Политика консенсуса и процесс принятия решений в НАТО.

Формирование единой политики и ее проведение в союзе независимых суверенных стран зависит от всесторонней информированности всех правительств государств-членов НАТО об общих направлениях политики и намерениях каждого из них, а также о соображениях, которые лежат в их основе. Это предполагает регулярные политические консультации, которые проводятся на возможно более раннем этапе обсуждения вопросов разработки политики, еще до принятия решений на национальном уровне.

Проведение политических консультаций на систематической основе началось в НАТО с первого заседания Совета НАТО в сентябре 1949 г., вскоре после вступления в силу Североатлантического договора. С тех пор этот процесс усилился и видоизменился в соответствии с новыми условиями. Основным форумом для проведения политических консультаций остается Североатлантический совет. Его заседания проводятся при минимальном соблюдении формальностей, и обсуждение вопросов ведется в откровенной и непосредственной атмосфере. Генеральный секретарь НАТО, будучи председательствующим, играет существенную роль в проведении заседаний Совета НАТО и выступает в качестве его главного представителя и официального выразителя взглядов как при контактах с отдельными правительствами, так и в отношениях с общественностью.

Североатлантический совет (САС), также называемый "Совет НАТО", обладает реальной политической властью и правами принятия решений[40]. В него входят постоянные представители всех государств-членов, которые проводят свои заседания не реже одного раза в неделю. Сессии Совета НАТО проводятся также и на более высоких уровнях министров иностранных дел, министров обороны или глав правительств, но при этом его полномочия и права принятия решений остаются прежними, а решения имеют один и тот же статус и юридическую силу независимо от уровня представительства.

Совет является единственным органом Североатлантического союза, полномочия которого прямо определяются Североатлантическим договором. В соответствии с договором именно Совету поручено формировать вспомогательные органы. За период деятельности Совета им были созданы многочисленные комитеты и группы планирования в целях содействия работе Совета или осуществления деятельности в таких конкретных областях, как военное планирование, ядерное планирование и собственно военные вопросы.

Таким образом, Североатлантический совет является уникальным форумом для проведения широких консультаций между правительствами государств-членов по всем вопросам, затрагивающим их безопасность, и представляет собой важнейший орган, уполномоченный принимать решения в НАТО. Все государства-члены НАТО пользуются равным правом высказывать свое мнение на заседаниях Совета. Его решения принимаются по принципу общего согласия и выражают коллективную волю правительств государств-членов НАТО. Все эти правительства участвуют в создании политики, разрабатываемой в Североатлантическом совете или под его руководством, и формировании консенсуса, лежащего в основе принимаемых решений.

Каждое правительство представлено в Североатлантическом совете постоянным представителем в ранге посла. Все постоянные представители опираются в своей работе на политический и военный персонал или сотрудников представительства при НАТО, численность которых может быть разной у разных стран.

Заседание Совета НАТО в составе постоянных представителей часто называется "постоянной сессией Североатлантического совета". Два раза в год, а иногда и чаще, проводятся заседания Североатлантического совета на уровне министров, когда каждая страна НАТО представлена министром иностранных дел. Сессии Совета НАТО также проводятся на уровне министров обороны. Встречи на высшем уровне с участием глав государств или правительств проводятся при необходимости решения особо важных вопросов или в поворотные моменты развития политики Североатлантического союза в сфере обеспечения безопасности.

Несмотря на то, что постоянная сессия Совета НАТО обычно проводится не реже одного раза в неделю, в случае необходимости его можно созвать незамедлительно. На заседаниях Североатлантического совета председательствует генеральный секретарь НАТО или, когда он отсутствует, его заместитель. Посол или постоянный представитель, проработавший дольше всех в Совете НАТО, получает титул "дуайен Совета". Хотя связанные с этим обязанности носят преимущественно церемониальный характер, дуайен может исполнять и более важные руководящие функции, например, при созыве заседаний или в качестве председателя при дискуссии во время подбора кандидатуры нового генерального секретаря. На заседаниях Совета НАТО на уровне министров иностранных дел один из министров принимает на себя обязанности почетного председателя. Эта должность подлежит ежегодной ротации; представители государств занимают ее по очереди в порядке английского алфавита. Порядок старшинства на постоянных сессиях Совета НАТО устанавливается на основе срока службы, однако, независимо от уровня проведения заседаний Совета постоянные представители сидят за столом согласно алфавитному порядку английских названий своих стран. Такой же порядок установлен и для всей структуры комитетов НАТО.

Вопросы, рассматриваемые на заседаниях Совета НАТО, и принимаемые на них решения охватывают все аспекты деятельности Североатлантического союза и часто основываются на подготовленных по требованию Совета отчетах и рекомендациях подчиненных комитетов. Точно так же вопросы могут подниматься любым национальным представителем или генеральным секретарем НАТО.

Постоянные представители действуют согласно инструкциям из столиц своих стран, сообщая и разъясняя своим коллегам по Совету НАТО взгляды и политические решения своих правительств. Кроме того, они докладывают руководству своих стран о точках зрения и позициях других правительств, сообщают о новых событиях, процессе формирования консенсуса по тем или иным важным вопросам или расхождениях в позициях отдельных стран в каких-то областях.

Решения о каких-либо действиях принимаются на основе единства мнений и общего согласия[41]. Но каждая страна, представленная на заседаниях Совета НАТО или в любом из подчиненных ему комитетов, полностью сохраняет независимость и всецело несет ответственность за свои решения.

Работа Совета готовится подчиненными комитетами, отвечающими за конкретные направления политики. Большая часть этой работы предполагает участие Главного политического комитета (ГПК)[42], который состоит из заместителей постоянных представителей. В зависимости от конкретного вопроса, в его работе иногда участвуют соответствующие национальные эксперты. В таких случаях его называют расширенным
ГПК (Р). В ведении Главного политического комитета находится, в частности, подготовка большинства заявлений и коммюнике, принимаемых Советом НАТО. Его заседания проходят перед министерскими сессиями с целью подготовки текстов этих документов для их последующего утверждения Советом НАТО. Другие аспекты политической работы могут выполняться обычным Политическим комитетом, который состоит из политических советников или советников из национальных представительств.

Когда сессии Совета НАТО проходят на уровне министров обороны, или при рассмотрении им вопросов обороны или военной стратегии, в них могут принимать участие в качестве основных консультативных органов другие главные комитеты, например Исполнительная рабочая группа. Если в повестке дня Совета НАТО стоят финансовые вопросы, то за подготовку работы перед Советом может, в зависимости от ситуации, отвечать Главный совет по ресурсам, Комитет по гражданскому бюджету, Комитет по военному бюджету или Комитет по инфраструктуре. Исходя из обсуждаемой темы, соответствующий главный комитет, в ведении которого находится такое направление работы, берет на себя руководящую роль при подготовке заседаний Совета НАТО и последующей работе по выполнению его решений.

Секретариат Совета НАТО формируется из состава сотрудников соответствующих отделов и подразделений Международного секретариата, в частности Исполнительного секретариата, который выполняет координационную функцию и следит за выполнение поручений Североатлантического совета, регистрацией его решений и рассылкой. Ответственный секретарь Исполнительного секретариата также является Секретарем Североатлантического совета.

Консультации проводятся на регулярной основе также в других структурах, которые получают свои полномочия от Совета НАТО: в Политическом комитете на главном и других уровнях, Группе по координации политики, Группах региональных экспертов, специальных политических рабочих группах, Консультативной группе по атлантической политике и в других специализированных комитетах, которые играют непосредственную роль в облегчении процесса политических консультаций между правительствами государств-членов НАТО. Аналогично Североатлантическому совету, они опираются в своей работе на Международный секретариат, подчиняющийся генеральному секретарю НАТО, и Международный военный штаб, возглавляемый его начальником и через него отвечающий за обеспечение деятельности Военного комитета НАТО.

Политические консультации между представителями государств-членов НАТО не ограничиваются тематикой событий, происходящих в зоне действия Североатлантического договора. События, происходящие за пределами географической зоны Договора, все чаще становятся значимыми для Североатлантического союза и поэтому включаются в повестку дня Совета НАТО и подчиненных ему комитетов. В этих условиях государства-члены широко используют имеющийся у них консультативный механизм НАТО даже тогда, когда НАТО как союз непосредственно не участвует в таких событиях. Совместные консультации позволяют им уже на ранних этапах определять те районы, где интересы безопасности и стабильности могут потребовать проведения согласованных действий.

Потребности проведения консультаций также не ограничиваются лишь политическими вопросами. Широкие консультации проводятся во многих других областях. Это непрерывный процесс, и он происходит как на неофициальной, так и на официальной основе в кратчайшие сроки и при минимальных неудобствах, поскольку все национальные представительства в НАТО сосредоточены в одной штаб-квартире. При необходимости это позволяет незамедлительно начать напряженную работу по вопросам особой важности или срочности с полным участием представителей всех заинтересованных правительств.

Консультации в Североатлантическом союзе принимают разнообразные формы. На самом элементарном уровне - это просто обмен информацией и мнениями. На другом уровне они включают в себя информирование о предстоящих или уже принятых мерах или решениях правительств, которые непосредственно или косвенно затрагивают интересы их союзников. При этом может также проводиться предварительное оповещение о действиях или решениях, планируемых правительствами в будущем, с тем, чтобы дать возможность другим высказать свое одобрение или замечания. Консультации могут включать в себя дискуссию с целью формирования консенсуса по принимаемым направлениям политики или параллельно предпринимаемым действиям. И, наконец, они направлены на создание возможностей для достижения странами-участницами взаимно приемлемых соглашений по коллективным решениям или действиям Североатлантического союза в целом.

Регулярные консультации по соответствующим политическим вопросам проводятся также с государствами-партнерами в рамках Совета евроатлантического партнерства, а также с Россией, главным образом в Совете Россия-НАТО (СРН); с Украиной в Комиссии НАТО-Украина; и с участниками Средиземноморского договора в Группе средиземноморского сотрудничества. Принципы, которыми руководствуются при проведении консультаций в этих структурах, аналогичны тем, которые с давних пор лежат в основе консультаций в самом Североатлантическом союзе, а сами консультации проводятся в духе сотрудничества. Наконец, существуют положения о проведении консультаций с любым активным участником программы "Партнерство ради мира", если такой партнер усматривает прямую угрозу своей территориальной целостности, политической независимости или безопасности.

Государства-члены Североатлантического союза поставили процесс принятия совместных решений в зависимость от достижения консенсуса и общего согласия с тем, чтобы гарантировать каждой стране возможность опираться на собственные взгляды и индивидуальный опыт, но при этом предусмотрели использование и таких механизмов и процедур, которые позволяют им предпринимать решительные и быстрые совместные действия, если того требуют обстоятельства. Практика обмена информацией и совместных консультаций на каждодневной основе обеспечивает, при необходимости, проведение встреч между представителями правительств в короткие сроки, зачастую в условиях, когда заранее известны вопросы, вызывающие взаимную озабоченность, с тем чтобы договориться об общих направлениях политики. Когда это необходимо, предпринимаются меры по снятию разногласий между ними, чтобы совместные действия могли бы опираться на решения, имеющие полную силу и поддерживаемые всеми правительствами стран-участниц. Будучи принятыми, такие решения отражают общую волю всех участвующих стран добиться их полного выполнения. Решения, которые могут вызывать политические трудности, или связанные конкурирующими потребностями в ресурсах, приобретают, таким образом, дополнительную силу и авторитетность.

Все государства-члены НАТО принимают полноправное участие в сотрудничестве в рамках союза на политическом уровне и в одинаковой степени привержены постановлениям и условиям Североатлантического договора. Далеко не в последнюю очередь, это означает взаимные обязательства по ст. 5, которая символизирует собой неделимость их безопасности - а именно то, что нападение на одно или несколько из этих государств рассматривается как нападение на них всех.

При этом сам ход развития Североатлантического союза гарантирует возможность учета различий в потребностях и политике стран-участниц при определении их положения в союзе. Эта гибкость проявляется в различных формах. В некоторых случаях различия могут иметь в значительной степени процедурный характер и легко поддаются урегулированию. Например, у Исландии нет вооруженных сил, и поэтому она, по желанию, может быть представлена в военных структурах НАТО гражданским лицом. В других случаях различия могут иметь более существенный характер. Франция, одна из стран-основательниц Североатлантического союза в 1949 г., вышла из объединенной военной структуры союза в 1966 г., но осталась при этом полноправной участницей его политических структур. Испания вступила в НАТО в 1982 г.,но всоответствии с результатами национального референдума, проведенного в 1986 году, сначала не вошла в объединенную военную структуру НАТО.

На мадридской встрече на высшем уровне 1997 года Испания объявила о своей готовности к полномасштабному участию в формирующейся новой структуре военного управления НАТО после ее утверждения. В декабре 1997 г. было достигнуто соглашение о новой структуре военного управления в целом и, в частности, по типам, количеству и местам расположения военных штабов. В коммюнике, посвященном итогам года, министры иностранных дел и министры обороны стран НАТО приветствовали объявление Испании о присоединении к новой военной структуре и участии в новой, толькочто утвержденной, структуре командования.

Различия между государствами-членами НАТО могут также быть результатом их географического, политического, военного или конституционного положения. Например, участие Норвегии и Дании в военном построении НАТО должно соответствовать их национальному законодательству, по которому в мирное время на их территории не допускается размещение ядерного оружия или иностранных войск. В другом случае, военные структуры, организованные на региональной основе, могут включать в себя только формирования непосредственно заинтересованных стран или стран, имеющих необходимую военную технику для действий в конкретном районе. Это относится, например, к воинским формированиям, выделенным государствами-членами союза в состав Мобильных сил ОВС НАТО в Европе и постоянных оперативных соединений объединенных военно-морских сил НАТО.

Таким образом, в НАТО действует один из наиболее эффективных механизмов многостороннего согласования внешнеполитических позиций, работа которого оттачивалась на протяжении последних нескольких десятков лет. Он основан на многоуровневых повседневных консультациях между представительствами (делегациями) стран-членов, в результате которых они выходят на единые понимания или позиции и, отталкиваясь от этого, на совместные решения по военно-политическим вопросам. Реальное содержание работы штаб-квартиры НАТО на 80% составляют консультации.

В основе механизма – Совет в составе послов,[43] которые собираются несколько раз в неделю на официальные и неофициальные заседания. Их готовят политический и военные комитеты, которым в свою очередь помогает разветвленная структура экспертных групп. Всего за год в НАТО собирается с разной степенью регулярности до 300 экспертных групп. Именно в них нарабатывается основной массив позиций, которые в обобщенном виде передаются в вышестоящие комитеты и утверждаются на Совете. В Совете осуществляется три основных вида деятельности:

- повседневное взаимное информирование и консультации по текущим вопросам;

- информирование союзников одним из членов альянса, который намерен принять решение в политической или военной области, затрагивающее безопасность других союзников;

- согласование позиций в форме, как правило, закрытых, но иногда публикуемых документов.

Дважды в год Совет собирается на уровне министров (в кризисной обстановке чаще). Министры утверждают развернутые позиционные коммюнике по основным военно-политическим вопросам, которые находятся в компетенции альянса. Совет также раз в 2-3 года собирается на уровне глав государств, как правило, для оценки прошедшего периода, утверждения основных направлений работы на будущее.

Этот консультативный механизм довольно громоздкий. Его обслуживают порядка 1000 сотрудников секретариата (из них – около 350 военных), а также представительства стран-членов, совокупная численность которых порядка 1500 человек.

Хотя механизм не только громоздкий, но и дорогостоящий, работает он отлажено. Все согласование – от экспертов до глав государств – строится на основе консенсуса, определяемого самым простым способом: не возразил или промолчал на встрече – значит, согласился. Разумеется, обеспечить консенсус даже при наличии многолетней практики – дело непростое. Для этого в НАТО действуют многочисленные писаные и неписаные правила.

Каждая страна реально имеет один голос. У американцев он также один, но на практике их подходы доминируют в силу того, что у них глубже, чем у других, проработаны позиции, сильнее подготовлена аргументация.

По наиболее сложным вопросам вначале проводится согласование в рамках "четвертки" (США, Англия, Франция, ФРГ). Официально этот орган не существует, но всем известно, что если "четверка" что-то согласовала, то это основа решений для всего Совета (хотя из-за сложности компромиссов формулировки часто бывают сглаженными, поскольку согласование идет по наименьшему общему знаменателю). Бывают, разумеется, случаи, когда какая-то из стран отказывается поддержать общий консенсус в НАТО (греки в ходе косовского кризиса, турки по взаимодействию с ЕС и т.д.). Тогда вступают в действие другие неписаные правила: уговоры, позиционные размены, обещания где-то подбросить средств на военные инфраструктуры и т.д. Есть и такой жесткий способ – возложить ответственность за срыв консенсуса и совместно поручить "отказчику" найти решение, которое устраивало бы всех. Обычно это работает, и страна выстраивается в общий ряд.

Важнейшую роль в согласовании внешнеполитических позиций в рамках НАТО имеет постоянная оперативная связь между делегациями и столицами. В том числе за счет этого принимаемые в НАТО общие позиции становятся императивными для выполнения их столицами. Страны-члены альянса обязаны продвигать согласованную позиции как в своих двусторонних контактах с нечленами НАТО, так и на других международных форумах (обязательства на этот счет даются письменные).

Поиск по сайту: