РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЦАРСТВОВАНИЕ АЛЕКСАНДРА I.

Воцарение Александра I не могло не принести изменений. Их неизбежность объяснялась самим способом прихода к власти нового императора. Его отец (Павел I) был убит в результате заговора. И заговорщики (недовольные не столько содержанием, сколько методами павловской политики) не без оснований ожидали, что молодой император вынужден будет пойти на уступки. В унисон с ожиданиями прозвучало обещание Александра I править "по законам и по сердцу" бабки – Екатерины Великой. И действительно, в полном объеме были восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам, ликвидирована Тайная экспедиция, вновь запрещены пытки, сняты бытовые ограничения и др. Надежды екатерининских вельмож оправдывались и учреждением в апреле 1801 г. Непременного совета. Члены Совета назначались императором. Совет наделялся совещательными функциями.

Однако преобразовательные планы самого императора вовсе не ограничивались простым возвратом к порядкам бабушки. Он слишком хорошо был знаком со злоупотреблениями чиновников и просчетами верховной власти екатерининского времени. Воспитанный в традициях Просвещения (воспитатель Ц. Лагарп после отъезда из России некоторое время был президентом Швейцарской конфедерации), император Александр I был убежденным республиканцем и противником крепостничества. Получив неограниченную власть, он надеялся реформировать социально-политические отношения в России в соответствии с собственными убеждениями.

Подобные взгляды не могли, конечно, вызвать сочувствия у большинства сановников. Поэтому разработку проектов преобразований царь не доверил ни одному из государственных органов. Обсуждение планов реформ Александр I перенес в кружок близких ему лиц, а Павел I под разными предлогами удалил их из столицы. Потребовалось несколько месяцев, чтобы графы П.А. Строганов, В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев и князь А. Чарторыйский вновь собрались в Петербурге, и с августа 1801 г. начинает работать так называемый Негласный комитет. В сановной среде Комитет скоро окрестили "якобинской шайкой".

Члены Негласного комитета решили, что следует начать с выяснения внутреннего состояния империи. Затем – реформировать аппарат управления. И только после этого приступать к разработке конституции. Император же желал поскорее перейти к последнему пункту программы. И уже к коронации (сентябрь 1801 г.) были приготовлены проекты, реализация которых серьезно изменила бы социальную структуру и политический режим в стране. В проекте "Всемилостивейшей грамоты, российскому народу жалуемой" еще раз подтверждались сословные права дворянства, купечества, мещан. Кроме того, грамотой гарантировались права частной собственности и личной безопасности и даже ряд политических свобод (слова и совести). Второй проект должен был положить начало решению крестьянского вопроса. Предполагалось запретить продажу крестьян без земли, а также установить порядок выкупа крепостных в случае необходимости правительством и порядок выкупа самими крестьянами. Третьим проектом предлагалось реорганизовать Сенат, наделив его судебными, исполнительными и законосовещательными функциями.

Негласный комитет одобрил лишь первый проект. Меры по крестьянскому вопросу показались "молодым друзьям" царя преждевременными. Реорганизация Сената была признана вообще ненужной. Царю настойчиво втолковывали, что какое бы то ни было ограничение самодержавия вредно для России. В результате ни один из документов так и не увидел свет.

В полном соответствии со взглядами своих сотрудников Александр I в 1802 г. обращается к реформе органов управления. Ранее отмечалось, что реформа Сената привела к упразднению большинства коллегий. Александр I постепенно ликвидировал коллежскую систему, проведя министерскую реформу 1802-1811 гг.

В 1802 г. было создано восемь министерств: военно-сухопут­ных сил, морских сил, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, коммерции, народного просвещения и финансов. На правах министерств учреждалось и Главное казначейство. Коллегии передавались в подчинение министерствам и постепенно преобразовывались в департаменты последних.

Уже в 1811 г. Министерство коммерции было ликвидировано и созданы Министерство полиции, Главное управление путей сообщения и Главное управление духовных дел разных исповеданий, Государственный контроль. Вместе с изменением количества министерств регламентировался и порядок их работы. Дело в том, что по закону 1802 г. не определялись четко место министерств в системе высших государственных органов, пределы власти и ответственность министров, границы отраслей управления. Помимо устранения указанных недостатков "Общим учреждением министерств" в 1811 г. упорядочивался порядок прохождения дел в министерствах. Сохранялся установленный еще в законе 1802 г. принцип единоначалия.

Учрежденный в 1802 г. Комитет министров был реорганизован в марте 1812 г. Членами Комитета министров были не только министры, но и лица, занимавшие определенные должности, например генерал-губернатор столицы. Становились его членами и по назначению императора. Являясь законосовещательным учреждением, Комитет министров в то же время осуществлял надзор за деятельностью высших органов управления и даже мог отменить решение Сената.

Учреждение Комитета министров не привело к появлению в России независимого правительства. Председатель Комитета министров был лишен возможности выработать единую точку зрения. Ведь за министрами осталось право личного доклада дел императору. Кроме того, в ходе обсуждения проблемы в самом Комитете неизбежно возникали различные варианты решения. По закону все они фиксировались. За императором оставалось право утвердить одно из высказанных мнений.

Характерно, что, создавая новые органы власти, Александр I на деле ни в чем не шел на ограничение самодержавия в России. Свидетельством тому служит не только устройство Комитета министров. В конце 1802 г. была предпринята реорганизация Сената. По закону Сенату предоставлялись очень широкие права. Однако очень скоро сенаторы убедились, что фактически их права остались прежними. Конфликт возник из-за того, что сенаторы решили воспользоваться одним из дарованных прав. Поскольку указ о двенадцатилетнем сроке службы в солдатах для дворян, не достигших обер-офицерских чинов, противоречил Жалованной грамоте, Сенат и указал государю на это противоречие. Сущность ответа императора можно выразить его же словами, правда, сказанными по иному поводу: "Я – самодержавный государь и так хочу".

Следовательно, в первые годы царствования Александра I не было создано ни одного учреждения, реально ограничивавшего власть монарха. Убедившись, что в Негласном комитете его идеи не получат должной поддержки, царь как будто вовсе охладел к преобразованиям. В его окружении даже появляется гр. А.А. Арак­чеев. Обычно этот факт служил подтверждением мысли о переходе к реакции. Однако как бы ни относиться к Аракчееву, нельзя не отметить, что он был наделен организаторским талантом. Для Александра I не менее важно было еще и то, что Аракчеев, какими бы ни были его собственные убеждения, всегда точно исполнял любые поручения.

Примерно тогда же выдвигается и Михаил Михайлович Сперанский. Выходец из среды провинциального духовенства, он не мог похвастать даже худородным дворянством. Основой его головокружительной карьеры были нечеловеческое трудолюбие, талант систематизатора, отточенный ум. Деловые качества Сперанского были замечены Александром I.

По признанию самого М.М. Сперанского, в конце 1808 г. было положено начало совместной его работы с государем. Тогда он получил лестное предложение изложить на бумаге мысли императора по преобразованию России. Но Сперанский не был лишь секретарем. Как правило, положения плана преобразований рождались в ходе обсуждения той или иной проблемы. Так появилось "Введение к уложению государственных законов".

В проекте реформ М.М. Сперанского подчеркивалась мысль о единстве исторического пути России и Европы. Следовательно, и для России пригодно признанное наилучшим европейскими политическими мыслителями устройство государства. И вовсе не обязательно переходить к республиканской форме правления. Главное – исключить возможность концентрации всей полноты власти в одних руках. Поэтому в проекте законодательная, исполнительная и судебная ветви власти предоставляются различным органам. Законодательной властью наделялись Думы от Волостной (волость – несколько близлежащих деревень) и до Государственной. Ни один законопроект не приобретал силу закона без утверждения Государственной думой. Однако Дума обсуждала лишь предложенные императором законопроекты. Дума не была единственным законодательным органом. Прежде, чем закон вносился в Думу, его рассматривал Государственный совет. В отличие от выборной Государственной думы Госсовет назначался императором. Он же в нем и председательствовал. За императором оставалось также право роспуска Государственной думы.

Законодательной власти предоставлялся контроль за деятельностью исполнительной. Органами исполнительной власти являлись министерства, ее главой – император. Высшим судебным органом страны должен был стать Сенат. Его члены назначались императором пожизненно из числа кандидатов, избранных губернскими думами.

Стройная система органов власти дополнялась гарантиями прав подданных. Гражданские права предоставлялись всем жителям страны, включая крепостных. Избирательные же права получали лишь представители двух первых сословий государства: дворянство и купечество. Право быть избранным (пассивное избирательное право) ограничивалось высоким имущественным цензом. Расширение прав сословий в проекте не связывалось с изменением социальной структуры страны. Одним из следствий такого подхода был отказ от решения проблемы ликвидации крепостного права в России.

Во "Введении к Уложению государственных законов" намечалась и последовательность претворения в жизнь данных предложений. Начать следовало с образования Государственного совета. Этому учреждению необходимо было представить для обсуждения заранее приготовленный гражданский кодекс. После его утверждения тем же порядком проходило принятие "Государственного уложения" (новой структуры органов власти). И лишь затем можно было объявить о выборах в Думы.

Реализация плана М.М. Сперанского началась с указов 1809 г., регламентировавших государственную службу. Во-первых, по указу о придворных званиях придворные чины становились лишь знаками отличия, не дававшими никаких служебных выгод. Указ был направлен против столичной аристократии. Бывало, что сыновья вельмож, служа лишь при дворе, очень быстро получали штаб-офицерские и даже генеральские чины. А затем тем же чином переводились на гражданскую службу, со спецификой которой они были не знакомы. Во-вторых, указом о порядке производства в некоторые гражданские чины устанавливались дополнительные требования к лицам, назначавшимся на должности коллежского советника (VIII ранг) и статского советника (V ранг). При производстве в указанные чины требовалось предоставить диплом одного из русских университетов. Конечно, реакция на эти два указа в дворянской среде была крайне отрицательной.

1 января 1810 г. был образован Государственный совет. Как и предполагалось, Совету был представлен проект "Гражданского уложения". Однако очень скоро начались отклонения от намеченного плана. В Совете были обсуждены и одобрены только две первые части гражданского кодекса. Представленный в начале 1811 г. проект реформы Сената был одобрен большинством Государственного Совета и даже утвержден императором, однако реализован он не был. О формировании же Государственной думы и речи не было.

В начале 1810 г. в Совете был принят и "План финансов" – проект выхода из финансового кризиса. Дело в том, что с 1769 г. в России наряду с серебряными деньгами начинают печатать бумажные – ассигнации. Правительство обещало не печатать лишних денег. Однако частые войны, внутренние волнения и др. привели к тому, что уже к концу царствования Екатерины Великой цена ассигнации резко упала. Павлу I на короткое время удалось стабилизировать ситуацию. Но уже в начале XIX в. вновь прибегли к старому средству пополнения бюджетного дефицита. И к 1810 г. цена 1 руб. ассигнациями упала до 25 коп. серебром. В этих условиях М.М. Сперанский предложил отказаться от новой эмиссии и увеличить налоги. Одновременно был объявлен срочный государственный заем в 100 млн. руб. И хотя меры эти дали ощутимый результат практически сразу, в дворянских кругах они были восприняты однозначно негативно.

Эти настроения дворянства нашли отражение в записке "О древней и новой России" Н.М. Карамзина. Записка была составлена по поручению вел. кн. Екатерины Павловны (сестра Алексан­дра I) специально для прочтения царю. Разворачивая перед читателем тысячелетнюю историю России, автор приводит его к выводу о самобытности развития страны (вывод прямо противоположный основному постулату М.М. Сперанского). И если европейские государства нуждаются в разделении властей и гарантиях прав граждан, то залогом самого существования Родины для Н.М. Карамзи­на является самодержавие. Причем император не имел права ограничить собственную власть, поскольку предки его получили эту власть "нераздельной". По мнению автора, столь же очевиден и другой вывод. Место и обязанности каждого из сословий России определены исторически.

Ближайшим следствием записки Н.М.Карамзина было нерасположение императора к автору. Но если логическое обоснование ненужности преобразований в России можно было игнорировать, то не замечать доносы на М.М. Сперанского было нельзя. Помимо обвинений в государственной измене (доносчики называли Сперанского французским шпионом), Александру I исправно сообщали о всех неосторожных высказываниях госсекретаря в его адрес. Дело кончилось в марте 1812 г. отставкой М.М. Сперанского и высылкой его из Петербурга. В дальнейшем знания, ум, работоспособность этого незаурядного человека еще не раз будут использоваться императорами Александром I и Николаем I. Однако план реформы государственного аппарата, по существу, останется нереализованным.

Очередное поражение не привело Александра I к отказу от планов реформы. Только преобразования снова были прерваны войной. Одним из военных трофеев России стало герцогство Варшавское. И вот Польша, воевавшая на стороне Франции, получила в 1815 г. конституцию и выборный Сейм. Причину отсутствия подобных учреждений в самой России император объяснил неготовностью страны. Возможно, император имел в виду консерватизм подавляющего большинства русского дворянства. И несмотря на сомнения в возможности каких-либо реформ в России, Александр I поручил Н.Н. Новосильцеву разработать проект конституции и для остальной части страны. Проект этот был в основном готов в конце 1819 г. и получил название "Уставной грамоты". Но нельзя даже сказать, что ее постигла судьба проекта М.М. Сперанского. К реализации "Уставной грамоты" вовсе не приступали.

Существует несколько гипотез, объясняющих причины отказа от реализации детально разработанных проектов реформы государственного управления. Ряд советских историков считал, что кардинальных изменений и быть не могло, поскольку перед “ре­форматорами” стояла задача найти лишь новую форму абсолютной монархии. По мнению других исследователей, провести реформы было если не невозможно, то очень трудно из-за неготовности страны (слишком узкой была социальная база).

Но несмотря на неудачу кардинальной реформы политической системы страны, именно тогда был создан аппарат центрального управления, с незначительными дополнениями просуществовавший до начала нынешнего столетия. Устойчивость сформированной в начале XIX в. административной структуры объясняется в том числе и тем, что она возникла как логическое завершение реформ Екатерины II. Создавая новые учреждения, реформаторы также стремились соблюдать принцип разделения властей. На практике осуществить такое разделение не удалось. Созданные в начале XIX в. органы центрального управления можно представить в виде следующей схемы:

Поиск по сайту: