Стадийность пользования недрами как важнейший элемент системы правового обеспечения рационального использования недр

Процесс хозяйственного использования недр для це­лей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых представляет собой организованную последо­вательность определенных этапов (стадий), соблюдение которой и предъявляемых при этом требований выступает обязательным условием обеспечения рационального ис­пользования и охраны недр. Так, известно, что до осущест­вления добычи полезных ископаемых требуется первооче­редное проведение геологоразведочных работ (ГРР), пос­кольку в результате именно этого процесса получаются сведения о количестве и качественных характеристиках ресурсов и запасов полезных ископаемых, выявляются за­кономерности их размещения, выясняются горно-геологи­ческие и другие условия разработки выявленных место­рождений.

Данная особенность деятельности, связанной с исполь­зованием ресурсов недр, не получила достаточно полного отражения в действующем законодательстве о недрах. Кос­венно рассматриваемая специфика недропользования уч­тена в ФЗ "О недрах", которая предусматри­вает возможность предоставления участка недр в пользова­ние для проведения в его границах добычных работ исклю­чительно после государственной экспертизы запасов по­лезных ископаемых, которая в свою очередь осуществляет­ся по результатам геологического изучения участка недр[10], т.е. нормативно закреп­лено обязательное проведение первоочередного геологи­ческого изучения недр, после осуществления которого (при получении положительных результатов о наличии промышленно значимого объекта в пределах геологического от­вода) возможна добыча полезных ископаемых.

Правовая регламентация последовательности работ по пользованию участками недр частично осуществлена также в рамках "Положения о порядке проведения геологоразведочных работ по этапам и стадиям (твердые полезные ис­копаемые)", утвержденного распоряжением МПР России от 5 июля 1999 г. № 83-р (далее - Положение о ГРР на ТПИ)[11], и "Временного положения об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ", утвержденного приказом МПР России от 7 февраля 2001 г. № 126 (далее - Положе­ние о ГРР на нефть и газ)[12]. Кроме того, стадийность ГРР ус­тановлена в отношении работ по пользованию участками недр, содержащими подземные воды, во "Временном по­ложении о порядке проведения геологоразведочных работ по этапам и стадиям (подземные воды)", утвержденном пер­вым заместителем министра природных ресурсов Россий­ской Федерации Б.А.Яцкевичем в апреле 1998 г.

Введение в действие перечисленных нормативных документов направлено на определение последователь­ности проведения ГРР с целью достижения наибольшей их эффективности и повышения рациональности использова­ния недр, однако положения рассмотренных документов регламентируют исключительно этапы и стадии проведе­ния различного вида ГРР.

В то же время правовое регулирование обеспечения рационального использования и охраны недр включает как нормы права, регулирующие отношения между государством и недропользователями, складывающиеся в связи с проведением геологического изучения, так и правовые нор­мы, регламентирующие осуществление добычи полезных ископаемых, порядок предоставления и прекращения пра­ва пользования недрами.

В связи с этим необходимо, кро­ме этапов и стадий ГРР, выделение дополнительных эта­пов (стадий) в процессе использования недр - предшествующих и последующих этапов (стадий)[13].

Установлены основные требования по рацио­нальному использованию и охране недр применительно ко всем этапам (стадиям) их хозяйственного освоения[14]:

¾ предоставление права пользования недрами (п. 1, ч. 1);

¾ геологическое изучение недр (пп. 2-4, ч. 1);

¾ добыча полезных ископаемых (пп. 5, 6, ч. 1);

¾ прекращение права пользования недрами и консервация предприятий по добыче полезных ископаемых (п. 9, ч. 1).

В этой связи при рассмотрении процесса воздействия правовых норм на отношения, складывающиеся в связи с обеспечением рационального использования и охраны недр, в процессе недропользования при освоении месторожде­ний полезных ископаемых целесообразно выделить 4 сле­дующих этапа:

¾ предоставление права пользования недрами;

¾ пользование недрами для целей геологического изучения пользование недрами для целей добычи полезных ис­копаемых;

¾ прекращение права пользования недрами.

При этом правовые нормы, закрепляющие требования по рациональному использованию и охране недр, можно сгруппировать на те, которые регламентируют деятельность государства как собственника недр, и те, которые направ­лены на организацию рационального пользования участ­ком недр субъектом предпринимательской деятельности.

С учетом отмеченного ниже рассматриваются право­вые способы обеспечения рационального использования и охраны недр применительно к выделенным выше этапам (стадиям) процесса недропользования при освоении мес­торождений полезных ископаемых.

Этап 1. Предоставление права пользования недрами

При предоставлении участков недр в пользование не­посредственного воздействия на природный ресурс не про­исходит, более того, еще отсутствует сам объект недропользования, а также существует неопределенность в отноше­нии потенциального пользователя недр. Однако от эффективного решения задачи по выбору будущего пользовате­ля недр, а также от правильного установления границ участ­ка недр и определения условий его освоения во многом за­висит результативность реализации требований по рацио­нальному использованию и охране недр.

Этап предоставления недр в пользование следует по­нимать в широком смысле, так как с позиций достижения цели рационального использования и охраны недр предос­тавление участков недр в пользование должно включать не только узкий круг действий по оформлению и выдаче ли­цензии, но и следующие стадии.

Стадия 1 включает:

¾ определение участка недр, который планируется пре­доставить в пользование (установление его местоположе­ния, границ, а также различного рода характеристик, в том числе в отношении запасов и/или ресурсов, а также обременений в части наличия над участком недр земель огра­ниченного или запрещенного пользования и др.);

¾ выбор вида пользования недрами;

¾ определение в зависимости от характеристик участка недр, а также вида планируемого использования механиз­ма предоставления участка недр в пользование (так, в слу­чаях сложного горно-геологического строения участка недр преимущество отдается конкурсному порядку предоставле­ния недр в пользование);

¾ определение условий последующего использования участка недр с учетом геологической информации о его строении, количестве и качестве залегаемого полезного ископаемого (полезных ископаемых).

Стадия 2 включает:

¾ осуществление предварительной оценки и отбора зая­вителей для участия в состязательных процедурах предос­тавления участка недр в пользование (для проведения ра­бот по геологическому изучению недр требуется подтверж­дение соответствия заявителя квалификационным требо­ваниям в части наличия финансовых, технических, техно­логических и кадровых возможностей для безопасного и эф­фективного пользования участком недр);

¾ непосредственное проведение состязательных процедур (аукционов или конкурсов на право пользования недрами) или организация предоставления права пользования нед­рами в случаях, где состязательность заявителей отсутст­вует (для целей геологического изучения, для разработки полезных ископаемых в случае открытия месторождения);

¾ оформление и выдача право удостоверяющего докумен­та - лицензии на пользование недрами.

На этом этапе реализация требований по рационально­му использованию и охране недр в основном возложена на государство, поскольку фактически еще не определен кон­кретный субъект недропользования, и, более того, именно государство должно определить пользователя недр, спо­собного обеспечить наиболее эффективное освоение участ­ка недр.

До момента начала добычи полезных ископаемых то, что располагается в недрах земли, а также непосредствен­но сами недра находятся в собственности государства, т.е. и субъектом отношений собственности в рассматриваемом случае выступает государство в лице соответствующих уполномоченных органов[15]. Следует согласиться с мнением о том, что содержание права собственности государ­ства на недра должно отражать кроме всего экологические требования, при этом учет собственником природоохран­ных (экологических) требований, а также целевого назна­чения природных объектов является не ограничением пра­ва собственности, а установлением более точных границ его содержания, которое в любом случае не может быть беспредельным. В свою очередь указывается, что поскольку недра представляют собой особую экономическую ценность и имеют в определенной мере стратегическое значение, то ясно, что собственник в процессе реализации своих полно­мочий должен блюсти публичный интерес, а именно при­нимать необходимые меры для обеспечения рационально­го использования недр[16].

В этой связи при предоставлении недр в пользование государство обязано учитывать природоохранные требо­вания, состоящие в необходимости наиболее рационально осуществить распоряжение исчерпаемым природным ре­сурсом, а также обеспечивать гарантии удовлетворения пот­ребностей будущих поколений в минеральном сырье.

К природоохранным требованиям, которые обязаны со­блюдать уполномоченные органы государственной власти при осуществлении предоставления права пользования недрами, относится требование о соблюдении установлен­ного порядка предоставления данного природного ресурса в пользование и недопущении самовольного пользования им.

Исходя из предусмотренных Законом РФ "О недрах" за­дач, стоящих перед государственной системой лицензи­рования, можно выделить следующие полномочия органов государственной власти, исполнение которых направле­но на обеспечение рационального использования и охра­ны недр на стадиях предоставления права пользования недрами[17]:

¾ подготовка и утверждение перечней участков недр для предоставления их в пользование;

¾ выбор механизма предоставления участка недр в пользование и определение условий такого предоставле­ния, наилучшим образом учитывающих горно-геологические особенности планируемого к предоставлению участка недр;

¾ организация состязательных процедур предоставле­ния недр в пользование (аукционов/конкурсов на право поль­зования недрами) с целью выбора наилучшего претенден­та, обладающего техническими, кадровыми и финансовы­ми ресурсами для обеспечения наиболее эффективного и рационального использования участка недр (при предос­тавлении объектов, в отношении которых предполагается или имеется конкуренция заявителей);

¾ проведение надлежащего анализа заявочных мате­риалов с целью выявления технической, кадровой и финан­совой состоятельности претендентов при предоставлении недр в заявительном порядке (для целей геологического изучения; при установлении факта открытия промышленно значимого объекта - месторождения полезных ископае­мых; при предоставлении краткосрочного права пользова­ния участком недр).

Таким образом, в рамках правового обеспечения ра­ционального использования и охраны недр нормы, регули­рующие отношения между государством и недропользователями, возникающие по поводу предоставления недр в пользование, направлены на установление такого положе­ния, при котором[18]:

¾ во-первых, возможен выбор субъекта экономической деятельности, способного наилучшим образом (т.е. рацио­нально) использовать полезные свойства недр;

¾ во-вторых, обеспечивается наиболее экологически и эко­номически обоснованное обособление конкретного участка недр из нераспределенного фонда, а также осуществляется выбор наиболее эффективного механизма предос­тавления участка недр с точки зрения соблюдения публичного интереса в получении наибольшей прибыли от распо­ряжения данным объектом, а также соблюдения экологи­ческих прав общества;

¾ в-третьих, обеспечиваются выработка и закрепление в лицензии рациональных условий пользования недрами.

После предоставления недр в пользование и оформле­ния данного факта лицензией требования по рационально­му использованию и охране недр направлены на регламентацию прав и обязанностей недропользователя с целью обеспечения рационального пользования предоставлен­ным участком недр. Однако, учитывая, что, передавая дан­ный природный ресурс в пользование, государство сохра­няет статус его собственника, оно регулирует деятельность пользователя посредством осуществления надзора[19], а также посредством организации системы отчетности недропользователя при пользовании объектом государственной собственности[20].

Требования по рациональному использованию и охра­не недр подлежат конкретизации в качестве условий поль­зования недрами, закрепляемых в лицензии, которые пос­ле государственной регистрации лицензии[21] трансформируются в обязанности недропользователя: "...предприятия и организации несут пе­ред собственником ряд обязанностей, вытекающих из фак­та предоставления им горных отводов, и наделяются соот­ветствующими правами для выполнения этих обязанностей и ограждения сферы своей деятельности от неправомер­ных вмешательств третьих лиц".

Набор тех или иных прав и обязанностей зависит от ви­да пользования недрами. Однако независимо от вида поль­зования недрами реализация предоставленных субъекту предпринимательской деятельности прав и исполнение обя­занностей направлены на обеспечение наиболее эффектив­ного и рационального пользования недрами: ".предоставляя пользователям недр необходимое право, возлагая на них соответствующие обязанности, органы государствен­ной власти нацеливают горные предприятия и организации действовать таким образом, чтобы пользование богатствами недр велось в соответствии с интересами государства, не служило источником истощения земли"[22].

Этап II. Пользование недрами для целей геологи­ческого изучения

На этапе геологического изучения установление требо­ваний по рациональному использованию и охране недр на­целено на организацию такого процесса ГРР в соответствии с указанными выше положениями об их стадийности, при котором обеспечивается проведение максимально пол­ного геологического изучения недр[23].

Исполнение основной обязанности недропользователя на этом этапе в рамках правоотношений по пользованию участком недр обеспечивается в том числе обязанностями по обращению в уполномоченные органы для[24]:

¾ проведения регистрации работ по геологическому изу­чению недр (ст. 28 Закона РФ "О недрах");

¾ прохождения экспертизы проектов геологического изучения недр, поисков, разведки месторождений полезных ископаемых (ст. 36.1 Закона РФ "О недрах");

¾ прохождения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых (ст. 29 Закона РФ "О недрах").

При этом проведение геологического изучения недр требует серьезных финансовых вложений, поскольку в данном процессе применяется комплексный труд специалистов различного профиля, а также использования дорогостоя­щего оборудования для осуществления многообразных геологических, геофизических, геохимических и иных исследований, в связи с чем важным в процессе геологичес­кого изучения недр является также установление факта открытия месторождения полезных ископаемых[25], на основании которого поль­зователь недр имеет право получить в разработку откры­тое за собственные финансовые средства месторождение полезных ископаемых.

В связи с этим представляется, что с позиций обеспечения гарантий прав пользователей недр, а также рациональности использования недр этап геологического изучения недр включает, кроме того, стадии установления факта от­крытия месторождения полезных ископаемых и выдачи соответствующего свидетельства.

Этап III. Пользование недрами для целей добычи по­лезных ископаемых

На этом этапе происходит непосредственное извлечение полезного ископаемого из недр, поэтому обеспечение рационального использования и охраны недр должно быть направлено на создание условий для предотвращения эко­логически необоснованного антропогенного воздействия на недра, которое может привести к катастрофическим последствиям как для данного объекта, так и для других компонентов природной среды. Кроме того, деятельность по добыче полезных ископаемых в большинстве случаев сопряжена не только с серьезными экологическими рисками, но также и с рисками причинения вреда жизни и здоровью человека, что обусловливает важность планомерного и рационального использования недр на данном этапе.

Реализация требований по рациональному использованию и охране недр на этапе добычи полезных ископаемых направлена на обеспечение такого положения, при котором осуществляется как можно более полное (при учете возможностей развития техники и технологий) извлечение полезных ископаемых и попутных компонентов, залегаемых в границах данного участка недр.

Важно отметить, что наиболее полное извлечение минерального сырья должно рассматриваться как в контексте обеспечения экономического благополучия, так и в экологическом аспекте, предполагающем необходимость исполнения обязанности пользователя недр по не истощительному использованию ресурсов недр - использованию, которое создаст возможность извлечь необходимое количество минерального сырья в объемах, согласованных с собственником недр (государством), и при этом обеспечить сохранение пока нерентабельных к отработке запасов полезных ископаемых. Полнота извлечения должна также трактоваться в контексте требования о недопущении выборочной (по сути хищнической) разработки запасов полезных ископаемых, когда происходит извлечение минерального сырья из наиболее богатых частей месторождения, приводящее к невозможности дальнейшей разработки более бед­ных частей.

Кроме того, в силу специфики месторождений, которые зачастую содержат не один, а несколько видов полезных ископаемых, помимо обозначенного выше полного извле­чения полезных ископаемых требуется обеспечение комплексного использования участка недр, а именно разработка или сохранение попутных компонентов[26].

Надлежащее исполнение указанной обязанности в со­ответствии с Законом РФ "О недрах" предполагает обращение недропользователя в соответствующие органы государственной власти для[27]:

¾ согласования технического проекта разработки место­рождения полезных ископаемых;

¾ предоставления данных о запасах полезных ископае­мых, добываемых и оставляемых в недрах, в том числе в отношении совместно залегаемых полезных ископаемых, а также попутных компонентов, и иной геологической информации.

Этап IV. Прекращение права пользования недрами

При промышленном использовании недр необходимо применение специального технического оборудования, а также создание специальных подземных сооружений, обеспечивающих геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых. В этой связи основная обязанность недропользователя при прекращении (в том числе досроч­ном) права пользования недрами состоит в обеспечении консервации и (или) ликвидации объектов, связанных с пользованием недрами. При этом на основании За­кона РФ "О недрах" ликвидационные и консервационные мероприятия финансируются за счет средств пользователей недр.

Осуществление надлежащей полной или частичной лик­видации объектов, связанных с пользованием недрами, предполагает приведение буровых скважин и горных выработок в состояние, которое обеспечивает безопасность жизни и здоровья граждан и охрану окружающей среды. Осуществление надлежащей консервации (полной или частичной) означает, как и в случае ликвидации объектов, обеспечение безопасного состояния, а также сохранность самого мес­торождения полезных ископаемых, расположенных в пределах участка недр буровых скважин и горных выработок в течение всего времени их консервации[28].

Надлежащее исполнение данной обязанности пользо­вателя недр предполагает обращение его в уполномоченные органы государственной власти для согласования проек­та ликвидационныхи (или) консервационных работ[29] "Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами"[30], а также подписания акта о завершении консервации и (или) лик­видации горно-добывающего предприятия[31].

Учитывая опасность подземных сооружений, которые с течением времени без надлежащего их использования оказывают все больший экологический вред, и тесную взаимосвязь процессов, происходящих в природе, важность исполнения требований по рациональному использованию недр на этапе прекращения права пользования недрами нельзя недооценивать.

Подводя итог, следует отметить, что рациональное использование недр при геологическом изучении и добыче полезных ископаемых предполагает соблюдение определенной последовательности работ, основанной на полученной геологической информации, ее интерпретации для использования в целях выбора наилучшего способа освоения участка недр, наиболее эффективного планирования последующих разведочных и добычных работ, а также обеспечение минимизации вредного воздействия горнодобывающей промышленности на недра и иные компоненты природной среды.

Таким образом, эффективно организованная стадийность недропользования выступает в качестве одного из важнейших элементов системы правового обеспечения ра­ционального использования и охраны недр. При этом правовое регулирование последовательной организации процесса недропользования направлено на то, чтобы как государством, так и пользователем недр обеспечивались рациональность использования и охрана недр.

Однако, несмотря на то, что грамотно организованная стадийность процесса вовлечения недр в промышленную эксплуатацию имеет большое значение для обеспечения рационального использования недр и преодоления ста­бильной деградации состояния данного природного объекта, законодательство о недрах лишь косвенно регулирует данную сферу отношений. В связи с этим представляется обоснованным установление в Законе РФ "О недрах" правовых норм закрепляющих требование об обязательности последовательного постадийного использования недр для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а также устанавливающих требования по рациональному использованию и охране недр применительно к конкретным этапам (стадиям) их использования[32].

1.3 Понятие, содержание и особенности механизма административно-правового регулирования недропользования

Понятие «Правовое регулирование» имеет глубокие исторические корни, беря свое происхождение от латинских слов regula - норма, правило и regulare - направлять, упорядочивать. Исходя из этого, правовое регулирование следует определить буквально как норму (правило), направленную на упорядочение. Так как речь идет о норме права (лат. norma - руководящее начало, правило), предыдущую фразу следует дополнить словами - «отношений в обществе». В этом случае правовое регулирование будет означать упорядочение общественных отношений руководящим началом. При этом речь идет о юридическом «начале» - о нормах права. Следовательно, правовое регулирование - это, на наш первый взгляд, упорядочение общественных отношений посредством издания норм права, имеющих руководящее значение для участников (субъектов) таких отношений.

В настоящее время под механизмом правового регулирования достаточно широко принято понимать совокупность (систему) различных правовых средств воздействия на общественные отношении в целях их «упорядочивания», в которой нормы права являются очень важным, но лишь одним из таких средств. Принимая за основу такое понимание механизма правового регулирования, необходимо уточнить, что это не любая, а упорядоченная совокупность (система) правовых средств, состав и содержание которых определяется спецификой объекта формируемых общественных отношений[33].

Одним из таких объектов является недропользование в Российской Федерации. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» ( в действ. ред. от 1 июля 2013 г., далее - Закон о недрах) хотя и не содержит прямого определения понятия недропользования, но позволяет на основе содержащихся в нем норм определить его как процесс осуществления разрешенных законом видов пользования недрами, регулируемый государством специфическими средствами и способами. Данное нами сжатое определение понятия недропользования тем не менее отражает круг регулируемых общественных отношений, складывающихся по поводу геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и других разрешенных ст. 6 Закона о недрах видах пользования недрами.

Характерной особенностью вышеназванных отношений является обязательное участие в них государства в качестве одной из сторон как монопольного собственника недр и соответственно руководящего начала их урегулирования.

Отношения недропользования в Российской Федерации это публичные отношения, связанные с обеспечением общегосударственного интереса. В таких отношениях одной из сторон всегда является государство в лице его исполнительных органов власти (должностных лиц), наделенных властными полномочиями. Отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти, регулируются административным правом. Следовательно, отношения недропользования регулируются административным правом, а саморегулирование являются административно-правовым.

Административно-правовое регулирование в недропользовании - это деятельность уполномоченных законом органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также уполномоченных должностных лиц этих органов по обеспечению воспроизводства минерально-сырьевой базы страны, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, осуществляемая административно-правовыми средствами и способами с учетом специфики упорядочивания отношений в данной сфере.[34]

В таком определении указаны в общем виде субъекты правоотношений со стороны государства, обозначен в концентрированном виде круг регулируемых ими правоотношений, установлен характер средств и способов их осуществления.

Административно-правовое регулирование недропользования предполагает некий механизм своего осуществления, то есть механизм деятельности уполномоченных законом органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц по обеспечению решения поставленных перед ними задач в сфере недропользования.

Термин «механизм правового регулирования» был введен в оборот С.С.Алексеевым в середине 60-х годов XX в. Под механизмом правового регулирования он понимал взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения. Составляющими механизма правового регулирования являются правовые нормы, правоотношения, акты применения норм права, правовая культура и правосознание[35]

Однако наиболее удачное определение такого механизма применительно предмета данного диссертационного исследования дано профессором А.П. Шергиным, который видит в нем «системное образование юридических средств, закрепленных в нормах административного права, с помощью которых достигается упорядоченность общественных отношений в публичной сфере».[36] По его мнению, элементами такого механизма являются «нормы права, правоотношения, акты применения норм права и способы правового регулирования (дозволение, разрешение, запрет)», являясь структурным образованиями единого механизма и присутствуют в нем в той или иной комбинации, обретая специфическую окраску от сферы применения, в данном случае недропользования[37].

Прямая и непосредственная цель механизма правового регулирования — регулировать общественные отношения, поведение людей и деятельность коллективов. И уже в процессе этого регулирования опосредуются (защищаются, охраняются, достигаются) разнообразные цели, интересы, потребности, которые присутствуют везде, во всех правовых явлениях. Механизм правового регулирования показывает, как работает то или иное звено при достижении его целей, позволяет выделить основные, ключевые, опорные юридические инструменты, занимающие определенное иерархическое положение среди всех иных. Следовательно, механизм правового регулирования - система различных по своей природе и функциям юридических средств, позволяющих достигать его целей. Названный механизм - комплекс правовых элементов, с одной стороны, различных по своей природе и функциям, а с другой - все же взаимосвязанных общей целью в единую систему[38].

Понятие механизма правового регулирования недропользования позволяет собрать и систематизировать юридические средства правового воздействия на общественные отношения в недропользовании, обозначить место и роль того или иного юридического средства[39]

Можно выделить следующие элементы механизма правового регулирования недропользования: нормы права, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности. Каждый элемент механизма правового регулирования выполняет свои регулятивные функции, воздействует на поведение людей и общественные отношения своим способом.

На первой стадии формулируется общее правило поведения (модель), которое направлено на удовлетворение тех или иных интересов, находящихся в сфере права и требующих их справедливого упорядочения (нормы права).

Наиболее действенным элементом такого механизма являются нормы административного права, содержащие общие и особенные правовые средства административно-правового регулирования. Так, Законом о недрах определен общеотраслевой состав таких средств для сферы недропользования -«управление, лицензирование, учет и государственный надзор»[40]. При этом в составе средств управления тем же законом указаны:

¾ разработка и реализация федеральных и территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

¾ разработка стандартов (норм, правил) пользования недрами, в том числе классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

¾ государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойств недр, определение их ценности или опасности;

¾ формирование Российской Федерацией совместно с субъектами Российской Федерации региональных перечней общераспространенных полезных ископаемых и другое (ст. 3, 4).

Вместе с внутриотраслевыми законами к ним добавляются другие правовые средства, учитывающие специфику складывающихся отношений в отдельных сегментах сферы недропользования, выступающие инструментами более тонкого регулирования. Например, Федеральным законом от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» такими средствами установлено следующее[41]:

¾ преимущественное право приобретения добываемых драгоценных металлов и драгоценных камней для Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, формирования золотого запаса Российской Федерации и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации;

¾ нормативно-правовая регламентация действий организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями на внутреннем и внешнем рынках;

¾ специального учета указанных организаций и индивидуальных предпринимателей;

¾ контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения и другое.

Правовыми инструментами более тонкой настройки отношений в данной подотрасли являются подзаконные акты ряда федеральных министерств и ведомств, в том числе[42]:

¾ приказ Министерства финансов Российской Федерации от 16 июня 2003 г. № 51н «О специальном учете организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями»;

¾ приказ Федеральной налоговой службы России от 23 мая 2012 г. № ММВ-7-5/350 «Об утверждении Инструкции о порядке учета в центральном аппарате Федеральной налоговой службы драгоценных металлов, содержащихся в комплектующих деталях, изделиях, приборах, инструментах, оборудовании» и другие.

Элементом, обозначающим вторую стадию, является юридический факт или система юридических фактов (фактический состав). Один факт из этой системы должен быть обязательно решающим и им выступает правоприменительный акт органа управления недропользования, требующийся в самый последний момент. То есть вторая стадия механизма правового регулирования недропользования отражается в таком его элементе, как юридический факт или фактический состав, где функцию решающего юридического факта выполняет оперативно-исполнительный правоприменительный акт властного субъекта управления.

Третья стадия - установление конкретной юридической связи с весьма определенным разделением субъектов на управомоченных и обязанных.

Данная стадия воплощается именно в таком элементе механизма правового регулирования недропользования, как правоотношение. Центральным элементом такого механизма административного правового регулирования недропользования являются правоотношения, юридическое содержание которых формируется между их субъектами по поводу использования недр[43].

Субъектами правоотношении недропользования в Российской Федерации выступают со стороны государства «Президент Российской, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральный орган управления государственным фондом недр (Федеральное агентство по недропользованию, далее - Роснедра, находящегося в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации) и органы государственного горного надзора (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, далее - Ростехнадзор, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, далее - Росприроднадзор). Роснедра и обе надзорные службы имеют территориальные отделения (управления, департаменты) во всех федеральных округах . В качестве субъекта административно-правового регулирования недропользования Закон о недрах выделяет органы местного самоуправления[44].

Противоположную группу субъектов прав недропользования образуют «пользователи недр», выделяемые Законом о недрах, и «иностранные инвесторы», выделяемые Федеральным законом от 30 декабря 1995 г . № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», а также Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».

Четвертая стадия — реализация субъективных прав и юридических обязанностей недропользователей и органов управления, при которой правовое регулирование достигает своих целей - позволяет интересу субъекта удовлетвориться.

Важным элементом механизма административно-правового регулирования
недропользования в Российской Федерации являются акты применения и
толкования норм административного права, играющие особую роль в реализации
управленческих действий по достижению целей государственного и муниципального управления. Речь идет о правоприменительной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также должностных лиц по реализации ранее изданных и действующих предписаний норм административного права. Результатом такой деятельности в каждом отдельном случае является индивидуальный правовой акт, содержащий властные веления и входящий в механизм административно-правового регулирования в качестве одного из самостоятельных звеньев. Такие акты - это не правила общего поведения (нормы права), а индивидуальная административно-правовая регламентация отношений в определенной сфере деятельности, суть которой заключается в выработке на основе норм административного права обязательных к исполнению установок, адресованных персонально определенным субъектам.

Пятая стадия механизма правового регулирования недропользования вступает в действие тогда, когда субъекты в процессе правореализации нарушают нормы права и когда на помощь неудовлетворенному интересу должна прийти соответствующая правоприменительная деятельность. Данная стадия отражается в таком элементе механизма правового регулирования, как охранительные правоприменительные акты.

В качестве средств правового регулирования недропользования административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты - фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Подобная характеристика указанных правовых средств подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права.[45]

Эффективность административного права в области недропользования должна проявляться в повышении качества государственного управления, оптимизации использования властных полномочий государства, выявлении и решении возникающих при этом правовых проблем и в итоге — совершенствовании механизма административно-правового регулирования недропользования. Исходя из вышесказанного, под механизмом административно-правового регулирования недропользования предлагается понимать предусмотренную действующим законодательством совокупность правовых средств, применяемых органами исполнительной власти в целях результативного управленческого воздействия на общественные отношения по поводу геологического изучения, добычи полезных ископаемых и освоения подземного пространства для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Вывод по главе один

Рассмотрев теоретико-правовые основы административно-правового регулирования в сфере недропользования можно сделать следующие выводы: Организационно-правовое закрепление порядка владения, пользования и распоряжения недрами на территории Российской Федерации прошло ряд исторических этапов, характеризующихся различной ролью и значением государственных институтов в установлении нормативных основ и осуществлении разрешительных и контрольных функций со стороны государства за разработкой и использованием ресурсов недр. Закон РФ "О недрах", регламентирующий весь процесс работ по обеспечению рационального недропользования, установил основные требования по рацио­нальному использованию и охране недр применительно ко всем этапам (стадиям) их хозяйственного освоения:

¾ предоставление права пользования недрами;

¾ геологическое изучение недр;

¾ добыча полезных ископаемых;

¾ прекращение права пользования недрами и консервация предприятий по добыче полезных ископаемых .

В этой связи при рассмотрении процесса воздействия правовых норм на отношения, складывающиеся в связи с обеспечением рационального использования и охраны недр, в процессе недропользования при освоении месторожде­ний полезных ископаемых целесообразно выделить 4 сле­дующих этапа:

¾ предоставление права пользования недрами;

¾ пользование недрами для целей геологического изучения пользование недрами для целей добычи полезных ис­копаемых;

¾ прекращение права пользования недрами.

Таким образом, эффективно организованная стадийность недропользования выступает в качестве одного из важнейших элементов системы правового обеспечения ра­ционального использования и охраны недр. При этом правовое регулирование последовательной организации процесса недропользования направлено на то, чтобы как государством, так и пользователем недр обеспечивались рациональность использования и охрана недр.

Административно-правовое регулирование в недропользовании - это деятельность уполномоченных законом органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также уполномоченных должностных лиц этих органов по обеспечению воспроизводства минерально-сырьевой базы страны, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, осуществляемая административно-правовыми средствами и способами с учетом специфики упорядочивания отношений в данной сфере

Исходя из вышесказанного, под механизмом административно-правового регулирования недропользования предлагается понимать предусмотренную действующим законодательством совокупность правовых средств, применяемых органами исполнительной власти в целях результативного управленческого воздействия на общественные отношения по поводу геологического изучения, добычи полезных ископаемых и освоения подземного пространства для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Можно выделить следующие элементы механизма правового регулирования недропользования: нормы права, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности. Каждый элемент механизма правового регулирования выполняет свои регулятивные функции, воздействует на поведение людей и общественные отношения своим способом.

Поиск по сайту: