Этапы реформирования федеративной системы

Структура административно-территориального устройства. Германская модель федерализма.

Этапы реформирования федеративной системы

После принятия Основного закона в 1949 году власти Германии неоднократно предпринимали попытки усовершенствовать федеративную систему. Первая крупномасштабная реформа была осуществлена правительством «большой коалиции» (ХДС/ХСС-СДПГ) при канцлере К-Г. Кизингере в 1966 — 1969 годах. В результате реформы переплетение интересов земель и федерального центра получило новое измерение.

В финансовой сфере был введён принцип «кооперативного федерализма», который станет одним из камней преткновения на современном этапе истории ФРГ.

При правительстве Шрёдера (1998—2005) была поставлена цель провести масштабную конституционную реформу федерализма, чтобы упростить политические процессы в стране, сделать их более прозрачными для населения и менее зависимыми от сиюминутных партийных расчётов. Реформа была призвана перераспределить полномочия между центром и субъектами федерации, уточнить законодательную компетенцию между бундестагом и бундесратом и в итоге повысить дееспособность государства в целом.

Число законов, требующих обязательного одобрения бундесрата планировалось сократить до 35-40 % за счёт изъятия законов о принципах администрирования всех земель из механизма согласования с бундесратом. То есть в будущем земли должны будут исходить из федеральных установок, что предполагает наделение ландтагов большей ответственностью.

В марте 2003 года Конвент по проблемам федерализма (в составе глав земельных парламентов и руководителей фракций представленных в них партий) одобрил «Любекское заявление», содержащее конкретные меры по модернизации федеративной системы.

17 октября 2003 года была создана Комиссия по федерализму, куда вошли тогдашний генсек СДПГ Ф. Мюнтеферинг и председатель ХСС и премьер-министр Баварии Э. Штойбер.

18 ноября 2005 года был подписан коалиционный договор ХДС/ХСС и СДПГ («Вместе за Германию — с мужеством и человечностью»), в котором были оговорены предложения данных партий по разграничению полномочий и ответственности между землями и центром.

7 июля 2006 года после одобрения бундесратом реформа вступила в силу.

Пакет нововведений охватывает следующие сферы:

1. Образование. Теперь текущие вопросы образования отошли в компетенцию земель, причем им напрямую будут перечисляться средства из федерального бюджета. Это исключает нецелевое использование полученных средств.

2. Распределение доходов. Федеральные законы не могут ставить перед городами и общинами задачи, требующие от органов местного самоуправления дополнительных материальных расходов. Если федеральные законы вторгаются в компетенцию земель, эти законы обязательно должны получить согласие бундесрата.

3. Высшая школа. Полностью отошла в компетенцию земель. Федерация может участвовать в финансировании научных исследований, но лишь с согласия земель.

4. Охрана окружающей среды. Федерация может разрабатывать рамочное законодательство, однако земли могут принимать решения, отходящие от него. При этом необходимо учитывать и нормативные акты ЕС по защите окружающей среды.

5. Бюджет. Введение «Пакта стабильности по образцу ЕС». В связи с проблемой долгов земель, эвентуальные долговые санкции на 65 % лягут на плечи федерации, и на 35 % — на плечи земель.

6. Земельное законодательство. В компетенцию земель вошли жилищное право, вопросы собраний, объединений и печати, пенитенциарная система, законодательство об охоте, часы работы магазинов, правила открытия ресторанов.

7. Борьба с терроризмом. Исключительная компетенция федерации (Федеральное ведомство уголовной полиции), наряду с атомной энергетикой, регистрацией граждан, регулирование оборота оружия и взрывчатых веществ.

8. Государственная служба. Компетенция земель^[7].

15 декабря 2006 года стартовал новый этап реформы федерализма. Основные нерешенные на 1 этапе вопросы: уменьшение долгов земель, перекосы в финансовых отношениях федерация—земли и самими землями.

Суть проблемы в том, что все земли должны выполнять общефедеральные задачи, однако возможности у них для этого очень разные.

Поэтому в Конституции Германии (абз. 2 ст. 107) зафиксировано, что «законом должно обеспечиваться соразмерное выравнивание различий в финансовых возможностях земель; при этом должны учитываться финансовые возможности и потребности общин» Для этого существовала процедура выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, то есть часть средств «богатых» земель перераспределяется в пользу «бедных», иногда — с вливаниями и из федерального бюджета^[8].

Формально федеративное государственное устройство в Германии имеет два уровня: федерация как целое государство и земли как члены этого государства. Но в реальности существует и «третий», неформальный уровень отношений федерации и земель — «кооперативный федерализм»; то есть наряду с горизонтальной самокоординацией земель сложилась практика вертикальной координации по оси федерация-земли: участие федерации в земельном финансировании. В рамках вертикальной координации создаются комиссии из представителей федерации и земель.

Основные проблемы горизонтальных и вертикальных отношений в Германии связаны с распределением финансовых средств между богатыми и бедными федеральными землями и реализацией принципа «равноценности» жизненных условий.

«Горизонтальное» выравнивание позволяет оказывать помощь слабо развитым регионам путём перераспределения доходов, которые федерация и земли получают совместно (корпорационный и подоходный налог). Подобное положение вызывает много нареканий, прежде всего со стороны либералов (СвДП, О. Ламбсдорф), которые выступают за снижение «благотворительной» роли государства.

С подобными предложениями согласны также и политики других партий. Например, премьер-министр Баварии Штойбер (ХСС) требует усиления регионализации, а премьер-министр Баден-Вюртемберга Тойфель (ХДС) — сократить число земель и увеличить легислатурные (законодательные) сроки.

Кратко их идеи по реформированию федерализма можно сформулировать так:

1. Присвоение каждому уровню своих налоговых полномочий; переход всех земель в статус «солидных финансовых единиц»;

2. Сокращение «горизонтального выравнивания» земельных бюджетов;

3. Отмена смешанного финансирования;

4. Уменьшение законодательной компетенции федерации в пользу земель путём ограничения полномочий центра такими сферами, как оборона, правопорядок, права человека, внешняя политика и «рамочное» регулирование вопросов экологии, экономики и социальной политики;

5. Существенное ограничение права вето Бундесрата. Общие принципы администрирования в землях были изъяты из тем законопроектов, требующих обязательного одобрения Бундесрата.

Поиски более эффективной модели федерализма осложняются в Германии тремя факторами: обострением противоречий между бедными и богатыми землями, наличием конкурирующих проектов крупных политических партий и потребностями европейского федерализма, вынужденного учитывать как опыт государств с централизованным управлением (Англия и Франция), так и опыт федераций (Германия)^[9].

Административно-территориальное устройство Германии
Федеративная Республика Германия состоит из 16 земель, три из которых – Берлин, Гамбург и Бремен – города, приравненные по своему статусу к земле. Земля в Федеративной Республике Германия является субъектом международного права, каждая земля имеет свою конституцию, парламент и правительство.
В разговорной речи часто употребляют словосочетание Федеральная земля, но в законодательных актах, таких как Основной закон Федеративной Республики Германия или конституциях земель такой термин не используется, так как германские земли вместе образуют Федеративную Республику Германия и, де-юре, не являются административными единицами Германии.
В пяти землях Германии образованы 22 административных округа (нем. Regierungsbezirk), каждый из которых объединяет несколько районов. Границы административных округов, как правило, примерно соответствуют границам исторических регионов и областей Германии (например, округ Швабия, округ Нижняя Франкония).
Федеральные земли (или округа) Германии состоят из районов (нем. Kreis / Landkreis). Всего в Германии 429 районов, в том числе 313 сельских районов и 116 городов, приравненных к району (нем. Kreisfreie St?dte / Stadtkreise), то есть городов земельного подчинения. Городами земельного подчинения являются, как правило, достаточно крупные города.
В свою очередь, районы состоят из общин (коммун; нем. Gemeinde). Характерной особенностью общины является наличие общинного управления. Обычно общины (города и посёлки) подчиняются непосредственно своему району. Количество общин в Германии составляет 12 141.
В некоторых федеральных землях несколько общин (коммун) объединяются в амты, представляющие собой структуры общего управления (нем. Amt, ?mter). Такое деление на амты имеется только в землях Шлезвиг-Гольштейн, Мекленбург - Передняя Померания, Бранденбург, где всего насчитывается 252 амта. В этих землях различают коммуны (населённые пункты) районного (прямого) подчинения (нем. amtsfreie Gemeinde или нем. kreisangeh?rige Gemeinde) и населённые пункты, подчинённые управлению.

2. Модели местного самоуправления. Органы местного самоуправления. Правовое регулирование местного самоуправления. Практика совместного управления.

На формирование системы местного самоуправления в Германии повлиял долгосрочные период существования государственной раздробленности, а так же реформы, которые проводились неоднократно и постепенно.
Система местного самоуправления включает в себя представительные и исполнительные органы. Минимальная численность общины, где может избираться представительный орган, 200 человек. Численность избираемых советников может быть от 8 до 80 человек в зависимости от масштаба территории и численности населения. Право избирать с 18 лет, а быть избранным – чаще всего с 21 года.
Особенностью германской системы является наличие четырех типов исполнительных органов:
1. Южно-Германский совет. Бургомистр – глава администрации и председатель общинного совета, избирается населением.
2. Неправильный магистрат. Два коллегиальных органа: представительный (собрание депутатов) и исполнительно-распорядительный (магистрат).
3. Бургомистр – глава исполнительно-распорядительного органа. Избирается советом и председательствует на его заседаниях.
4. Северо-Германский совет. Глава местной администрации – директор, избранный населением общины, выполняет свои функции под контролем совета и комитета по управлению.
С учетом типа местной администрации и характера ее взаимоотношений с представительным органом формируются модели местного самоуправления:
1. Обер-бургомистр совет – аналог модели «Сильный мэр-совет».
2. Совет магистрат – бургомистр на 6 лет, а представительный орган – на 4 года. В коллегии магистрата работают советники, которые осуществляют свою деятельность на общественных началах.
3. Совет – общинный директор – комитет по управлению осуществляет контроль за деятельность общинного директора. Он функционирует как коллегиальный орган.
4. Собрание жителей общины – бургомистр. Собрание жителей выполняет функции представительного органа, а исполнительно-распорядительные функции возложены на бургомистра, избираемого населением.

Поиск по сайту: