В июле 2012 г. четыре районных суда г. Астрахани отклонили иски Олега Шеина об отмене результатов выборов мэра г. Астрахани. Данное событие оказалось почти незамеченным: итоговое решение суда было ожидаемым, а внимание к астраханской оппозиции на общероссийском уровне пошло на спад после скандальной голодовки и акций протеста в марте—апреле 2012 г.
Хотя судебное решение об отказе в иске О. Шеина не стало сюрпризом, мотивировочная часть судебных решений превзошла все ожидания. Эти судебные решения достойны войти в число самых сенсационных и печально известных судебных решений современной России. Они дают повод для размышлений о возможных путях оздоровления механизмов правовой защиты избирательных прав граждан. Астраханский опыт высвечивает новые проблемные зоны правовой защиты избирательных прав.
Российские суды в 2012 г. отклоняли иски о нарушениях на выборах по разным основаниям. Наиболее популярной легендой было решение суда о недоказанности нарушений. С юридической точки зрения такие решения суда выглядели последовательно, хотя и противоречили фактам. Ожидалось, что примерно по этой линии пойдут и астраханские суды. Кстати, именно в этом направлении местные власти готовили общественное мнение весной 2012 г., распространяя в обществе информацию о том, что у оппозиции нет доказательств нарушений и фальсификаций.
Но астраханские суды избрали другую линию поведения, что уже само по себе делает «астраханский кейс» заслуживающим внимания. Четыре районных суда Астрахани признали массовые нарушения на выборах, но отказались удовлетворить исковые требования О. Шеина на том основании, что эти нарушения не были достаточно серьезными и не могли повлиять на официальные итоги голосования.
Тем самым астраханские судебные решения бросили нам сразу несколько вызовов.
Во-первых, каким должен быть «критический уровень» признанных судом нарушений на выборах в России, чтобы их результаты признать недействительными? Российское законодательство не дает ясного ответа на этот вопрос.
Во-первых, это вызов для всей правовой системы: достаточно ли корректно в законе определены основания для обжалования результатов выборов?
В содержательной части судебного решения суды признали, что на выборах 4 марта 2012 г. в Астрахани были многочисленные нарушения избирательного закона и процедуры, причем нарушения самых разных видов. Пожалуй, единственное, что не признали суды, — это только факты собственно фальсификации итогов голосования (вбросы бюллетеней, заведомо неправильное написание протоколов об итогах голосования и т.п.). Астраханские суды, признав многочисленные и грубейшие нарушения процедуры на большинстве избирательных участков, не только не сочли этого достаточным, чтобы признать выборы недействительными. Астраханские суды фактически легализовали совершение подобных нарушений в будущем.
Астраханские суды де-факто провозгласили, что сколь угодно многочисленные и многообразные нарушения процедуры на выборах не имеют правовых последствий и не являются основанием для признания итогов выборов недействительными. Именно такие последствия могли бы быть у «астраханского кейса», если бы в России существовала прецедентная система права.
Астраханские суды признали массовость нарушений при подсчете голосов на выборах 4 марта 2012 г. Они признали, что нарушения избирательного законодательства были совершены на большинстве избирательных участков города. Нами выявлено, что суды признали факты 12 видов процедурных нарушений при подсчете результатов голосования:
1) Требование закона «при сортировке бюллетеней [...] оглашать содержащиеся в каждом из них отметки избирателя и представлять бюллетени для визуального контроля всем лицам, присутствующим при непосредственном подсчете голосов» (ст. 68, п. 14 № 67-ФЗ). По заключению суда, эта норма была нарушена на 68% избирательных участков.
2) Правило подсчета рассортированных бюллетеней «путем перекладывания их по одному из одной части пачки в другую таким образом, чтобы лица, присутствующие при подсчете, могли увидеть отметку избирателя, участника референдума в каждом бюллетене. Одновременный подсчет бюллетеней из разных пачек не допускается» (ст. 68, п. 18 № 67-ФЗ). Суды признали, что на 72% избирательных участков подсчет рассортированных бюллетеней проведен методом «загиба уголка», то есть при вопиющем нарушении этой нормы закона. При пересчете методом «загиба уголка» отметки в бюллетенях увидеть невозможно.
3) Правило «одновременное оглашение содержания двух и более бюллетеней не допускается» (ст. 68, п. 14 № 67-ФЗ). Суд зафиксировал, что на 20% избирательных участков подсчет бюллетеней велся несколькими людьми одновременно.
4) Право наблюдателя «знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов избирателей» (ст. 30, п. 9 № 67-ФЗ).
5) Право наблюдателя «визуально ознакомиться с рассортированными бюллетенями» (ст. 68, п. 21 № 67-ФЗ).
6) Право члена комиссии с правом решающего голоса и члена комиссии с правом совещательного голоса «удостовериться в правильности сортировки бюллетеней» (ст. 29, п. 23 № 67-ФЗ). Право члена участковой комиссии с правом совещательного голоса «убедиться в правильности проведенного подсчета» (ст. 68, п. 21 № 67-ФЗ).
7) Правило осуществлять подсчет голосов избирателей «открыто и гласно с оглашением» (ст. 68, п. 1 № 67-ФЗ).
8) Правило начинать подсчет голосов избирателей «сразу после окончания времени голосования без перерыва до установления итогов голосования» (ст. 68, п. 2 № 67-ФЗ). На отдельных избирательных участках перерыв между окончанием голосования и подсчетом голосов превышал шесть часов.
9) Требование производить подсчет итогов голосования на территории избирательного участка: «Непосредственный подсчет голосов избирателей, участников референдума производится в специально отведенных местах» (ст. 68, п. 10 № 67-ФЗ). Суд признал, что на отдельных участках избирательные комиссии покинули территорию избирательного участка с бюллетенями, без подсчета бюллетеней.
10) Правило не считать результаты голосования по нескольким выборам одновременно: «В случае совмещения выборов разных уровней в первую очередь осуществляется подсчет голосов по выборам в федеральные органы государственной власти [...], затем — в органы местного самоуправления» (ст. 68, п. 2 № 67-ФЗ).
11) Требование погашать неиспользованные бюллетени после окончания голосования: «После окончания времени голосования члены участковой комиссии с правом решающего голоса подсчитывают и погашают [...] неиспользованные бюллетени, затем оглашают и вносят число погашенных неиспользованных бюллетеней» (ст. 68, п. 3 № 67-ФЗ). Суды признали, что эта норма была нарушена на 44% избирательных участков.
12) Требование «поэтапно заполнять увеличенную форму итогового протокола» во время подсчета голосов (ст. 68, п. 1 № 67-ФЗ).
Всего на 75% избирательных участков Астрахани судами были признаны процедурные нарушения при подсчете результатов голосования. О количестве нарушений точную цифру суды не называют: относительно некоторых нарушений суд указывает, на каких избирательных участках они были допущены, относительно некоторых нарушений суд выносит циничное заключение, что эти нарушения имели место «на некоторых избирательных участках» (без указания места совершения правонарушений, их количества). При этом только конкретно названо судом 260 процедурных нарушений на 120 избирательных участках.
Таким образом, уровень нарушений, признанных судом на выборах, является беспрецедентным. Астраханская оппозиция еще в апреле 2012 г. праздновала как моральную победу публичное признание В.Е. Чурова, что в Астрахани нарушения были допущены на 2/3 избирательных участков. Как оказалось, это признание недостаточно для отмены результатов выборов.
Даже перечень нарушений закона, признанных судом, исключительно велик и сам по себе ставит вопрос: каким образом суд, признав такое количество нарушений, мог прийти к выводу, что они «не оказали существенного влияния на результаты волеизъявления граждан».
На самом деле, астраханский судебный процесс выявил огромную лакуну нашего законодательства — отсутствие ясного определения, при каком объеме нарушений результаты выборов следует признать недостоверными. Именно пользуясь неясностью в этом вопросе, астраханские суды позволили себе вынести столь парадоксальное решение, которое, тем не менее, формально не является антизаконным.
В результате только этого обстоятельства вся система судебной защиты выборов становится парализованной. Оказывается, сколько бы много не было совершено нарушений законодательства при подсчете голосов, суд не обязан признать их результаты недостоверными.
По нашему мнению, «астраханский кейс» вопиет о необходимости законодательного определения уровня процедурных нарушений, при котором суд был бы обязан признать результаты выборов недостоверными. В настоящее время по закону суд обязан отменить результаты выборов лишь в случае конкретных финансовых нарушений при проведении избирательной кампании.
Отсутствие закрепленного законом «критического» уровня нарушений приводит к удивительным последствиям. Астраханские суды, признавая «отдельные» факты нарушений, признают их «незначительными» на том основании, что они были не повсеместно, не на 100% избирательных участков. Например, Советский районный суд, отвечая на жалобу, что наблюдатели не могли приблизиться к месту, где происходил подсчет бюллетеней, счел эту жалобу несостоятельной, отметив, что на 11 избирательных участках (то есть в 20% случаев) наблюдателям позволили приблизиться к столу на расстояние, при котором они могли увидеть бюллетени. Таким образом, суд исходил из логики, что жалоба на нарушения не является состоятельной, если был какой-то процент избирательных участков, где этих нарушений не было. Кировский районный суд на жалобу о том, что бюллетени считал и видел только один человек — председатель УИК, — ответил, что на 18 избирательных участках (то есть на 36%) в подсчете бюллетеней участвовали и другие члены УИК. Тем самым Кировский районный суд косвенно признал, что на 64% избирательных участках района бюллетени считал (видел) всего один человек.
Другой сенсационной особенностью «астраханского кейса» является легализация судом прямых нарушений закона. В данном случае это является не столько недостатком федерального законодательства, сколько проявлением деградации судебного процесса. На самом деле, сложно логично объяснить, каким образом суд признает факт прямого нарушения закона и одновременно констатирует, что это действие не является нарушением закона. Суд создает правовой прецедент, прямо признавая факт нарушения конкретных норм законодательства, но при этом отказываясь признавать это нарушением из-за «объективных» обстоятельств, которые, в свою очередь, не отражены в законодательстве, а значит, не могут иметь правовой силы.
Рассмотрим конкретные примеры, когда астраханские суды «отменили» некоторые нормы избирательного законодательства и легализовали их прямое нарушение. Астраханскими судами были легализованы следующие виды нарушений законодательства о выборах:
1) Подсчет бюллетеней вне территории избирательного участка, в отсутствие членов избирательной комиссии и наблюдателей от оппозиции. Это является нарушением фундаментальной, важнейшей нормы, согласно которой избирательная комиссия проводит свою работу только на территории определенного избирательного участка. Данная норма отражена во множестве законодательных актах, в том числе в ст. 68, п. 10 № 67-ФЗ.
Этот инцидент был признан Кировским судом на избирательном участке 391. Судом отметил, что председатель и большинство членов УИК покинули территорию избирательного участка без подсчета голосов, забрав с собой бюллетени, и якобы подсчитали их в другом месте (в территориальной избирательной комиссии) — в отсутствие членов УИК от оппозиции и наблюдателей. Суд отказался назвать данный инцидент нарушением закона, признав правомерность этих действий. По мнению суда, у руководства УИК была объективная причина поступить таким образом. Этой причиной суд назвал поведение члена комиссии с правом решающего голоса от партии КПРФ Н.М. Шутихиной: она «создавала угнетающую обстановку», требовала от полиции «не давать им совершить преступление» и т.д. Таким образом, суд легализовал право большинства членов УИК в нарушение законодательства покидать помещение избирательного участка и проводить свою работу в другом помещении без участия некоторых членов УИК и наблюдателей. По мнению суда, это запредельное пренебрежение процедурой подсчета голосов «не повлияло на результаты волеизъявления избирателей».
2) Астраханские суды отменили законное право члена избирательной комиссии «удостовериться в правильности сортировки бюллетеней», «убедиться в правильности проведенного подсчета». Это право закреплено п. 21 и 23 ст. 68 № 67- ФЗ. В Астраханской области уже в декабре 2011 г. повсеместно использовалась единообразная схема нарушения данного права. Если член УИК от оппозиции высказывал намерение лично просмотреть пачку бюллетеней и проверить правильность сортировки, этот вопрос ставился на голосование и большинством голосов УИК отказывала. Астраханские суды признали правомочность такой схемы, при которой другие члены УИК своим решением лишали члена УИК его законного права.
3) Нарушение установленной законом процедуры подсчета бюллетеней путем «перекладывания их по одному из одной части пачки в другую» (ст. 68, п. 18 № 67-ФЗ). Наиболее красноречива цитата из постановления Трусовского районного суда: «Довод заявителя, что подсчет бюллетеней [...] осуществлялся путем загиба уголка, а не путем перекладывания их по одному из одной части пачки в другую, также не может быть принят во внимание, поскольку указанные действия при сортировке и подсчете бюллетеней не повлияли на итоги голосования и не исказили действительную волю избирателей». При этом суд признал, что нарушения процедуры подсчета бюллетеней имели место на 56% избирательных участках района. Сама формулировка постановления районного суда говорит не иначе как о том, что суд отменяет норму федерального закона — по мнению суда, признанное самим судом нарушением нормы федерального закона «не может быть принято во внимание», поскольку это событие «не повлияло».
4) Нарушение нормы федерального закона, согласно которой «в случае совмещения выборов разных уровней в первую очередь осуществляется подсчет голосов по выборам в федеральные органы государственной власти [...], затем — в органы местного самоуправления» (ст. 68, п. 2 № 67-ФЗ). По мнению Кировского районного суда, осуществление «одновременного подсчета голосов избирателей по выборам Президента РФ и главы муниципального образования «Город Астрахань» в нарушение процедурных требований законодательства не свидетельствует о невозможности выявить действительную волю избирателей». Учитывая, что нарушение этой нормы закона представляется суду несущественным, не удивительно, что суд не стал утруждаться перечислением случаев, где это нарушение было. Просто указано — «на отдельных избирательных участках».
5) Суд отказался признавать в качестве нарушений перерывы в процессе подсчета голосов (ст. 68, п. 2 № 67-ФЗ). На некоторых избирательных участках перерыв между окончанием голосования и началом подсчета его результатов длился до 6—7 часов. Хотя законодательство однозначно требует, что подсчет голосов осуществляется без перерыва, суд постановляет, что «перерыв в процессе подсчета голосов на указанных заявителем участках» был, но при этом отказывается признать это за нарушение закона, поскольку «перерыв [...] был вызван объективными причинами, в том числе из-за действий наблюдателей и членов комиссии с правом совещательного голоса». Таким образом, суд признает нарушение закона, но отказывается признать его таковым формально, из-за того что нарушение процедуры было вызвано так называемыми «объективными причинами».
Таким образом, астраханские суды постановили о необязательности исполнения пяти норм федерального законодательства о выборах. Этот прецедент отражает, конечно, глубокую болезнь российской правоохранительной системы и грубое нарушение фундаментальных принципов права. По нашему мнению, данные действия судов являются вопиющим и опасным прецедентом, недопустимым для правового государства.