Государственная стратегия как результат публичной политики в Украине и России: институциональные возможности и реальность

Публичность является важной характеристикой политики любого государ­ства. Государственная, шире — публичная, политика предстает, с одной стороны, как ответ на насущные проблемы, которые приходится решать государству и дру­гим публичным акторам и которая трудно поддается встраиванию в какую-ли­бо теоретическую конструкцию. С другой стороны, прошедшая теоретический анализ публичная политика приобретает характер парадигмального действия для других политиков в сходных ситуациях. Стратегия развития государства являет­ся результатом публичной политики, которая зависит от многих обстоятельств. В первую очередь это касается политических, институциональных и культур­но-ценностных факторов, динамики экономического развития страны. Каждая страна имеет свой собственный набор национальных компонентов, властных отношений и предыдущий опыт формирования стратегии развития. Однако об­щим фактором для всех политических систем является, по мнению российского политолога А.И. Соловьева, правящий режим, направленность которого стано­вится синонимом государственных стратегий. Таким образом, каждый социа­льно-политический актор, который пытается влиять на их содержание, должен как минимум: а) иметь в своем распоряжении значительные для данного режима ресурсы, которые нельзя игнорировать, поскольку они способны изменить це­левые ценностно-ориентационные установки обслуживающих режим элитных групп; b) владеть технологическим потенциалом оказания давления на правя­щую коалицию (имея «ходы», «каналы» включения во власть). При этом важно помнить, что, даже обладая ресурсами, но без способов доставки «своих интере­сов» социальные группы не смогут оказать влияние на стратегические цели цен­тральных исполнительных органов, которые поддерживают хотя и постоянные, но избирательные контакты и с другими государственными институтами, вклю­ченными в процесс распределения ресурсов, и с определенными гражданскими структурами^[210].

Таким образом, содержательная характеристика стратегии государства как результата публичной политики зависит от политического режима, а также от того, насколько стабильны или располагаются в переходном положении иссле­дуемые системы. Последнее обстоятельство имеет особое значение для анализа публичной политики стран, которые переживают процесс трансформации по­литической системы. Разработка эффективного курса развития государства как стабильной, так и нестабильной системы можно определить как стратегическое моделирование. В политическом поле, по определению российской исследовате­льницы Д.А. Мальцевой, стратегическое моделирование — это процесс разработ­ки и имплементации наиболее эффективных способов реализации политической власти, направленной на удовлетворение потребностей политических акторов, институтов и населения^[211]. Существуют ли особые отличия разработки политиче­ских курсов государств в условиях перехода? Ответ на этот вопрос стараются дать представители разных теоретических направлений.

Поскольку западные исследования публичной политики касаются преиму­щественно либерально-демократических государств, то соответственно теория, выводы и практические рекомендации относятся к одноименному политическо­му режиму. Работы, которые посвящены данной проблеме, свидетельствуют, что все сферы анализа публичной политики граничат с теорией демократии. Иссле­дования публичной политики могут иметь объяснительные возможности при определении уровня демократичности системы и специфики ее функционирова­ния. Демократическая публичная политика имеет свои сущностные характерис­тики институционального и практического характера, которые при пристальном рассмотрении способствуют детализации знаний об этом процессе и улучшению теории демократии. Основными особенностями публичной политики в демо­кратических государствах являются ее консенсусный характер, консолидирую­щая роль институтов и опора на либерально-демократическую идею. Такие го­сударства с их вариантами публичной политики стали своего рода ориентирами для стран, которые начали переход к новым политическим системам. Процесс заимствования эффективных западных «либеральных» моделей не является ме­ханическим, поскольку проходит адаптацию к национальным политическим ре­алиям государства, которое заимствует этот опыт. Достаточно часто происходит дискредитация данных моделей. Причиной тому выступают многочисленные экономические, политические, ценностные и другие факторы. В худшем случае импорт западной модели ведет к возникновению так называемого «гибридного» государства, которое постоянно испытывает воздействие на свой суверенитет как извне, так и изнутри. В научной литературе по отношению к подобным полити­ческим системам применяют термин «недостаточные государства». Будет ли ра­ботать «западный» образец публичной политики в переходных системах? Может ли страна, находящаяся в переходном процессе выработать свой национальный вариант стратегического курса? И от чего это будет зависеть?

Авторы, занимающиеся изучением публичной политики и разработкой госу­дарственной стратегии как в стабильных демократических, так и в «гибридных» системах, особое внимание уделяют многочисленным детерминационным фак­торам: внутри- и внешнеполитическим, экономическим, институциональным, социальным, культурным, идеологическим, историческим и т.д. Безусловно, ис­следования публичной политики требуют учета причинно-следственной связи между определением стратегического курса государства и факторами, которые влияют на этот процесс. Однако также необходимо понимать, что доказанность каузальных гипотез на примере данных одной страны или группы однорежим- ных стран не может быть полностью использована для других систем, так как каждая страна имеет свой уникальный набор условий, факторов и обстоятельств, которые будут обозначать стратегическое будущее внутренней и внешней поли­тики государства. Тем не менее, необходимость изучения разных национальных политических практик очевидна. Во-первых, для реальной политической жиз­ни, поскольку успешные и эффективные политические курсы, проводящиеся отдельными державами, могут иметь некоторые универсальные черты, которые могут быть частично использованы в других национальных системах в похожих ситуациях (особенно в условиях кризиса). Во-вторых, для предупреждения оши­бок, которые делают систему нестабильной, нелегитимной для общества, уязви­мой перед внутренними и внешними угрозами. В-третьих, это позволит расши­рить представления о разнообразии и многочисленности стратегий заимствова­ния западных моделей государственного управления и публичной политики.

Проблема разработки эффективного стратегического политического курса в России и Украине требует комплексного изучения по всем вышеперечисленным направлениям. Однако весь комплекс детерминационных факторов рассмотреть в рамках одной статьи не представляется возможным. С политологической точ­ки зрения необходимым является рассмотрение институциональной составляю­щей данной проблемы. Институциональный детерминационный фактор сможет во многом объяснить стиль национальной публичной политики, уровень ее эф­фективности и перспективы развития.

Как уже было отмечено, именно политический режим — основа для реализа­ции консенсусной публичной политики и формирования легитимной стратегии государства. Поэтому необходимым для российского и украинского контекста является определение в качестве независимой переменной институционально­го детерминационного фактора. Как справедливо заметил западный политолог Рейсингер, природа институтов и их взаимоотношения влияют на политическую жизнь в стране и эффективность работы правительства. Поэтому те, кто опреде­ляет выбор демократических политических институтов, должны позаботиться о стабильности системы и консенсусной политике. Правящая элита должна при­мирять и согласовывать противоположные интересы и требования участников политического процесса, поддерживать уровень легитимности со стороны граж­дан^[212]. В поле публичной политики институты являются частью как государствен­ного, так и общественного секторов. Уровень их развития и коммуникации не­посредственно влияет на политический курс государства и эффективность про­водимой политики.

В состоянии ли украинские и российские институты быть консолидирующим началом в государстве? Как они влияют на разработку стратегического курса страны и его реализацию? Могут ли они предвидеть и регулировать конфликты в обществе? Будут ли способствовать преодолению кризисных явлений в полити­ческой системе? Ответы на эти вопросы можно получить только после глубокого и всестороннего анализа институционального дизайна и его влияния на публич­ную политику в России и Украине. Исследование должно включать следующие переменные:

♦ первоначальный выбор демократических институтов (форма правления, устройства, избирательная система, партийная система),

♦ характер предыдущего опыта управления государством,

♦ деятельность формальных институтов в государстве,

♦ функционирование институтов в новых условиях и их влияние на разра­ботку политических курсов.

Тема выбора формальных политических институтов в переходных системах является одной из самых популярных у транзитологов. Практически все ученые ставят вопрос о возможности формы правления влиять на развитие демократии. В ряде работ по демократизации, посвященных выбору политических институ­тов в переходных системах, авторы (Х. Линц, А. Степан, С. Скеч, С. Мейноуринг, М. Шугарт и др.) приходят к выводу, что парламентские системы более долгов­ременные, чем президентские. Х. Линц выражает озабоченность по поводу госу­дарственных институтов, которые создаются в переходных системах, особенно в тех, для которых присуще наличие глубоких социальных конфликтов и много­партийность. Угрозу он видит в том, что в этих государствах действует политиче­ский принцип, согласно которому «победитель получает все», а следствием его применения является отстранение отдельных групп населения от власти. Другую мысль по этой проблеме представляет американский юрист Дональд Л. Горовиц, утверждающий, что главное — не то, какой оказывается форма правления — пре­зидентская или парламентская, а то, какой вариант избирательной системы и других политических институтов будет выбран в национальном контексте. Не­совместимым с демократизацией он считает, во-первых, выборы по принципу относительного большинства, которые приводят к получению большинства мест путем отстранениятретьих партий; во-вторых, демократию, построенную на со­ревновании с резким распределением между победителями и побежденными, правительством и оппозицией^[213]. А. Лейпхарт, М. Уоллерстайн и другие исследова­тели, анализируя демократические системы в зависимости от избирательных пра­вил, приходят к выводу, что наиболее стабильную и эффективную форму демо­кратии дают следующие сочетания: парламентская форма с пропорциональным представительством и президентская с мажоритарным. Неудачным вариантом для развития демократии является президентская система с пропорциональным парламентским представительством, так как президент, не имея парламентского большинства, не может эффективно управлять. Несмотря на многочисленную вариативность результатов исследований по данной проблеме, она еще требует тщательного изучения и эмпирических подтверждений на основе компаративно­го исследования различных случаев. Бинарный анализ украинского и российско­го случаев поможет выявить некоторые особенности институционального дизай­на и определить роль институтов в формировании государственной стратегии на постсоветском пространстве.

После распада СССР первый выбор институтов в России и Украине был осу­ществлен с ориентацией на уже существующие образцы демократических систем и форм публичной власти. Формально все соответствовало этим образцам: зако­нодательная, исполнительная, судебная ветви власти, конституция, многопар­тийная система и др. Однако практика показала, что консолидирующим факто­ром публичной политики украинские и российские институты как не являлись, так и не являются. Показателем в этом смысле оказывается выбор формы госу­дарственного правления в России и Украине. Оба государства избрали смешан­ную полупрезидентскую республику. Однако политическая практика показала некоторые отличия между государствами.

Украинская практика характеризуется слабой институализированностью, вы­соким уровнем конфликтности и плохой управляемостью. Дискуссии политиков и политических экспертов по вопросу наиболее демократической для Украины формы правления ведутся весь период ее независимого существования, особен­но обостряясь накануне очередных или внеочередных политических выборов. Первая форма правления была выбрана «смешанная» (президентско-парламент- ская) с широкими полномочиями президента. Выбор данного институциональ­ного образца типичен для республик бывшего СССР, где наблюдалось отсутствие традиций парламентаризма и существенная роль лидеров. Унитарная форма го­сударственного устройства и опыт советской административно-командной си­стемы создали в Украине, как и в большинстве постсоветских государств, об­разец формально демократического централизованно-командного управления. В 2004 г. была принята политическая реформа, украинская форма правления стала парламентско-президентской. Частично оказались урезаны полномочия президента, расширены полномочия парламента, избирательная система стала пропорциональной. Конституционная реформа не разрешила, а лишь углубила противоречия в системе власти. В результате в период 2005—2009 гг. мы наблюда­ли сохранение конфликтности между ветвями власти, доминирование принципа «победитель получает все», постоянную смену правил игры между политически­ми акторами, вольное толкование конституции, ослабленную и нелегитимную президентскую вертикаль власти, ограниченную президентом и парламентом деятельность правительства, фактическое отсутствие Конституционного суда. В связи с этим перед новой властью актуальным встал вопрос о смене формы государственного правления, которое произошло в октябре 2010 г., когда была отменена политическая реформа 2004 г. И страна вернулась к конституции 1996 г. Постоянным модификациям подверглась и избирательная система в Украине. В 2011 г. был принят новый закон о парламентских выборах, который утвердил ма­жоритарно-пропорциональную избирательную систему, сменив пропорциональ­ную. Это уже четвертая смена избирательной системы в Украине. Таким образом, украинская элита, как основной субъект формирования политического курса страны, весь период своего существования в независимых условиях стремится изменить конституционный порядок в соответствии со собственными интереса­ми (региональными, клановыми, групповыми и др.). Все перечисленное являет­ся свидетельством существования «законодательного паралича» (Х. Линц), веду­щему к затяжному политическому кризису, выйти из которого будет трудно. В та­ких условиях реализовать и легитимизировать политический курс государства не представляется возможным, даже если он формально оформлен политической элитой и представлен обществу (национальные проекты, программа президента В. Януковича «Украина для людей» и др.).

Российская Федерация также относится к типу смешанных, полупрези­дентских республик, сочетающих признаки президентского и парламентского режимов правления. Однако российский вариант полупрезидентской формы правления отличается от украинского. Так, российская система характеризуется большей управляемостью, высокой степенью централизации, низким уровнем конфликтности и последовательным укреплением вертикали власти. Еще одним отличием является то, что политическая элита адаптируется к данной модели, а не изменяет конституционный строй под конкретную политическую ситуацию. Российский вариант президенционализма ориентирован на существенную роль лидера (президента, премьера) в принятии политических решений, определе­нии и реализации государственной стратегии развития. Доказательством служат принятые по инициативе президента страны стратегические программы: с 2005 г. приоритетные национальные проекты (образование, здравоохранение, доступ­ное жилье и повышенное внимание сельскому хозяйству), «Концепция социаль­но-экономического развития до 2020 г.», утвержденная постановлением прави­тельства в 2008 г. В 2011 г. премьер-министр РФ В.В. Путин дал поручение двум научным экспертным группам (Высшей школы экономики и Академии народно­го хозяйства) разработать модель развития с конкретными рекомендациями по модернизации экономики и повышению эффективности социальной сферы. Можно ли назвать эти стратегии результатом публичной политики? Ответ оче­виден. В российском варианте есть осознание элитой проблем общества, однако легитимация этих стратегических курсов не произошла.

Деятельность российских и украинских политических партий позволит до­полнить общую детерминационную схему институционального дизайна. Имен­но этому институту в демократических странах принадлежит определяющая роль в формировании политических курсов. Несмотря на то, что в результате кризиса традиционной партийной системы появился новый тип партий — картельный, который характеризуется более свободным отношением к идеологии, отдален­ностью от народа, опорой на профессиональных политиков, четкой связью с го­сударством и идентичностью политических программ. В соответствии с данным типом партий стратегический курс государства будет зависеть от политики пар­тии (коалиции), которая победила на выборах. Подтверждением этого является исследование Х.-Д. Клингеманна, Р. Хоффберта и Я. Баджа «Партии, политика и демократия» (1994). Они проверяли соответствие партийных предвыборных про­грамм публичной политике в десяти странах. В результате исследования ученые пришли к выводу, что предвыборные партийные программы являются наиболее существенными показателями в прогнозе будущей публичной политики. Пар­тии, вошедшие в правительство, и те, которые не вошли в него, рассматривают свои программы как влияющие на публичную политику. Однако партийные про­граммы победивших партий больше связаны с публичной стратегией. Относите­льная возможность партий проводить свои программные проекты не зависит от институциональных характеристик (большинство или коалиция, объединенная либо разделенная власть), рассматривающихся как те, которые влияют на обя­занности партий в разных демократических системах. Школа Катрайта-Вилен- ского утверждает противоположное: на политический курс государства не будут влиять предвыборные программы партий, так как независимо от того, какая пар­тия победит, публичная политика будет проводиться одинаковая. Основной фак­тор, влияющий на публичную политику, - экономическое развитие государства. Переменные первой и второй исследовательских стратегий могут быть использо­ваны при изучении российского и украинского случаев.

Российский и украинский партийный институциональный дизайн характе­ризуется наличием такого основного элемента, как «партия власти». «Единая Россия» (РФ), «Партия регионов» (Украина) - это партии, интегрированные во власть на разных уровнях. Ни в России, ни в Украине политические партии не выступают в роли основных коммуникаторов между обществом и государством. Они играют роль формальных исполнителей демократических процедур и также формально представляют свои стратегии развития. Общими чертами деятель­ности политических партий можно назвать также невыполнение программных обещаний, зависимость от капитала, отсутствие четких идеологических ориен­тиров. Это в свою очередь ведет к снижению интереса общества по отношению к данному институту в рассматриваемых государствах, к политической апатии, к протестным видам участия, политическому радикализму и пр. Таким образом, политические партии России и Украины не могут быть консолидирующим на­чалом в обществе, хотя и ставят себе такие задачи. Например, предложенные украинскими политическими партиями стратегии развития государства свидете­льствуют о том, что ни одна программа (например, «Украинский прорыв» «Блока Юлии Тимошенко», «Стратегия экономического развития Украины» и «Украина для людей» Партии регионов) не понята и не поддержана в обществе. В России провластная партия «Единая Россия» представила 48 социальных и инфраструк­турных проекта. При всей очевидной их полезности для общества, они также не стали легитимными.

Таким образом, институт «политическая партия» играет роль имитатора пуб­личного актора в России и Украине, поэтому не может представить полноценную легитимную стратегию развития государства.

Публичная политика формуется под влиянием не только формальных ин­ститутов, но также и неформальных (неписаных правил политической игры). Неформальные институты включают в себя все то, что находится за рамками официальной политики: кланово-олигархические структуры, гражданское об­щество неправительственные организации, личные связи и т.д. Неформальные институты могут как обеспечить политику, укрепляя формальные институты, так и наоборот - подорвать и дестабилизировать систему. Неформальные институты представляют «общественную часть» политического поля и при разных полити­ческих режимах выполняют обеспечительные или дестабилизирующие функции. В России и Украине, как и в большинстве переходных стран, такой неформа­льный институт, как гражданское общество, находится в процессе развития, - это означает, что его влияние на стратегию развития государства маловероятно.

Здесь, однако, следует признать, что в Украине в большей степени видна де­ятельность некоммерческих организаций (НКО), которые особенно активно включились в процесс формирования концепции национального развития го­сударства (так, например, ОО «Украшський форум» представил стратегию «Ук- раина-2015», ВГО «Усшшна Украша» принимает участие в создании стратегии развития Украины, ОД «Моя Украша» разрабатывает проект «Украша—2020»). Однако как стратегии партий, так и политические проекты НКО в Украине пока не встретили поддержку и понимание в обществе.

Институт гражданского общества в российском варианте также сегодня еще не может быть полноценным публичным актором, влияющим на процесс фор­мирования стратегии развития государства. В России в законодательство об НКО в 2005-2006 гг. (законы «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», «О закрытом административно-территориальном образовании») был внесен ряд поправок, ограничивающих их деятельность на территории госу­дарства. Связано такое решение было с защитой госбезопасности и ограничени­ем внешнеполитического влияния на Россию. Государство взяло под свою опеку деятельность некоммерческих организаций, и 23 августа 2011 г. было принято Постановление Правительства РФ № 713 «О предоставлении поддержки соци­ально ориентированным некоммерческим организациям». Эти организации представляют свои варианты развития государства в целом и по отдельным от­раслям. Однако, как и в Украине, данные проекты нелегитимны и в российском обществе.

Еще один институт, заслуживающий внимание на всем постсоветском прос­транстве, — это группы интересов (клановые, финансово-промышленные и др.). Клановые группы интересов мешают проведению активной общественной поли­тики и реализации политических курсов в государствах. На примере США можно увидеть, что реализация реформ «Нового курса» Ф. Рузвельта и «Великого обще­ства» Дж. Кеннеди была осуществлена в условиях, не благоприятных для групп интересов: при крепкой президентской власти, подконтрольному ей Конгрессу и лояльном обществе.

Деятельность групп, которые выходят из-под контроля государства, наносит непоправимый ущерб экономике этих стран, повышает уровень коррупционного потенциала и ведет к еще более глубокому социальному расслоению. В Украине и России минимизировать деятельность кланово-олигархических и финансо­во-промышленных групп пока маловероятно, поскольку этот институт сросся с государственными институтами. Стратегическая программа развития (модель) в данном случае выглядит скорее как популистский вариант, имитирующий пуб­личную дискуссию, который презентуют обществу перед очередными выборами. Какой же может быть рецепт для смены ситуации? По мнению А.И. Соловьева, необходимо обеспечить соответствующую транспарентность управленческого процесса, создав при этом возможность вмешательства низших политических структур в принятии решений. Это основа для смещения преимущественного права политико-административных коалиций на перераспределение обществен­ных ресурсов, условия для создания новых управленческих взаимосвязей. Если общество не возьмет эти структуры под свой контроль (непрямой или прямой), то перетекание ресурсов в сторону высших слоев социальной стратификации со­хранится^[214]. Публичная власть является инструментом, который должен стимули­ровать повышение статуса и развития гражданского общества, что в свою очередь является необходимым условием для реализации легитимации государственной стратегии.

Таким образом, рассмотрев институциональную детерминанту, влияющую на формирование государственной стратегии, можно сделать вывод, что форма­льные и неформальные политические институты в России и Украине в совре­менных условиях не могут быть консолидирующей силой публичной политики. Причиной такого положения дел являются: неразвитость гражданского обще­ства, отсутствие реального, а не имитационного диалога и системы консультаций между государством и гражданскими организациями, непрозрачность и коррум­пированность власти, нереализованность программных установок победившей элиты, затяжной экономический кризис и немодернизированные экономики.

При этом следует отметить, что формальные и неформальные институты в рассматриваемых странах предлагают свои варианты стратегий развития. Госу­дарственные институты имеют больше ресурсов и возможностей для артикуля­ции интересов общества и выявления основных социальных, экономических, политических и других проблем, требующих своего решения. В России и Украи­не на государственном уровне приняты программы стратегий развития, регуляр­но происходят экспертные обсуждения этих программ, в последние годы нацио­нальные варианты стратегий развития пытаются реформировать и адаптировать к новым политическим и экономическим реалиям. То есть формально все необ­ходимые действия со стороны власти происходят. Однако вышеперечисленные проблемы не позволяют представленным стратегиям быть принятыми в общест­ве. Это определяет уровень эффективности российской и украинской публичной политики, что в свою очередь порождает проблему доверия к власти. В результате это может привести к долговременному и малопрогнозируемому политическому кризису и отказу от демократического пути развития системы.

Павел Карабущенко, Астрахань

Поиск по сайту: