Актуальное монографическое исследование проблем защиты избирательных прав граждан

(Рец.: Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003).

Не вызывает никакого сомнения, что демократизм любой избирательной системы зависит не столько от объема политических прав граждан, сколько от создания условий для их полноценной и свободной реализации, формирования и обеспечения действенного функционирования механизма защиты избирательных прав. Не будет преувеличением сказать, что именно по степени защищенности избирательных прав в значительной мере можно судить и о содержании политического электорального процесса, и о его результатах. Не случайно вопросы, касающиеся понятия, содержания, принципов реализации, а также форм, способов и средств защиты избирательных прав российских граждан, в последнее время привлекают к себе все более пристальное внимание исследователей. Но даже на этом фоне ощущается дефицит серьезных научных разработок, посвященных комплексному анализу природы, предназначения и юридических свойств избирательных прав, теории и практики их реализации и защиты. Обращение М.С. Матейковича к данной проблематике не в последнюю очередь продиктовано стремлением восполнить недостаток интереса представителей конституционно-правовой науки к системному осмыслению избирательных прав граждан, их юридических гарантий и способов защиты.

По вполне понятным причинам автор рецензируемой монографии начинает свое исследование с уяснения сущности и содержания избирательных прав российских граждан. Отталкиваясь от достаточно традиционной оценки избирательных прав в качестве ключевых политических прав и свобод, он совершенно обоснованно указывает на то, что они существуют и реализуются в сфере человеческой деятельности, связанной с отношениями между классами, нациями, социальными группами, с решением проблем обладания и реализации государственной власти, с участием в делах государства, определением форм, задач, содержания его деятельности (с. 15-16). При этом для современного состояния избирательных прав российских граждан характерно то, что: во-первых, в юридическом плане они производны не только от Конституции Российской Федерации, но и от общепризнанных норм международного права; во-вторых, их обладателями на выборах в органы местного самоуправления наряду с российскими гражданами могут быть и иностранцы, если это прямо обусловлено наличием соответствующего международного договора и адекватного ему закона субъекта Российской Федерации; в-третьих, в их структуре на базе конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления все большее развитие и закрепление получают производные от него избирательные права граждан - право участвовать в выдвижении кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за работой избирательных комиссий, в иных избирательных действиях; в-четвертых, реализация политических избирательных прав сопряжена с целым рядом социально-экономических и личных прав российских граждан (право на объединение, право на информацию, право на собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и др.), являющихся неотъемлемым элементом юридической инфраструктуры избирательных кампаний.

Отмеченные обстоятельства позволяют автору придти к выводу, что избирательные права граждан - это закрепленные общепризнанными нормами международного права, принадлежащие совершеннолетним гражданам конституционные и производные от конституционных юридические возможности участвовать в управлении делами государства и решении вопросов местного значения посредством избрания своих представителей в органы государственной и муниципальной власти на основе свободного коллективного волеизъявления, а также посредством осуществления связанных с таким избранием иных процессуальных действий (с. 28). Такая широкая трактовка избирательных прав способствует системному восприятию роли граждан в качестве субъектов политических избирательных отношений, расширяет устоявшиеся представления о юридических границах электоральной активности граждан и формах ее проявления.

Важнейшее значение как для содержания избирательных прав, так и для практики их реализации имеет вопрос о принципах избирательного права Российской Федерации. Основываясь на выработанных в общей теории права представлениях о правовых принципах, автор обстоятельно раскрывает их природу, иерархию и роль в правовом регулировании электоральных отношений. По его мнению, принципы реализации избирательных прав можно определить как объективно обусловленные суверенитетом народа, мировыми тенденциями и потребностями развития демократии руководящие начала, на основе которых реализуются право индивида избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также обязанность государства по признанию, соблюдению и защите данного права (с. 41). В зависимости от масштаба их юридического влияния на реализацию избирательных прав, указанные принципы могут быть систематизированы на: 1) основные начала обеспечения реализации избирательных прав граждан (свобода реализации избирательных прав, демократизм выборов, обязательность и периодичность выборов, честность подсчета голосов на выборах); 2) основные начала индивидуального участия гражданина в осуществлении избирательных действий (всеобщее равное прямое избирательное право, тайное голосование, состязательность кандидатов, гласность осуществления избирательных действий, создание специальных государственных органов, обеспечивающих реализацию и защиту избирательных прав граждан). В монографии детально анализируются содержание и значение каждого из этих принципов реализации избирательных прав (с. 46-80).

Центральное место в рецензируемой монографии отведено анализу внутригосударственных и международных механизмов защиты избирательных прав российских граждан. Скрупулезно исследовав соотношение понятий "реализация", "обеспечение реализации", "гарантии", "защита" и "охрана" избирательных прав (с. 81-89), автор полагает, что защиту избирательных прав можно рассматривать как принудительный механизм реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях, обеспечиваемый межгосударственными организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, иными организациями, самими гражданами посредством предотвращения нарушений избирательных прав, устранения препятствий их реализации, восстановления нарушенных прав либо иными способами.

Базовыми (основными) формами защиты избирательных прав являются самозащита, государственная, общественная и международная формы защиты (с. 92). С этим выводом, к тому же подкрепленным тщательным анализом роли и значения каждого из упомянутых видов правозащитной деятельности в электоральной сфере, трудно не согласиться. Вместе с тем вызывает удивление тот факт, что автор не счел нужным выделить деятельность органов местного самоуправления в качестве одной из основных форм защиты избирательных прав российских граждан.

Федеральный закон от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 20) впервые в императивном порядке предусмотрел образование в системе российских избирательных комиссий, обеспечивающих реализацию и защиту избирательных прав граждан, комиссий муниципальных образований. Благодаря этому последние обрели статус обязательного субъекта избирательного процесса на уровне местного самоуправления. Их организационная и правозащитная деятельность вносит существенный вклад в обеспечение условий для реализации избирательных прав граждан. Принимая во внимание данное обстоятельство, а также учитывая то, что на органы местного самоуправления и их должностных лиц федеральными законами прямо возлагается целый ряд правотворческих и правоприменительных функций в сфере организации и проведения выборов, остается только сожалеть, что автор не посчитал необходимым дополнить перечень базовых (основных) форм защиты избирательных прав российских граждан указанием на их муниципально-правовую модификацию.

Особую роль в защите избирательных прав граждан играют избирательные комиссии и судебные органы. В рецензируемой монографии подробно освещаются основные полномочия, средства, способы и правовые акты, используемые как избирательными комиссиями, так и органами правосудия для обеспечения реализации и защиты избирательных прав.

Оценивая правозащитную деятельность российских избирательных комиссий, автор отмечает, что им принадлежит колоссальное значение в охране избирательных прав граждан (с. 202). И данное утверждение вовсе не выглядит преувеличением. Достаточно сказать, что избирательные комиссии не только обеспечивают организацию и проведение выборов, но и призваны осуществлять постоянный повседневный контроль за соблюдением избирательного законодательства. При этом избирательные комиссии вправе по собственной инициативе отменять незаконные решения нижестоящих комиссий, нарушающие избирательные права граждан, и принимать иные меры, направленные на пресечение противозаконной электоральной деятельности и восстановление нарушенных избирательных прав. Не лишним будет напомнить и о том, что такая исключительная форма реагирования на нарушение избирательного законодательства, как признание итогов голосования или результатов выборов недействительными, составляет эксклюзивную прерогативу соответствующих избирательных комиссий.

Дело в том, что исковой порядок судопроизводства ориентирован на равенство и состязательность сторон судебного разбирательства, вследствие чего его использование при разрешении избирательных (публично-правовых) споров ставит гражданина заведомо в невыгодное положение по отношению к избирательным комиссиям и иным субъектам избирательного процесса, обладающим властными полномочиями. Этот недостаток искового производства вполне может быть компенсирован в рамках административной юстиции, специально предназначенной для рассмотрения публично-правовых споров и предполагающей как более активную роль суда, так и безусловную обязанность органов публичной власти доказать правомерность своих притязаний к гражданам, в том числе и в сфере избирательных отношений. Вследствие этого целесообразно было бы сосредоточить рассмотрение избирательных споров в ведении административных судов, особенно учитывая принятие в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального конституционного закона, оговаривающего порядок формирования и полномочия таких судов, их место в системе органов правосудия. В пользу такого варианта развития событий свидетельствует и то, что автор рецензируемой монографии не вполне последователен в собственных оценках возможных перспектив развития института судебной защиты избирательных прав граждан. Так, на с. 206 он достаточно позитивно оценивает практику Тюменского областного суда, пошедшего в условиях нарастания числа избирательных споров на создание в своем составе особой коллегии - по административным делам, а на с. 211 он вовсе не отвергает идею передачи судебной защиты избирательных прав в ведение органов конституционной юстиции, не солидаризируясь с ней лишь по причине незавершенности строительства конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации.

Давая исключительно высокую оценку монографии М.С. Матейковича, нельзя вместе с тем не отметить, что в ней, как и в любой иной научной работе, содержатся дискуссионные положения, которые нуждаются либо в пересмотре, либо в более глубокой аргументации. И хотя автор вправе иметь свое собственное мнение по любому из затрагиваемых вопросов, некоторые из отстаиваемых в книге положений и выводов выглядят далеко небесспорными.

Прежде всего это касается авторской трактовки конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления в качестве коллективного права, реализуемого исключительно посредством выражения общей воли электорального корпуса, определяемой на основе волеизъявления большинства избирателей. Коллективный статус данного права выводится из того, что его реализация предполагает не просто голосование по предложенным кандидатурам, а избрание одного из кандидатов и формирование на этой основе выборных государственных и муниципальных органов (с. 22-23). Конечно, если говорить об избрании кандидатов, участвующих в выборах, и о результативности избирательного процесса, то трудно не согласиться с тем, что они с необходимостью предполагают реализацию избирательных права значительного числа граждан. Однако это вовсе не основание для признания конституционного избирательного права граждан коллективным.

Совершенно очевидно, что "избирательное право", "реализация избирательного права" и "избрание кандидата" - тесно взаимосвязанные, но не тождественные по своему содержанию категории (понятия). Избирательное право принадлежит отдельному гражданину, и только он на индивидуальной основе вправе решить воспользоваться предоставленным ему правом или нет. Что же касается реализации избирательных прав и, в особенности, избрания кандидатов, то они действительно невозможны без коллективных усилий. Но это не превращает индивидуальные избирательные права граждан в коллективные. В противном случае мы вынуждены были бы признать коллективный статус за иными правами российских граждан (право на образование, право на информацию, право на объединение и др.), поскольку их реализация также требует деятельного участия многих лиц.

На чрезмерной увлеченности автора коллективным характером конституционного права российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления можно было бы и не останавливаться столь подробно, если бы она не служила теоретической базой для целого ряда рекомендаций прикладной направленности. Так, на с. 51 содержится предложение о постепенном отказе от добровольности участия в выборах и переходе к обязательности голосования, а на с. 172 высказывается мысль о целесообразности наделения правом выдвижения кандидатов на выборах всех уровней трудовых коллективов предприятий и учреждений. С одной стороны, данные меры действительно логично укладываются в авторскую концепцию природы избирательных прав граждан и могли бы, при условии реализации, послужить весомыми доказательствами их коллективного статуса. С другой, нельзя не видеть, что они по существу нацелены на превращение участия граждан в выборах из права в обязанность, да к тому же привязываемую к производственной сфере, в которой обладатели политических прав выступают в большей степени не в своем гражданском статусе, а в качестве рабочих, учащихся или служащих.

В монографии утверждается, что усиление правозащитной деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации требует корректировки осуществляемого ими нормотворчества. Оно, по мнению автора, должно быть ограничено только вопросами, прямо предусмотренными бланкетными нормами федеральных и региональных законов, и осуществляться только в целях обеспечения и защиты избирательных прав граждан посредством детализации установленных в законах юридических процедур (с. 200). С таким выводом принципиально невозможно согласится, так как внутриорганизационное нормотворчество указанных комиссий (регламенты, должностные инструкции и т.п.) вовсе не производно от законодательства о выборах и вряд ли нуждается в каких-либо корреляциях с ним. Помимо этого, нельзя не учитывать, что и внешнее нормотворчество избирательных комиссий, адресуемое нижестоящим комиссиям в виде методических рекомендаций, разъяснений и иных аналогичных по значению правовых актов, позитивно влияет на унификацию правоприменительной деятельности избиркомов, служит существенной дополнительной гарантией, обеспечивающей осуществление и защиту избирательных прав граждан.

Отмеченные и иные спорные положения, содержащиеся в монографии, не умаляют вклада автора в разработку актуальных проблем современного российского избирательного права, связанных с реализацией и защитой субъективных избирательных прав граждан. Она несомненно привлечет к себе внимание и будет способствовать активизации научных исследований защищенности правового статуса гражданина как главного субъекта политического электорального процесса. Содержащиеся в ней теоретические выводы и многочисленные практические рекомендации послужат плодотворной почвой для формирования доктринальной базы, необходимой для поступательного развития и демократической модернизации российского избирательного законодательства.

КНЯЗЕВ С.Д. - первый заместитель директора Юридического института Дальневосточного государственного университета, доктор юридических наук, профессор

Поиск по сайту: