Парламентский контроль в современной России как соперничество идеи и интереса

Контрольная функция вытекает из самой сущности парламента. Парламент­ский контроль как вид государственного контроля, его сущность, природа, воп­росы совершенствования неоднократно исследовался в работах современных политологов и государствоведов. Он продолжает оставаться одним из наиболее актуализированных направлений анализа эффективности парламентских инсти­тутов на всех уровнях власти и управления^[234].

История вопроса. Исторически первое парламентское расследование было проведено конгрессом США еще в 1912 г. по факту гибели «Титаника». Интерес­но, например, что расходы комиссии США по расследованию гибели «Титаника» за 37 дней работы составили в тех ценах 2385 долларов. Аналогичное расследова­ние, проведённое парламентом в Великобритании по этому же поводу, продол­жалось 28 дней. Были допрошены 97 свидетелей, получены ответы на 26 тыс. воп­росов. А расходы составили 87 500 долларов. То есть в 40 раз больше. Опыт этих расследований лег в основу повсеместно расширяющуюся мировую практику парламентских расследований и является своего рода их эталоном. В последую­щей мировой практике результаты парламентских расследований подчас в реша­ющей степени сказывались не только на событиях внутри страны, но и на внеш­неполитических позициях государства. Достаточно вспомнить уотергейтское расследование, приведшее к отставке Президента США Р. Никсона. В Италии, Японии парламентские расследования заканчивались отставкой премьер-мини­стра, министров или же судом и даже иногда самоубийством государственных деятелей, чье служебное поведение расследовалось. В последнее время это дело Гонгадзе на Украине, существенно повлиявшее на последующие кардинальные перемены в этой стране. Право Узбекистана на самостоятельное парламентское расследование событий в Андижане и отказ в этом зарубежным парламентариям стали одним из важнейших факторов, определивших внешнеполитические по­зиции страны. Парламентское расследование, таким образом, — исключитель­но дееспособное, многоцелевое и эффективное средство современной полити­ки, в значительной мере позволяющее контролировать ход внутриполитических процессов, оказывать влияние на состояние международных дел. Потребность в парламентских расследованиях возникла в СССР в конце 1980-х гг. на волне политизации всех сторон общественной жизни. Среди их тем: расследование обстоятельств подписания секретного протокола к так называемому договору «Молотова—Риббентропа» 1939 г.; парламентские расследования, связанные с применением вооруженных сил в Тбилиси в 1989 г.; и, наконец, в 1991 г. предме­том парламентского расследования стали причины и обстоятельства создания и функционирования ГКЧП. Однако широкого применения нормы, предоста­влявшие и общесоюзному, и республиканскому парламенту права проводить по любому вопросу парламентские расследования, не получили.

Проблема институционализации парламентского контроля в современной России имеет свою поучительную историю. Это попытка отрешения от долж­ности Президента РФ Б. Ельцина, расследование обстоятельств гибели генерала Л. Рохлина, комиссия депутата С. Говорухина по событиям в Чечне 1993—1994 гг., расследование дефолта 1998 г. В 1999 г. депутаты Госдумы второго созыва из фракций «Яблоко» и КПРФ предложили внести поправки в статью 103 Консти­туции, наделив депутатов Госдумы правом образовывать комиссии для ведения парламентских расследований, явка и предоставление документов в которые станет обязательной. В сентябре того же года законопроект на эту тему был при­нят в первом чтении. В таком статусе он пребывает в документах Госдумы до сих пор. Период многолетних дискуссий по вопросу о необходимости парламентских расследований в стране был завершен в 2005 г., когда в какой-то мере проблема контрольных функций Госдумы разрешалась с принятием федерального зако­на «О парламентском расследовании». Но практическое его применение было связано только с событиями чрезвычайного характера. Еще до принятия этого закона парламентские комиссии созывались несколько раз: в 2004 г. депутаты и сенаторы провели свое расследование обстоятельств террористического акта в Беслане; кроме того, в 2005 г. парламентарии выясняли причины аварии на элек­троподстанции «Чагино», в результате которой 25 мая на несколько часов была отключена подача электроэнергии в ряде районов Москвы, Подмосковья, а так­же Тульской, Калужской и Рязанской областей. Затем парламентская комиссия собиралась в 2006 г. после сентябрьских беспорядков в карельском городе Кон- допоге, вызванных убийством трех местных жителей выходцами из Чечни. Уже после принятия данного закона он был применен при парламентском расследо­вании аварии на Саяно-Шушенской ГЭС.

Как видим, во всех этих случаях речь идет о событиях экстраординарного ха­рактера, а не о парламентском контроле как атрибуте института представитель­ной власти.

В прежних российских конституциях контрольные полномочия парламентов назывались среди иных основных полномочий, в действующей же Конституции РФ указано, что парламент является законодательным и представительным ор­ганом и потому буквальное прочтение ст. 94 Конституции РФ дает часто осно­вание утверждать об отсутствии у российского парламента контрольных полно­мочий. Это суждение также относится и к Уставу Санкт-Петербурга, где точным образом не формулируется контрольная функция Законодательного Собрания. Вместе с тем, хотя Конституция РФ и Устав города не говорят прямо, важное ме­сто в деятельности ЗС, как, впрочем, и любого парламента, занимает контроль­ная функция.

Следует отметить, что некоторые субъекты Российской Федерации относят контролирующие функции региональных парламентов к числу их основопола­гающих характеристик. Так, ч. 1. ст. 1 Конституции Удмуртской Республики со­держит норму, согласно которой Государственный Совет Удмуртской Республи­ки является высшим представительным, законодательным и контролирующим органом данного субъекта Федерации^[235]. Конституция Республики Саха (Якутия) называет Государственное Собрание (Ил Тумэн) — парламент Республики — выс­шим контрольным органом Республики Саха (Якутия)^[236]. Хотя в уставах и консти­туциях большинства других субъектов Российской Федерации подобных форму­лировок не содержится, в практике парламентских структур всех без исключения российских регионов контролирующему направлению в их работе отводится ве­сьма существенное место. В то же время в современном политологическом дис­курсе отсутствует единое мнение по вопросу о понятии и сущности парламент­ского контроля.

Известный исследователь парламентского контроля Е.В. Коврякова предла­гает одно из наиболее удачных, на наш взгляд, определений парламентского кон­троля. Она рассматривает его как систему норм, регулирующую установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большин­ством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодатель­ного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применени­ем санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.^[237]

Исходя из данного понимания функции парламентского контроля, можно точнее представить этот вид парламентской деятельности как один из механиз­мов повышения институциональной эффективности регионального парламента.

Во-первых, парламентский контроль представляет собой ключевое звено в системе сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной вет­вями власти региона. Это исключает узурпацию всех полномочий по управлению субъектом РФ одной из ветвей власти.

Во-вторых, парламентский контроль за деятельностью правительства можно считать инструментом политической и правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти перед государством и обществом. Он поз­воляет Законодательному Собранию выявить противоправные или недобросо­вестные действия лиц, осуществляющих исполнительную власть, и обеспечить привлечение их к различным формам ответственности.

В-третьих, посредством парламентского контроля за деятельностью прави­тельства повышается качество принятых исполнительной властью решений. Та­кой контроль способствует повышению оптимальности и взвешенности в работе правительства, принятию решений, которые отражают основные интересы об­щества и города и могут повлиять на эффективность государственной политики региона в целом^[238].

Парламентский контроль, будучи многоаспектной деятельностью, осущест­вляется в разнообразных формах, которые в свою очередь могут быть классифи­цированы по различным основаниям. Например, А.А. Корнилаева в зависимо­сти от органов, осуществляющих парламентский контроль, выделяет парламент­ский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящи­ми в его структуру органами и должностными лицами.

По времени осуществления А.А. Корнилаева предлагает подразделять кон­троль на упреждающий, сопутствующий и последующий^[239].

По содержанию можно выделить формы парламентского контроля, осу­ществляемого в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.). При этом перечень данных видов контроля остается открытым.

Е.В. Коврякова полагает, что формы парламентского контроля, как способы его существования и выражения, носят информативный (консультативный), санкционирующий (резолютивный или решающий) и бюджетно-финансовый характер, и выделяет, соответственно, информативный (консультативный), санкционирующий (резолютивный) или решающий, бюджетно-финансовый виды контроля^[240].

Можно подразделить парламентский контроль на гласный и негласный (на­пример, когда само расследование парламентской комиссии или комитета осу­ществляется за закрытыми дверями). По основаниям парламентский контроль может быть юридическим (основание — правонарушение должностного лица) и политическим (основание — политика, проводимая исполнительной властью) — например, расследование парламентом ФРГ деятельности Социалистической единой партии Германии (СЕПГ), правящей партии бывшей ГДР^[241].

Также парламентский контроль разделяется на конкретный (когда осущест­вление парламентского контроля связано с тем или иным уже произошедшим событием) и абстрактный (например, упреждающий контроль Конгресса США за исполнением бюджета). При этом, как верно отмечается в литературе, четкую грань между названными двумя формами контроля провести достаточно слож-

но^[242].

В теории государственного контроля в зависимости от научных и практи­ческих задач в основу классификации видов контроля могут быть положены различные критерии. Так, исходя из направленности контроля, характерологи­ческих признаков его субъекта, контроль можно подразделить на внутренний (ведомственный, внутриведомственный) и внешний (вневедомственный, меж­ведомственный и надведомственный). Внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний — в отношении организационно неподчиненных субъектов^[243]. Внешний контроль парламента в материально-фи­нансовой сфере осуществляется, как правило, через институты парламентского контроля, а также через специализированные государственные органы — счет­ные, контрольно-счетные палаты^[244].

Подобные контрольно-счетные органы могут быть классифицированы по различным основаниям: по признаку независимости (самостоятельные органы либо являющиеся составной частью парламентов или подразделениями их ап­паратов), по объему полномочий (только предоставляющие информацию о вскрытых нарушениях государственным органам и обществу либо имеющие пра­во принуждать к устранению нарушений).

Политологи давно уже установили, что формы, равно как и эффективность парламентского контроля зависят от того, какая форма правления закреплена в конкретном государстве, подчеркивая при этом, что парламентский контроль в целом есть во всех демократических странах независимо от формы правления. В парламентских республиках и конституционных монархиях правительство ответ­ственно перед парламентом, поэтому признание его работы неудовлетворитель­ной влечет отставку правительства. В президентских (полупрезидентских) рес­публиках высшие органы законодательной власти таких полномочий не имеют, но благодаря деятельности комитетов и комиссий парламента, его информаци­онных служб контроль за исполнительной властью в этих странах также может быть при определенных политико-правовых условиях достаточно эффективен^[245].

В настоящее время Государственная Дума РФ обладает ограниченными кон­трольными полномочиями и возможностями оказывать влияние на Правите­льство. Это обусловлено историческими особенностями нашей страны и, как следствие, сложившимися формой правления, политическим и государственным режимами, избирательной и партийной системами, а также социально-экономи­ческой и социально-политической обстановкой^[246].

При этом, если контроль за исполнением бюджета коренится в бюджетно- финансовых полномочиях парламента, то общий контроль в отношении органов исполнительной власти связан главным образом с парламентскими полномочи­ями по формированию Правительства и некоторых других органов^[247].

В целом же в России полноценного института парламентского контроля как такового не существовало никогда. Более того, эта проблема в постсоветский пе­риод только обострялась. В этих обстоятельствах думская фракция «Справедли­вой России» инициировала разработку специального закона «О парламентском контроле» еще в Думе 5-го созыва. Затем к проекту присоединились депутаты из КПРФ, и в январе 2010 г. документ, пройдя все необходимые формальности и процедуры, был внесен в Думу.

В последующих событиях вокруг данного законопроекта как в зеркале отра­зился подчиненный характер отечественного парламентаризма. Этот законопро­ект наделял Госдуму и Совет Федерации определенными полномочиями по кон­тролю за деятельностью органов исполнительной власти. Одновременно предус­матривалось и расширение полномочий региональных парламентов. Идеология парламентского контроля, заложенная в это проект, была достаточно ясна: народ финансирует деятельность правительства, наделяет его полномочиями и имеет полное право знать, как чиновники исполняют волю народа.

С политических позиций проект закона получился однозначным: депутаты как непосредственные представители российского народа обязаны осуществля­ть постоянный контроль за деятельностью власти в центре и на местах. И ин­струментом этого контроля должны были бы стать парламентские комиссии, ко­торые Дума или Совет Федерации могут создавать для выяснения тех или иных аспектов работы структур исполнительной власти.

У этого законопроекта нашлась масса явных и скрытых противников в первую очередь со стороны чиновников, желающих сохранить статус-кво бесконтроль­ного, безнаказанного распоряжения государственным бюджетом, это коррупци­онеры всех мастей. Правительство страны не дало свое положительное заключе­ние на данный проект. Господствующее в Думе большинство отказалось прини­мать его к рассмотрению.

Но тут в события вмешалась сама история: бурный всплеск гражданской и по­литической активности общества в конце 2011 — начале 2012 г., президентская избирательная кампания, нарастающие трудности социального характера, тре­бующие все новых и новых средств, летом этого года заставили Государственную Думу вновь вернуться к проблеме парламентского контроля. То, как это произ­ошло, очень показательно для системной характеристики российских институ­тов власти в целом и для характеристики парламентаризма в частности. Больше двух лет законопроект лежал без движения, пока в ходе президентской кампании Владимир Путин не заявил о том, что общественность должна иметь больше вли­яния на власть и контрольные полномочия парламента должны быть усилены.

И та же по составу, пусть уже и в новом созыве, Госдума резко активизирует работу по исполнению идеи Президента. Весной 2012 г. группа депутатов-еди- нороссов внесла свой вариант закона о парламентском контроле. Многократно обсужденный в рабочих группах и в экспертном сообществе проект оппозици­онных депутатов был назван антиконституционным и отклонен. Произошло это прежде всего потому, что в нем увидели замысел установить в России парламент­скую республику. Чем плох такой замысел, представители парламентского боль­шинства не стали пояснять. Но зато прозвучало, что расширение полномочий парламента — это борьба за власть, а она приведет к развалу страны. Почему не разваливаются, скажем, весьма крупные европейские страны от того, что там парламенты влиятельнее правительств, а наша страна все время стоит на грани этого, осталось за кадром.

Вместе с тем следует отметить и достаточно здравую, на наш взгляд, причину добровольного отказа российских парламентариев от собственных контрольных и властных функций. На заседании Комитета ГД по безопасности, где обсужда­лись оба проекта данного закона, депутат Н. Ковалев, бывший директор ФСБ, объяснил это следующим образом: «Большинство депутатов не готово к таким функциям». По его мнению, часть думцев просто не обладает необходимыми знаниями, а другая часть начнет использовать свои новые широкие полномочия ради собственного благополучия.

Сервильный дух действующего российского парламента настолько силен, что он по собственной воле отказывается от реальных контрольных функций. Одна из причин этого заключается в нежелании уступить оппозиции первенство в сто­ль резонансном вопросе. С другой стороны, предусмотренные законопроектом парламентской оппозиции комиссии парламентского контроля будут создавать­ся по решению Госдумы большинством ее голосов, которое сейчас, как известно, у «Единой России». То есть ключ от контроля мог бы быть в ее руках, и, тем не ме­нее, она от него упорно отказывается. Проект ЕР, принятый летом 2012 г. в пер­вом чтении, предлагает внести лишь отдельные изменения в законодательство, суть которых состоит в том, что представительная власть по-прежнему будет на подхвате у исполнительной^[248].

30 ноября 2012 г. председатель Госдумы С. Нырышкин в ходе рабочей встречи Президента РФ В. Путина с лидерами парламентских партий обозначил неко­торые меры по усилению парламентского контроля на ближайшую перспектив. Во-первых, речь шла о варианте участия депутатского корпуса в разработке го­сударственных программ. Во-вторых, по его словам, парламентариев беспокоит также возможность менять отдельные характеристики бюджета без участия пар­ламента через механизм бюджетной росписи, что, по мнению С. Нарышкина, неправильно. И в-третьих, спикер Госдумы отметил, что готовятся три законо­проекта, направленные на усиление парламентского контроля: непосредственно закон о парламентском контроле, поправки к закону о Счетной палате и поправ­ки в Бюджетный кодекс. Цель этой работы — сделать парламентский контроль действительно эффективным, подчеркнул он^[249].

В существующих в политико-правовой литературе двух основных исследова­тельских позициях, а именно: включать или не включать в Основной закон по­ложение о контролирующей функции представительных институтов власти, нам кажется более существенной позиция о конституционном статусе контрольной деятельности парламента^[250]. Представляется убедительной высказываемая в ли­тературе точка зрения, что отсутствие в конституционной норме термина «кон­трольный» в определении парламента отнюдь не снижает его роль и значение как органа, осуществляющего от имени народа (для этого он и именуется представи­тельным органом) высшую форму контроля. Более того, по мнению сторонников этой позиции, определение парламента как контрольного в Конституции было бы ошибочным, «поскольку оно уводит от понимания подлинной сути парла­мента именно как представительного и законодательного органа»^[251]. Аналогич­ный вывод может быть сделан и в отношении конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

В то же время, на наш взгляд, господствующая в настоящее время в официа­льном политико-правовом дискурсе точка зрения о том, что общий контроль в отношении органов исполнительной власти тесно связан, прежде всего, с парла­ментскими полномочиями по формированию Правительства и администраций субъектов РФ, существенно снижает потенциал институциональной эффектив­ности легислатур^[252]. Ведь в таком случае практически минимизируется функция контроля за эффективностью реализации исполнительной властью ее полномо­чий.

Есть, на наш взгляд, еще одна немаловажная проблема с реальным парламент­ским контролем в РФ и в регионах. Деятельность таких специальных органов, как Контрольно-счетные палаты, образуемые легислатурами, зачастую выходит за рамки непосредственно парламентских процедур, хотя связана с деятельнос­тью законодателей.

На наш взгляд, разработка регионального закона о парламентском контроле на уровне Санкт-Петербурга существенно повысило бы действенность депутат­ского контроля как одного из механизмов повышения институциональной эф­фективности регионального парламентаризма.

Существует также и заметно актуализируется в настоящее время еще один аспект контроля — проблема сопряжения парламентского и иных форм государ­ственного общественного контроля. Это проблема носит системный характер, она вытекает из характеристики отечественного публичного пространства в це­лом.

В момент становления советского государства В. Ленин полагал, что упро­чению нового общественного строя должен помочь всесторонний контроль. В связи с чем он считал, что «контроль должен быть массовым, всеобъемлющим, постоянно действующим, объективным, результативным»^[253].

Из этих принципов, конечно, не все могут быть использованы в условиях со­временной российской действительности, поскольку сама концепция контроль­ной деятельности, использование тех или иных форм, принципов, цели, субъ­екты, способы осуществления в значительной мере зависят от государственного и общественного строя, соответствующей ему правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав человека и т.д.

Существующие сегодня ограничения объектов парламентского контроля не позволяют в полной мере реализовать даже закрепленный в законе о парламент­ских расследованиях всеобщий принцип равенства. Понятно, что в отступлении от общих правил в действующем законодательстве предусмотрен особый поря­док привлечения к ответственности некоторых категорий лиц — депутатов, судей, прокурорских работников. Однако, по мнению ряда специалистов (которое мы также разделяем), это не должно служить препятствием для проведения в отно­шении названных категорий граждан парламентского расследования в случае на­рушения ими гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека. Поэ­тому представляется важным расширить предмет парламентских расследований, дополнив ст. 4 закона № 196-ФЗ, возможностью осуществлять расследование в отношении деятельности указанных выше лиц, если они совершили действия, послужившие основанием для проведения парламентского расследования, что, по нашему мнению, позволит в более полной мере реализовать, провозглашен­ный в Конституции РФ принцип всеобщего равенства^[254].

В свое время еще В.М. Гессен отмечал, что «единственным существен­ным признаком — необходимым и достаточным — конституционного государства является участие народа или народного представительства в осуществлении го­сударственной власти»^[255]. В Конституции РФ это принцип народовластия. В по­литико-правовой науке под народовластием понимается принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами. Данный тезис в полной мере воспринят Конституцией РФ, где, согласно ст. 3, он материализует­ся следующим образом:

«Народ Российской Федерации осуществляет свою власть как непосредствен­но, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния». Одним из таких органов, является российский парламент. Парламент, вы­полняя законодательную функцию, создает основной первичный слой правового обеспечения его прав и свобод, общества и государства. Но при этом, осущест­вляя контрольную деятельность, российский парламент реализует право народа на власть и управление, а также предоставляет ему возможность опосредованно контролировать другие органы власти, деятельность которых нарушает права и свободы человека и гражданина. «Ограничение власти, — пишет в связи с этим С.В. Бендюрина, — должно предполагать возможность контроля за ее деятель­ностью и предотвращения выхода за установленные законом пределы»^[256].

Именно это обстоятельство во многом детерминирует тот беспрецедентно вы­сокий уровень коррупции и неэффективности в сфере государственного упра­вления, который мы в настоящее время наблюдаем. В этих условиях проблема парламентского контроля приобретает не столько теоретическое, сколько прак­тически-политическое значение.

Ярослава Шашкова, Барнаул

Российская партийная система в 2012 г.: изменения при неизменности^[257]

Российский политический процесс последних лет все чаще демонстрирует свою имитационность. Одним из первых на данную его черту еще в 2003 г. указал известный социолог Ю.А. Левада, отмечая, что для обеспечения своего сохране­ния режим почти повсеместно был вынужден «имитировать стабильность, уве­ренность, решимость, успехи, высокое общественное доверие в отношении вла­сти (точнее, только одного ее носителя — президента)»^[258], на самом деле не отве­чая современным требованиям оптимизации управления и отношений социаль­ных и политических субъектов.

Еще сильнее имитационность затронула функционирование институтов пу­бличной политики — СМИ, выборов, политических партий. Последние, по боль­шому счету, изначально в новейшей российской истории лишь воспроизводи­ли формальные институциональные характеристики партий, не обладая главным признаком — возможностью осуществлять власть и формировать ее органы, ока­зывать влияние на президента и исполнительную власть, в руках которой сосре­доточены ресурсы, контролировать их. В российской политики действует закон, сформулированный известным политологом В.А. Никоновым накануне одного из избирательных циклов: «Партии не могут быть весомее, чем тот приз, за кото­рый они борются»^[259].

Подтвердила имитационность российской публичной политики и практика реализации новелл законодательства о политических партиях 2012 г. — снижения нормативной численности партий до 500 членов и предоставления всем парти­ям права участия в выборах без сбора подписей, которым ранее обладали только парламентские партии и партии, представленные в Законодательных Собрани­ях регионов. Почти сразу на политическое пространство хлынула волна мелких партий корпоративных и групповых интересов, партий-брокеров, клубов, спой- леров и просто партий «про запас», «на всякий случай»: около 200 инициативных групп заявили о желании зарегистрировать политическую партию, 31 партия по­лучила право участвовать уже в осенних выборах.

На первый взгляд эта ситуация должна была означать отход режима от по­литики корпоратизма, «выстраивания» политического процесса как сферы вза­имодействия между немногочисленными партиями под контролем государства.

В свое время в данную стратегию вписывались и принятие закона «О партиях» с внесением в него количественных требований к партиям с последующим уже­сточением этих требований, и запрет на создание избирательных блоков снача­ла между партиями и другими организациями, а потом и между партиями (чего нет в мировой практике), вмешательство во внутрипартийные процессы смены лидеров, выдвижения кандидатов и пр. Существующие партии имели «проблем­ную специализацию», акцентируя свои заявления на той или иной обществен­ной сфере. Так, для «партии власти» наиболее важными являлись проблемы, свя­занные с отношением к существующему режиму, обеспечением порядка и безо­пасности и проблемы консолидации государства (например, отношение «центр — регионы»), для ЛДПР — национальный вопрос, для КПРФ и «Справедливой России» — социально-экономические проблемы и отношения между городом и селом^[260].

Вместе с тем выборы 14 октября 2012 г., проводившиеся в условиях резкого увеличения числа политических партий, имеющих право в них участвовать, по сравнению с периодом 2009—2011 гг., наглядно продемонстрировали неизмен­ность тренда. Если принять во внимание сохранение условия, что региональные отделения партий должны быть зарегистрированы не менее чем в половине субъ­ектов РФ, то получается, что для образования регионального отделения доста­точно около десяти человек. Кроме того, избирательные блоки остались запре­щенными, в связи с чем электоральная эффективность новых партий сразу ока­залась весьма сомнительной.

Было понятно, что большинство из них не смогут составить серьезной кон­куренции крупным партиям на федеральном уровне, но предыдущий рос­сийский и мировой опыт многопартийности свидетельствовал о возможно­сти даже мелких партий разнообразить местный политический ландшафт, вы­ступая в качестве инструмента реализации интересов региональных элит. Тем более что на современном этапе политические партии не только в России, но и в других странах из «элементов системы представительства» превратились в «электорально-профессиональные» организации (термин американского поли­толога А. Панебьянко), «озабоченные», по справедливому суждению С.Н. Пши- зовой, «прежде всего технологическими аспектами избирательных кампаний и занятые преимущественно лоббированием интересов своих спонсоров [...]. Это фирмы по оказанию политических услуг, своего рода лоббистские конторы, при­нимающие заказы на продвижение в органах власти определенных интересов. Правда, в отличие от обычных лоббистских контор (которых в России офици­ально быть не может), партии получают лицензии на свою деятельность по ре­зультатам выборов. Это заставляет их рядиться в одежды исторических предше­ственников — партий массовой интеграции»^[261]. Однако продвигать партии могут лишь частные, узкокорпоративные интересы, поскольку реальной способности влиять на политические решения они не имеют.

Достаточно вспомнить такое явление, как партийный франчайзинг, когда крупные бизнес-группы, группы интересов или даже региональные власти полу­чают контроль над региональными отделениями более-менее известных полити­ческих партий, проводя в региональные и местные легислатуры под их бренда­ми своих представителей. Именно благодаря данному франчайзингу, например, на выборах депутатов Госсобрания Республики Алтай в 2006 г. маргинальная Рос­сийская партия жизни заняла четвертое место, набрав 8,83% голосов избирате­лей. Аналитики по этому поводу были почти единодушны, что основную актив­ность на данных выборах проявили вовсе не партии, а местные кланы, «прибрав­шие к рукам» федеральные партии^[262].

Отсутствие для партий необходимости сбора подписей как раз делает их элек­торально привлекательными для различных групп интересов, в частности, на местном уровне. А потому партстроительство особенно интенсифицировалось в регионах с близкими региональными или крупными муниципальными выбора­ми. В частности, в Пензенской области в выборах 14 октября имели право уча­ствовать 19 партий, в Удмуртской Республике — 20, в Краснодарском крае, Сара­товской и Сахалинской областях — 25, а в Республике Северная Осетия и регио­нах, где должны были состояться крупные муниципальные выборы, — 27.

Сравнивая эти числа с количеством партий, выдвинувших списки в соответ­ствующих регионах, мы видим высокую корреляцию. На выборах в региональ­ные заксобрания больше всего списков было выдвинуто в Республике Северная Осетия — Алания (18), а меньше всего — в Пензенской области и Удмуртской Ре­спублике (11). Во всех регионах, кроме Сахалинской области, списки выдвинуло более половины партий, имевших на это право. На муниципальных выборах ак­тивность партий была сравнительно ниже, но значительнее степень разброса по­казателей: больше всего списков (12) выдвинуто сразу в трех городах — Черкес­ске, Владивостоке и Твери, меньше всего — в Курске (6)^[263].

Среди новых партий самой высокой активностью отличались Демократиче­ская партия России (ДПР), которая выдвинула списки на всех 6 региональных и 6 из 7 муниципальных выборах, и Коммунистическая партия социальной спра­ведливости (КПСС), выдвинувшая списки во всех регионах, где имела на это право (но на муниципальных выборах в трех городах отказали в регистрации). Кроме того, высокую активность продемонстрировали Российская экологиче­ская партия «Зеленые», которая выдвинули списки на 6 региональных и 4 муни­ципальных выборах, партия «Коммунисты России», выдвинувшая 5 региональ­ных и 5 муниципальных списков, и «Союз горожан» (7 муниципальных списков, 3 из которых отказано в регистрации, и 2 из 4 возможных региональных списка).

Также можно выделить группу партий, активно принявших участие только в выборах регионального уровня. В нее вошли партии «Города России» (4 регио­нальных списка), партия «За справедливость!» и Партия социальных сетей (3 ре­гиональных списка).

Ни одного списка ни на региональных, ни на муниципальных выборах не вы­двинули партии «Молодая Россия», «Новая Россия», «Умная Россия», а также Аграрная партия России.

По одномандатным округам среди новых партий наибольшую активность опять же проявили «Коммунисты России», опередившие даже старые партии — «Яблоко» и «Правое дело» (выдвинули кандидатов на 5 региональных и 3 муни­ципальных выборах). Чуть менее активна была Российская экологическая пар­тия «Зеленые» — 5 выборов^[264].

Региональные отделения новых партий, как правило, возглавили никому не известные персоны, поэтому на региональных выборах во главе их списков за­частую становились федеральные лидеры партий. У Российской экологической партии «Зеленые» лидер партии А.А. Панфилов возглавил списки в Краснодар­ском крае, Пензенской и Саратовской областях. Лидер партии «Коммунисты России» М.А. Сурайкин возглавил списки в Республике Северная Осетия — Ала­ния и Пензенской области. «Альянс Зеленых — Народная партия» поставил во главе списка в Удмуртской Республике председателя центрального совета партии О.Л. Митволя, а в Республике Северная Осетия — Алания — председателя пар­тии, бывшего члена Совета Федерации. Г.Г. Фетисова. Лидер партии москвичка Г.Ф. Хавраева занимала первую строчку в краснодарском списке Народной пар­тии «За женщин России», а В.А. Рыжков — в саратовском и барнаульском спи­сках РПР—Парнас.

На франчайзинговый характер партийного строительства указывали списки партий «Города России», во главе которых стояли в Республике Северная Осе­тия — Алания — генеральный директор ООО «Холдинговая компания "Алроса"» А.Н. Хугаев, в Саратовской области — генеральный директор ООО «Граждан- промстрой» Н.А. Архипов, и партии «За справедливость!» (в Краснодарском крае список во главе с генеральным директором ООО «Чинара» Г.М. Гаджиевым).

Интересно, что в единственном выдвинутом Партией пенсионеров России списке в Пензенской области не было ни одного кандидата, который значился в качестве пенсионера, возраст половины кандидатов — до 50 лет. Список, возглав­ляемый начальником Управления Пенсионного фонда РФ в г. Пензе М.Ю. Буда­новым, включал в себя в основном работников медицинских и образовательных учреждений. А в краснодарском списке Народной партии «За женщин России» места со второго по четвертое заняли мужчины. У ряда новых партий списки на региональных выборах состояли из одних и тех же людей, имеющих мало отно­шения к региону (например, у ДПР из одних и тех же кандидатов состояли спи­ски в Республике Северная Осетия — Алания и Краснодарском крае, — среди ко­торых было девять москвичей и ни одного жителя этих регионов)^[265].

Очевидно, что, выдвигая такие списки, новые партии не рассчитывали на электоральный успех, а действовали с какими-то иными целями. Одна из задач подобных партий может состоять в выполнении функции спойлера, то есть они могут работать на понижение результата других партий — ведя против них аги­тацию, подавая на них жалобы или просто отнимая голоса за счет сходных на­званий. В прошлом ДПР, возглавляемая А.В. Богдановым, не раз выполняла эти функции.

На спойлерский характер указывало и широкое участие в выборах партий, ис­пользующих в своих названиях указание на коммунистичность («Коммунистиче­ская партия социальной справедливости» (КПСС), «Коммунисты России»). Так, в Краснодарском крае в трех одномандатных округах (№ 4, 38 и 41) КПСС вы­двинула против кандидатов от КПРФ их однофамильцев. В городах же с более протестным электоратом (Барнаул, Курск, Ярославль) КПСС вообще отказали в регистрации, чтобы не ухудшать результат «Единой России».

Впрочем, в выдвижении «пустых» списков была возможна и «безобидная» цель. Закон обязывает партии за определенный период (в настоящее время — семь лет) набрать некоторое количество фактов участия в выборах (например, участие в одной пятой части региональных выборов). В результате закон стиму­лирует выдвижение партийных списков просто «ради галочки», тем более что за­траты на выдвижение и регистрацию списка в условиях освобождения всех пар­тий от сбора подписей оказываются совсем незначительными (особенно если из­биркомы даже не проверяют, было ли выдвижение на самом деле)^[266].

Если учитывать, что в выборах участвовало много новичков, то обращает на себя внимание отсутствие в большинстве регионов и городов отсева списков. В целом по рассматриваемым городам доля отсева составила 18%, а по регионам — всего 2,4% (2 из 83 списков), в то время как в кампаниях 2010—2011 гг. отсев со­ставлял 6—12%, ранее он был еще больше. Безусловно, здесь главную роль сыгра­ло освобождение партий от сбора подписей, поскольку главной причиной отсева чаще всего являлся «брак» в подписных листах. Однако есть основания считать, что имели место и определенные установки на либеральное отношение к пар­тийным документам, по сути, ситуация «отмашки» на регистрацию, чтобы про­демонстрировать недекларативность нового закона и за счет распыления голосов увеличить проценты партии власти.

Так, в Центральную избирательную комиссию Республики Северная Осе­тия — Алания поступили уведомления о проведении съездов от Народной партии

России, Партии социальных сетей, партии «Союз Горожан», Коммунистической партии социальной справедливости, Социал-демократической партии России. Однако в указанные в уведомлении месте и время съезды вышеназванных партий не проходили, а необходимые для выдвижения кандидатов (списков кандидатов) документы данными политическими партиями в указанную избирательную ко­миссию были представлены. Аналогичные действия были совершены Социал- демократической партией России, Партией социальных сетей, Коммунистиче­ской партией социальной справедливости при выдвижении списков кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края. Не имеется под­тверждения фактов проведения мероприятий по выдвижению кандидатов (спи­сков кандидатов) в депутаты Сахалинской областной Думы Коммунистической партией социальной справедливости и партией «Союз горожан»^[267].

Все это, как и результаты выборов, когда в отдельных регионах в зависимо­сти от списка зарегистрированных новых партий почти в два раза по сравнению с декабрем 2011 г. снизился уровень поддержки КПРФ, «Справедливой России» или ЛДПР, еще раз подтверждает спойлерский характер большинства новых пар­тий — ДПР, КПСС, Партии социальных сетей, Социал-демократической партию России и «Союза горожан».

В целом же, что касается результатов, то изменения ситуации не произошло. Преодолели заградительный барьер лишь «старые» партии. Из новых только «Зеленым» в Ярославле удалось приблизиться к барьеру, набрав 4,79% голосов, КПСС поддержали 3% избирателей Сахалинской области, а «Коммунистов Рос­сии» — 3,27% жителей Краснодарского края. В большинстве же случаев результа­ты «новичков» не превышали 1—2%.

Можно назвать несколько причин данной ситуации. Во-первых, достаточно вспомнить, что электоральная статистика 1990-х — начала 2000-х гг. в большин­стве регионов РФ показывала высокую степень концентрации голосов избира­телей. Вполне в соответствии с основными тезисами теории рационального вы­бора значительная часть из них отдавала предпочтение партиям, которые имели реальные шансы преодолеть заградительный барьер на выборах в Государствен­ную Думу, стремясь вложить свой голос в «проходной» или конкурентоспособ­ный товар.

Ситуация не изменилась до сих пор. По результатам опроса жителей Алтай­ского края в апреле 2012 г. только 27% поддержали расширение партийной систе­мы, 35% высказались за ненужность и/или декларативность данной меры^[268].

Согласно опроса Левада-Центра, проведенного в июле 2012 г., 51% респон­дентов считают, что России необходимо две-три большие партии, 22% высту­пают за «одну сильную правящую партию», идею «множества относительно не­больших партий» поддержали лишь 12% опрошенных. Характерно, что причи­нами образования новых партий россияне назвали: удовлетворение амбиций отдельных политиков (22%), выражение интересов отдельных слоев населения (17%), предоставление людям реальной возможности выбора (15%), отвлечение части электората, голосующего за оппонентов «Единой России» в Государствен­ной Думе (11%), попытку добиться успеха на региональных и местных выборах (7%), рассеивание протестного, оппозиционно настроенного электората (6%), дискредитацию идеи демократии, показ, что от партий нет никакого толка (3%)^[269].

Вторым основанием выбора при этом выступал имеющийся у гражданина объем информации о партиях, уровень которого зависит от степени присутствия партий в информационном пространстве, в свою очередь детерминированный их статусом в политическом процессе и контролируемыми ресурсами. Все это за­ставляет прогнозировать в целом низкую электоральную эффективность новых партий, тем более что сложившаяся в 2000-е гг., пусть и формально, модель мас­совых партий, ставит новые организации в заведомо неравные условия.

Таким образом, можно сделать вывод, что появление большого числа партий вряд ли существенно скажется на состоянии федерального электорального поля и российского политического процесса в целом. Как уже неоднократно отмеча­лось политологами^[270], хотя правящие круги официально декларируют курс на раз­витие и укрепление политических партий, их реальные действия имеют совер­шенно противоположный эффект. Вместо слабой многопартийной системы, ко­торую Россия имела в 1990-е гг., она получила даже не однопартийную, а ско­рее беспартийную систему, в которой номинальные партии не обладают ника­кими рычагами влияния на общественное развитие, остаются слабым, второсте­пенным элементом российской политической системы, зависимым от полити­ки федеральной исполнительной власти. А следовательно, развитие российской партийной системы в течение ближайших лет будет по-прежнему определяться в первую очередь «верхушечными» факторами — характером эволюции российско­го государства и политической элиты.

Поиск по сайту: