Для осуществления политической модернизации на основе демократических ценностей важным фактором, как показывает мировая практика, является активная деятельность гражданского общества на основе принципов доверия и солидарности. Гражданское общество может полноценно развиваться и функционировать только в публичном пространстве. Именно поэтому на первый план выдвигаются вопросы о характере взаимоотношений государства и гражданского общества, которые могут происходить в публичной сфере, в рамках которой и совершается процесс совместной выработки решений по общезначимым социальным проблемам, затрагивающий многие аспекты той сферы, в которой происходит диалог. Эта сфера, как известно, получила название публичной. Последнее можно определить как ту область общественной жизни, в которой происходит формирование такого явления, как общественное мнение[184]. Ю. Хабермас считает, что публичная сфера опосредует отношения между государством и обществом и позволяет сформироваться публике как проводнику общественного мнения. Соответственно, принцип публичности сделал возможным демократический контроль над деятельностью государства. Таким образом, по мысли исследователя, наиболее эффективным механизмом воздействия общества на власть является механизм публичного выражения общественного мнения, или механизм публичной политики. Именно свобода публичного выражения и степень влияния на власть общественного мнения являются общепризнанными критериями оценки политической системы любого государства. Характер и качество функционирования механизма публичной политики зависят от таких основополагающих факторов, как организация и обеспечение свободы доступа к источникам информации, прежде всего в структурах власти, развитость политических и общественных структур общества, юридические, экономические и технологические условия деятельности средств массовой коммуникации. Во многом с мнением Ю. Хабермаса пересекается и позиция М. Риттера, который настойчиво предлагал понимать категорию публичной политики через «демократию участия», или «партиципаторную» демократию: «Партиципаторная и нормативная теории демократии исходят из того, что постоянное добровольное участие населения в политическом процессе является единственной гарантией сохранения настоящей демократии. [...] Построение демократических институтов, таких как парламент, правительство, правовые институты, органы исполнительной власти, находящиеся под контролем, не может произойти без участия населения»[185]. Именно практики и технологии общественного участия могут быть реализованы только усилиями конкретных людей и организаций, которые готовы затрачивать время и другие ресурсы для развития таких практик.
На Западе тематика, связанная с публичной политикой, постоянно была в фокусе теоретических дискуссий, рассматривалась как органическая часть политической науки, без которой было немыслимо представить механизмы формирования политики, взаимодействия в этом процессе государства, гражданского общества и бизнеса. Любой профессиональный политик получал квалификацию по «policy science». В книге американского философа Д. Дьюи «Публичное и его проблемы», вышедшей в 1927 г., «публичное» истолковывалось как способ регулирования обществом тех реально существующих интересов, эффект которых выходит за рамки прямого взаимодействия частных лиц и существенно сказывается на жизни многих граждан общества[186]. В послевоенный период интерес к проблематике публичной политики был стимулирован изданной в 1962 г. в Германии книгой Ю. Хабермаса «Структурная трансформация публичной сферы». Помимо раскрытия смысла этой категории, рассмотрения ее исторического генезиса, автор, опережая время, обозначил наиболее острые узлы взаимодействия публичного и частного в современных условиях. Английское переиздание книги в 1989 г. попало уже на подготовленную почву и вызвало бурную дискуссию, продолжающуюся и по сию пору[187]. Сам же Ю. Хабермас не раз развивал и уточнял содержательное наполнение категории публичной политики и ее проявления в различных социально-политических условиях[188].
Таким образом, в западном обществознании существует огромная научная литература, издаются учебники, в которых дается определение публичной политике, раскрывается то, как определяется политическая повестка дня, каков процесс принятия политических решений, их осуществления и коррекции, каковы критерии оценки и методы анализа достигнутых результатов и упущений[189]. Исследования публичной политики, функционирующей в пространстве публичности, в зарубежной литературе связаны с именами Теодоро Адорно, Ханны Арендт, Пьера Бурдье, Ирвинга Гофмана, Никласа Лумана, Ульриха Саркинелли, Юргена Ха- бермаса, Ричарда Сеннета.
Тема российской публичной политики приобрела достаточно широкое звучание после «Гражданского форума» (Москва, 2001 г.), «Тольяттинского диалога» (2002 г.), III Всероссийского конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор» (2003 г.), в рамках которого работала секция «Публичная политика как инструмент российского выбора». В докладах Н.Ю. Беляевой, В.В. Лобанова, Ю.А. Красина, Л.И. Никовской, С.П. Перегудова, В.Н. Якимца основной акцент при понимании сущности публичной политики был сделан на том, что реалии современной российской демократии имеют ряд принципиальных особенностей, которые оказывают существенное влияние на проявление публичности. Концепт публичности принято определять как «открытость, доступность и коллективность». Понятие «публичность» характеризует открытую пониманию и вниманию общественную политику и иные виды деятельности, доступные наблюдению и контролю процедуры принятия решений, гласность дискуссий, открытость «политической сцены», выступлений лидеров и т.д. Публичность образует сферу коллективности, ассоциативное пространство, в котором по разным признакам группируются члены общества, коллективизируются взгляды, эмоции, возникают и функционируют политические партии, общественные организации, творческие и иные союзы (публичное пространство, по определению Ю. Хабермаса). В этом пространстве встречаются и взаимодействуют либо противостоят друг другу организованные, институциональные, формализованные и спонтанные общественные формирования (общественные движения, «народные фронты» и т.п.). В нем сочетаются процессы организации и самоорганизации, управления и самоуправления.
Как отмечает Наталья Шматко, «сам термин "публичная политика" до сих пор не выражает какого-либо социологического понятия. За ним стоит лишь ограниченный и рыхлый образ, смутное представление, задействованное в политическом дискурсе»[190]. Несмотря на то, что на данный момент многие признают, что понятие «публичная политика» достаточно абстрактно, это не отменяет всей его актуальности в научном дискурсе. На сегодняшний момент существует достаточно широкий спектр определений публичной политики. По мнению большинства современных отечественных политологов, одной из первых работ по данной проблематике является работа Н. Шматко «Феномен публичной политики», где автор весьма четко обозначает возникшую терминологическую проблему: «Публичная политика — предмет неясный и плохо определенный. Однако он заставляет нас задуматься о двух сменяющих друг друга во времени состояниях поля политики, взятого в его отношениях с полем журналистики и социальных наук, а также государством. Публичная политика есть новая фигуратив- ность государства, поля политики, журналистики, социальных наук. Публичная политика опрокидывает иерархию полей, которая задается привычными оппозициями: политика — журналистика, политика — социальные науки, журналистика — социальные науки. Но это опрокидывание не предполагает установления новой структуры, новой иерархии»[191].
Многие российские исследователи публичной политики отмечают некоторую двойственность в толковании самого понятия «политика». Если семантика слова «politics» понимается как состязание, борьба, битва за власть, то основополагающим семантическим началом для понимания публичной политики является концепт «публичности», который в последнее время все больше сопрягается с феноменом зрелищности. Иными словами, публичная политика, по сути, становится элементом массовой культуры, причем далеко не лучшим ее образцом. Чем ярче шоу, тем более публичным оно может стать. Если же речь идет о категории «policy» — государственное управление, то публичность трактуется как широкое распространение информации о деятельности органов власти. В этом случае, чем лучше развит элемент публичности, тем больше шансов у власти достигнуть контроля над гражданским обществом. О двоякости термина «публичная политика» достаточно много пишет А.Ю. Сунгуров: «Как известно, и сам термин «политика» имеет, по крайней мере, два смысла. Во-первых, политика (politics) означает действия по завоеванию и удержанию власти и связана с тактикой политических действий, планированием политических кампаний, выборными технологиями и политической борьбой. Во-вторых, под политикой (policy) понимают также разработку политической стратегии по отношению ко всему обществу или отдельным отраслям, территориям»[192]. Таким образом, уже обозначенная двоякость говорит о допустимости разного понимания этого феномена. Кроме того, как нам кажется, отождествление публичной политики и политических шоу, что является сейчас достаточно частым случаем, приводит к недопустимым терминологическим огрублениям, хотя практика публичности некоторых представителей нашей власти делает это терминологическое огрубление реальной стратегией взаимодействия. Как мы полагаем, именно региональная власть идет по пути первого, далеко не лучшего способа конструирования собственной публичности, которая все чаще напоминает плохо срежиссированное шоу. Другой ракурс понимания категории публичной политики основан не на этимологическом, а на содержательном контексте, то есть на потенциальной возможности сузить или расширить границы подобного понимания. В узком смысле, под публичной политикой со времен Юргена Хабермаса, принято понимать некое пространство или область социальной жизни, в которой формируется общественное мнение, возникает своеобразная диалоговая площадка публичного дискурса по поводу значимых проблем общества и государства. В широком смысле категория публичной политики воспринимается через противопоставления «публичный — приватный», «общий — частный». Тогда под публичностью понимаются взаимоотношения общества и государства, которые выходят за рамки созерцания и рефлексии и трансформируются в совместные действия, направленные на достижение общего результата. Весьма интересной является трактовка категории публичной политики через противопоставление понятий «публичное — приватное», которая обозначена в работах О.Н. Костюковой, Г.Р. Осипова, А.А. Саренкова. Отталкиваясь от анализа семантического концепта «подчинение», эти исследователи показывают, что, в отличие от европейских политий, где данная оппозиция выстраивается достаточно четко, в российской политии она постоянно разрушается. Истоки такого положения вещей авторы видят в традиционной для России претензии государства на охват всего социального пространства. Кроме того, они не только настаивают на том, что сейчас мы отчетливо фиксируем тенденцию сведения публичных отношений к приватным, но и трактуют этот процесс как «исторический реванш» приватности, которая мстит за века своего унижения, захватывая все новые сферы публичного политического пространства. «Одним из неожиданных следствий проводимых в стране преобразований стало разрушение оппозиции "приватное — публичное", ранее вполне ясно осознаваемой»[193].
Обозначение же феномена публичной политики через такие категории, как «взаимодействие», «диалог», «партнерство», является наиболее популярным в пространстве политического дискурса современной России. Приведем определение термину, данное известным специалистом по изучению проблемы групп интересов в публичном пространстве С.П. Перегудова: «Публичная политика — та сфера политических отношений, в которой институты государства и гражданского общества взаимодействуют в условиях относительной гласности (публичности) и открытости»[194].
Стоит выделить фундаментальную методологическую и концептуальную работу, выполненную научным коллективом под руководством д.филос.н., главного научного сотрудника ИС РАН Ю.А. Красина[195], в которой системно исследуются проблемы публичной сферы и публичной политики применительно к постсоветской России. Осмысляя суть понятия публичной политики, Ю.А. Красин определяет его как «пространство пересечения частных интересов, подлежащее общественному контролю (пространство публичной политики) в интересах сохранения и развития общества. Это пространство и представляет собой публичную политику»[196].
Немало для осмысления и исследования общей теории публичной политики делается кафедрой публичной политики ГУ-ВШЭ под руководством к.ю.н., профессора Н.Ю. Беляевой[197], а также СПб гуманитарно-политологическим центром «Стратегия»[198] под руководством д.полит.н., профессора А.Ю. Сунгурова. Исследователи данных школ весьма своеобразно провели интеллектуальную «топологию» представленных позиций по определению сути феномена «публичная политика»: философские и методологические вопросы в большей степени представлены в исследованиях, проводимых группой Ю.А. Красина; активистский тип ценностей и деятельностный подход, ориентированный на выработку в первую очередь успешных технологий гражданского участия развивается в центре «Стратегия» под руководством А.Ю. Сунгурова. И наконец, особое внимание к многообразным субъектам и формирующимся институтам публичной политики стало «фирменным знаком» специалистов кафедры публичной политики ГУ-ВШЭ под руководством Н.Ю. Беляевой[199].
К разработке данной проблематики подключаются и региональные институты и университеты — в частности, Пермский госуниверситет[200], кафедра политических наук (заведующая — д.полит.н., профессор Л.Н. Фадеева), Кемеровский госуниверситет, кафедра политологии и социологии (заведующий — д.филос.н., профессор В.В. Желтов)[201]. Так, проведя обстоятельный анализ западных источников по проблеме раскрытия понятия «публичной политики», В.В. Желтов, М.В. Желтов делают вывод, что многообразие научных подходов можно объединить в три группы, в которых публичная политика означает нормативную рамку действия, комбинирует элементы публичной силы и элементы экспертизы, стремится навести локальный порядок[202].
Для понимания сложности и многоплановости категории публичной политики следует отметить огромный интерес к этому понятию со стороны представителей государственного и муниципального управления, когда речь идет о соотношении политических и административных свойств государственной власти, о качестве и эффективности современного государственного управления. В этом отношении особо подчеркивается, что термин policy сейчас широко используется в дискурсе о государственном управлении: «Практика администрирования и публично-государственного управления должна быть предметом постоянного обсуждения, когда рутина, стандарты и поставленные цели всегда кем-то обсуждаются»[203]. Острая потребность в переосмыслении качества деятельности управленцев, включенных в широкую систему иерархической власти, вызвана существенными социетальными сдвигами в обществе. В условиях глобализации и информационного взрыва, перехода к инновационному типу развития сложно и неоднозначно кристаллизуются социальные интересы, рождаются новые социальные регуляторы и институты. Мир вступает в новую ступень ци- вилизационного развития. Это не могло не отразиться на существенных характеристиках в системе гражданского общества: резко возросла эмансипация личности от государства, сократилось пространство его командного воздействия, произошло энергичное развитие и усложнение горизонтальных социальных связей, сплетение многообразных гражданских институтов и движений в целостную сеть. Это предопределило поиск адекватных моделей взаимодействия государственных структур и гражданского общества в рамках представительной демократии. Именно в это время в западной мысли к концу ХХ столетия наблюдается колоссальный интерес к концепту публичной политики, поскольку исторически публичная политика возникла на волне дискуссии о повышении эффективности государственного управления и, самое главное, расширения возможностей участия гражданского общества в политическом процессе. Так, английский исследователь Род Роудсон в своей известной статье «Новый метод управления: управление без правительства»[204] рассматривает разнообразие смыслов нового метода управления (governance) и демонстрирует возможности его применения при анализе правительственных структур в Великобритании. Актуальность данного понятия, по его мысли, состоит в том, что необходим поиск новых принципов государственного управления в условиях глобализации, изменения роли государства и общества в развитых странах.
В российском дискурсе это направление, соединяющее субъектные и институциональные аспекты реконструкции феномена публичной политики, представлено в исследовательских работах Л.И. Никовской и В.Н. Якимца: «Публичная политика во всем многообразии своего проявления представляет собой широкий круг процессов и явлений. Во-первых, она являет собой особое качество государственного управления, которое все более ориентируется на идеи постбюрократической организации, предполагающей отказ от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, перехода от "логики учреждения" к "логике обслуживания", к развитию нового государственного менеджмента, исключающего жесткие вертикальные формы "господства — подчинения" (на это были нацелены все административные реформы, проводившиеся в современном мире в последнюю четверть ХХ века). Во-вторых, активное гражданское участие и соответствующие процедуры в принятии властных решений; в-третьих, разработку с общественным участием различного рода программ для решения возникающих в обществе проблем, а также социальные технологии их реализации; в-четвертых, она охватывает процесс двусторонней коммуникации разнообразных общественных групп, выстраиваемых большей частью симметрично, в диалоговом режиме»[205]. Связывая публичную политику с контекстом модернизации, авторы подчеркивают, что развитие модернизации и национальной инновационной системы требуют «диверсификации» вертикали управления в сторону расширения действия принципов конкурентности, плюрализма, открытости, диалога, то есть тех принципов, на которых основывает свою деятельность гражданское общество. Способность органов власти, бизнеса и гражданских инициатив к партнерству и консолидации во имя внедрения и стимулирования инноваций — один из важнейших критериев современного развития, важнейший ресурс преодоления технологической отсталости. Думается, что именно институт публичной политики выступает тем социально-политическим образованием, которое по своей природе призвано выступать условием и средством, позволяющим обществу формировать стратегическую повестку дня, создавать внутренние стимулы и ценности творческого и инновационного развития, переводить возникающие в этом процессе конфликты и столкновения в позитивно-функциональное русло, превращая их тем самым в элемент социальной динамики.
Исследование предметного поля по теме публичной политики и ее роли в противоречивых процессах политической модернизации страны ставят перед исследователями методологически острые вопросы: можно ли под публичной политикой понимать только открытость и прозрачность власти? Действительно ли полностью открытый диалог между властью и гражданами может привести к стабилизации общества и гарантировать качество политико-государственного процесса? И еще — в дополение к заявленным вопросам — представляется полезным акцентировать внимание на проблеме: насколько возможен перенос научных концепций публичной политики, сформировавшихся в лоне американской и западноевропейской традиций, в контекст посткоммунистического транзита российского общества? Не требует ли это определенной адаптации данного теоретического течения к социальной, экономической, культурной и политической реальности российского общества?