие в доступе к информации;

· обеспечивать свободу волеизъявления работника. При этом отметим, что подлинная свобода при найме на работу возможна тогда, когда работнику дается право достаточного выбора формы, длительности, условий занятости и оплаты своего труда. Для этого должна предусматриваться возможность выбора из совокупности различных видов (типов) контрактов;

· быть внутренне согласованной, непротиворечивой и самодостаточной. Это означает, что всякие ссылки на инструкции, положения, решения органов управления имеют силу постольку, поскольку они отражены в Положении о контрактной системе, которое должно быть разработано для каждой управленческой структуры и утверждено компетентным органом по вертикали подчинения;

· однозначно и исчерпывающе обозначать и трактовать требования и условия, предъявляемые к каждой стороне, а также порядок их идентификации. Иными словами, соблюдение (или несоблюдение) установленных и оговоренных требований должно оцениваться объективно, а не основываться только на мнении одной стороны;

· санкции за объективно зафиксированное нарушение установленных требований должны предъявляться к любой виновной стороне. При этом не действует и не применяется принцип "энантиморфности" — своеобразного "взаимозачета" нарушений: если одна сторона нарушает свои обязательства, а значит, права другой стороны, то это не дает права последней не выполнять свои обязательства. Кстати говоря, именно приверженность этому принципу (а не отказ от него) объясняет тот удивительный факт, что, несмотря на массовую задержку выплаты заработной платы, мало кто обращается за защитой своих прав в суд;

· система должна быть операциональной, т.е. содержать механизм реализации всех ее положений в виде процедур или пруденциальных норм, каждая из которых должна быть закреплена в соответствующем документе или разделе положения.

В качестве иллюстрации можно взять, к примеру, Положение и Правила, касающиеся персонала Секретариата ООН. Документ имеет следующую структуру (приведем только названия разделов): I. Обязанности штатных сотрудников. 2. Назначение, продвижение по службе и перевод. 3. Классификация штатных сотрудников. 4. Зарплата. 5. Надбавки и дотации. 6. Пособия по социальному обеспечению. 6. Отпуск. 7. Отношения между штатными сотрудниками. 8. Уход со службы. При этом уже в первом разделе указывается, что "сотрудники Секретариата являются лицами, которые имеют право на заключение одного из двух видов контрактов: а) срочный контракт, б) постоянный контракт" (правило 5).

Принципиальная модель контрактной системы найма государственных служащих представляет собой совокупность процедур (правил), регулирующих все вопросы прохождения службы — от найма до увольнения. При этом содержание каждой процедуры (не только форма!) непосредственно связано с характером деятельности служащего, его статусом и должностным положением в соответствии с установленной классификацией. Так, например, процедура найма на работу для той категории служащих, которые относятся к так называемым карьерным, профессиональным администраторам, предусматривает учет опыта предыдущей деятельности, уровня решенных задач, аттестационных характеристик и оценок, рекомендаций руководителей и/или известных авторитетных лиц, деловой репутации и т.п., а также соответствие этих параметров вменяемым функциональным обязанностям.

В действующем сейчас государственном аппарате едва ли не самым распространенным явлением можно считать структурный (но не профессиональный) избыток квалификации, когда для выполнения простейшей работы создаются высокие должности. Особенно это заметно в армии (где есть формальные звания — "погоны"): как заявил министр обороны И. Сергеев, зачем мне полковник-чиновник? Там, где в армии (и полиции) США работает сержант, в аналогичных российских службах занят как минимум капитан.

Если назначение на должность осуществляется по результатам конкурса, то наряду с этими показателями могут устанавливаться и специфические, исключительные требования, которые формулируются в явном виде и затем находят закрепление в условиях контракта. В том случае, если работа связана с допуском к государственной тайне, учитываются и данные проверки компетентных служб, однако в процессе заключения контракта служащий вправе ознакомиться со всеми этими данными. Процедура устанавливает основания отказа в найме на работу и порядок его апелляции.

Процедура оценки текущей деятельности для продвижения (понижения) по службе и/или повышения (понижения) оплаты труда формализует тем или иным способом (вплоть до количественного) показатели работы служащего, фиксирует его достижения и провалы, отзывы руководителей, коллег, клиентов (населения), результаты повышения квалификации (или их отсутствие) и другие показатели, а также устанавливает организационный механизм реализации самой процедуры и разрешения возможных коллизий. Она же предусматривает и порядок предоставления рекомендаций для перехода на другую работу или присуждения аттестационных баллов (для получения классных чинов и им подобных должностных званий и рангов), а также права (и обязанности!) по повышению квалификации.

Процедура заключения контракта, его пересмотра и расторжения регламентирует порядок выбора типа (вида) контракта по форме, длительности, способу формирования оплаты труда, по финансовым условиям, условиям труда и отдыха, ограничениям гражданских прав, пределам собственного усмотрения и т.д. В условиях контракта оговаривается право отставки в случае личного несогласия с курсом, объявленным в программном заявлении, или иными декларациями государственной власти, право на отказ от исполнения незаконных приказов вышестоящего руководства, право на занятие должности (вышестоящей или более привлекательной для контрактанта) и деловую перспективу в зависимости от профессиональных достижений и в соответствии с полученными оценками, право на публичную деятельность, на участие в управлении государственными, муниципальными и смешанными предприятиями и т.д.

Пожалуй, самая важная инструментальная особенность контракта государственного служащего состоит в возможности установления абсолютно четкой персонифицированной административной, в известных случаях уголовной и материальной ответственности за результаты его деятельности (бездеятельности). В настоящее время любые ошибки, просчеты должностного лица покрываются за счет той организации, в которой он работает, а начеты и удержания из заработной или премиальной платы являются редкостью даже в тех случаях, когда вина очевидна.

Контрактная система найма включает в себя и положения об ответственности за ненадлежащее исполнение, уклонение от исполнения и несоблюдение условий контракта. Контракт, в частности, в отличие от типового, стандартного трудового договора, можно разорвать (в соответствии с установленной и известной процедурой) не только при наличии вины, но и в случае потери доверия к нанятому работнику.

Каждый, кто изъявляет желание и готовность заключить контракт на выполнение определенных функций, в первую очередь знакомится с Положением о контрактной системе, и согласие с ней является одним из первичных условий подписания контракта. Возложению на себя работником определенной ответственности способствует прежде всего сама структура контракта, которая предполагает фиксацию должностных обязанностей (функций) и предела личного усмотрения в принятии решений. Но не только это — контрактный механизм позволяет отказаться от стандартно-уравнительного подхода и ввести гибкую систему оплаты труда, зависящую как от квалификации и сложности труда, так и от меры ответственности по месту службы. Такая возможность имеет непосредственное отношение к проблеме экономичности аппарата управления.

Общим местом всех реформ, реорганизаций и совершенствования управления является стремление к его удешевлению. Известно, что решение этой проблемы идет главным образом по пути сокращения, чаще всего механически-арифметического (например, пресловутая величина 30%), штатов. И так же хорошо известен результат — через некоторое время аппарат не только достигает прежних размеров, но даже еще и увеличивается. Один из распространенных способов раздувания аппарата — это создание функций под конкретного человека.

Другая аппаратная болезнь связана с механизмом роста оплаты труда (и привилегий) в зависимости от числа подчиненных, т.е. от места аппарата в структурной или должностной иерархии. Вот и приходится заниматься искусственной реструктуризацией функций органов управления для создания новых "рабочих мест" для "нужных" людей и повышения статуса начальствующего состава.

Разработка и введение контрактной системы сильно усложнит возможность реализации такой практики, поскольку потребует пересмотра большого числа контрактов всякий раз, как захочется изъять часть функций и обязанностей для нового контрактанта, а это уже целая процедура! (Конечно, возможно и дублирование функций, однако в условиях контрактного закрепления за каждым контрактантом его функций сразу станет очевидной эта несуразность.)

Кроме того, контрактная оплата труда позволяет связать ее с ценой квалификации, необходимой для выполнения определенных функций или решения поставленных задач. Поэтому вместо штатного расписания задается (или рассчитывается по нормативам) смета затрат на выполнение функций (задач), в пределах которой и комплектуется аппарат. Можно будет нанять меньшее число более квалифицированных работников и обеспечить успешную деятельность органа управления или его подразделения. Тем самым устанавливается оптимальная структура затрат на управление, а не ведется спекулятивная игра в удешевление.

Наконец, открывается возможность для повышения транспарентности (прозрачности) одной из свято охраняемых тайн организации аппарата управления, а именно стоимости его содержания. Надо отметить, что во всем мире тенденция публичного представления сметы затрат на содержание администрации всех уровней, начиная с верхнего, становится едва ли не самой устойчивой.

В России, как мы уже отмечали, с 1 июля 1998 г. затраты на содержание государственного аппарата определяются на основе утвержденных смет, хотя ничего не известно о публичном объявлении этих смет. В упомянутом ранее проекте реорганизации правительства Японии расходы на его содержание не просто, как сейчас, публикуются в печати, но и должны теперь быть привязаны к структуре органов управления вплоть до отдела. А кандидаты на пост президента Южной Кореи на выборах в декабре 1997 г., видимо, под влиянием грандиозных скандалов, связанных с коррупцией, чуть ли не в первых пунктах своих предвыборных программ называли меры по обеспечению полной прозрачности финансовых потоков, проходящих через государственные структуры, включая выплаты окладов и премий всем высокопоставленным чиновникам. Даже королева Великобритании впервые сделала достоянием общества свои расходные книги. Эта инициатива позволит парламентскому Комитету по общественным фондам изучить, на какие нужды расходуются 20,4 млн. фунтов стерлингов (32,6 млн. долларов США), выделяемых ежегодно британскими налогоплательщиками королевской семье. Как подчеркивалось в заявлении по этому поводу, таким жестом монархия намерена показать "прозрачность" своей финансовой деятельности и то, что деньги налогоплательщиков не используются неподобающим образом. По иронии судьбы эта информация в нашей печати появилась почти одновременно с сообщением, взятым из лондонской "Independence on Sunday", о том, что Администрация Президента РФ приобрела в Англии для его нужд два комфортабельных катера стоимостью около полумиллиона долларов. Однако выяснить, по какой статье бюджета проведен расход на столь "необходимую покупку", журналистам не удалось.

Вообще же сокращение затрат на управление не может быть самоцелью, целью должно стать повышение его эффективности по формуле: цели — затраты — результаты. Главным критерием при формировании организационных структур управления должна стать их достаточность для решения поставленных задач, которая предполагает не только рациональную расчлененность функций управления, но и оптимальную интенсификацию управленческого труда. Контрактная система создает организационно-правовые условия для реального решения этой стратегической проблемы. Поставив уровень оплаты труда в соответствие с его сложностью и интенсивностью, можно заинтересовать сам аппарат управления в проведении реформы, а это залог ее успеха, ибо аппарат не только объект реформы, но и субъект ее. Практически во всех административных структурах по-прежнему царит элементарная, по существу армейская, линейная (даже не линейно-функциональная) схема организации управления, а такие относительно новые ее формы, как, скажем, дивизиональные структуры, вообще отсутствуют. Между тем они создают условия для значительного повышения эффективности управления.

Нетрудно видеть, что контрактная система позволяет воплотить в правовой форме даже нормы Этического кодекса государственного служащего, в разработке и принятии которого видится один из способов преодоления бюрократизма и коррупции. Не имеющие сами по себе непосредственно юридического значения, эти нормы приобретают его при включении в контрактные условия, так как контрактант обязуется руководствоваться ими в своей деятельности.

В связи с созданием национальной merit system и проведением административной реформы возникает необходимость создания соответствующего федерального образования по организационной координации административной службы. Возможно, например, создание некоего Национального бюро по делам административной службы. Если такой орган будет создан, то тогда он сможет разработать и положение о контрактной системе найма служащих, и примерные контракты различных типов, а также осуществлять методическое руководство по внедрению контрактной системы и устанавливать контроль за соблюдением ее принципов и процедур. Можно, например, представить, что в аттестационные, конкурсные и апелляционные комиссии, создаваемые в соответствии с процедурами контрактной системы, будет входить в обязательном порядке (возможно, возглавлять их) представитель этого бюро (его регионального подразделения).

Таков в общих чертах экономический взгляд на государственную службу. Поскольку для российской государственной службы многие положения, вытекающие из изложенного комплексного подхода к аппарату управления, предстоит еще в значительной степени внедрять и применять на практике, целесообразно сформулировать некоторые практические рекомендации и выводы.

1. Аппарат управления является не только субъектом, но и объектом экономических отношений. В связи с этим переход к новым принципам организации экономической деятельности требует соответствующей перестройки деятельности аппарата управления. К сожалению, весьма распространена самая примитивная трактовка этой перестройки, которая сводит все нововведения к купле-продаже управленческих услуг. Для преодоления такого примитивизма необходима целенаправленная работа по организации аппарата управления в новых условиях и на новых началах.

2. Роль и место государства и соответственно его аппарата управления в рыночной экономике не могут сводиться к пассивному владению собственностью. Функции государства включают и задачи эффективного распоряжения принадлежащими ему имуществом и, самое главное, имущественными правами. Особенно это касается так называемых базовых отраслей экономики, которые являются таковыми потому, что в значительной мере определяют структуру затрат, цен, накоплений и инвестиций. В связи с этим экономические функции государственного управления в переходной экономике значительно шире тех, которые свойственны странам с устоявшимися рыночными принципами регулирования экономики.

3. Наряду с законодательно закрепленными формами управления и регулирования экономических отношений существуют и неформальные каналы влияния на них. В переходных условиях последние приобретают слишком большое значение. Единственный способ использовать эти неформальные каналы (конечно, не криминальные) для передачи полезных сигналов состоит в придании им квазинормативного характера. Представляется, что это должно стать частью более общей политической задачи — усиления публичной составляющей деятельности аппарата управления, его открытости и прозрачности. В частности, правительство должно не только разрабатывать экономическую политику, но и заранее объявлять ее основные параметры как в стратегическом, так и в тактическом плане.

4. Самой распространенной формой неформального воздействия на экономические отношения является использование лоббистских структур. Никак не регулируемый и не контролируемый лоббизм может представлять большую общественную опасность. В частности, он образует глубокий фундамент для коррупции. В связи с этим целесообразно ввести лоббистскую деятельность в нормативно определенные рамки, одновременно ужесточив преследование за выход из них.

5. Рыночная экономика предъявляет более высокие требования к компетентности, квалификации и профессионализму аппарата управления. Ошибочное решение и административная нераспорядительность через рыночные механизмы оказывают мультипликативное (умножающее) негативное воздействие на экономику, приводя к спаду деловой активности, ценовым сбросам и демобилизации капиталов. Осознание этого положения требует кардинального усиления кадровой работы, а также принципиально новых подходов к подбору, продвижению и оценке государственных служащих. Необходимо провести глубокую административную реформу, начало которой можно положить введением контрактных принципов найма и оплаты труда государственных служащих.

СТРАНОВЕДЕНИЕ

Глава V

Поиск по сайту: