Ценности как ориентир современного публичного управления

Импульсом к современному этапу развития теории государственного упра­вления послужил кризис традиционной бюрократической модели управления в начале 1980-х гг. Среди причин кризиса были и экономические проблемы, по­разившие страны Запада (повышение цен на нефть, рост безработицы, умень­шение поступления налогов в бюджет и т.д.), и усиление проблем традиционных структур бюрократии. Как известно, при традиционном бюрократическом упра­влении государство не только определяет потребности граждан в предоставлении публичных услуг, но и берет на себя роль измерителя их качества и количества, а мнение граждан, выступающих простыми потребителями, мало учитывается. Этот тип управления и сегодня сохраняет устойчивость в странах с высокой сте­пенью патернализма в политической культуре.

Кризисные тенденции возникли, прежде всего, поскольку при доминирова­нии бюрократической модели управления правительство не успевало реагиро­вать на изменяющиеся требования общества: потребности граждан росли, мно­жились противоречия, но руководящие органы были способны только сглажи­вать их, а не решать. Кроме того, система предоставления услуг являлась крайне затратной и была прямо связана с повышением налоговых сборов.

В поисках способов повышения эффективности государственного управле­ния западноевропейские исследователи обратили внимание на бизнес, который, стремясь к своей финансовой выгоде, в первую очередь ориентировался на же­лания клиентов и в соответствии с их запросами выстраивал свою форму орга­низации. Так ответом на назревшие проблемы стало новое направление, полу­чившее название «Новый государственный (публичный) менеджмент» (NPM). Его основная идея состояла в том, что в структуру публичного управления начали встраиваться рыночные установки, а люди из потребителей превращались в кли­ентов. На наш взгляд, наиболее удачно принципы новой системы отображены в книге Д. Осборна и Т. Гэблера «Переосмысливая управление. Как дух предприни­мательства трансформирует публичный сектор»^[55]. Государству, по их мнению, не­обходимо было стать полноценной частью информационного общества, отойти от излишней централизации, мешающей адекватно принимать решения. Начать ориентироваться на результаты, ввести гибкую систему оплаты труда с учетом его особенностей — вот основные задачи правительственных структур, которые должны повернуться в сторону гражданина, ценного клиента, смыслового цен­тра системы управления. Увлечение концепцией NPM имело поистине мировой масштаб, но в настоящее время эта концепция подвергается серьезной критике.

Последние десятилетия показали, что административные реформы, проводи­мые в странах Запада на основе концепции «нового государственного менедж­мента», повышавшие, как казалось сначала, эффективность государственного управления за счет перехода к понятию «качество государственных услуг», обо­стрили в конечном итоге отношения государства и общества по вопросам доверия и ответственности, поскольку ставили на первое место индивидуалистические интересы каждого отдельного гражданина (потребителя), а понятие «публичное благо» практически исчезло. Кроме того, сегодня NPM обвиняют в излишней экономичности, в ориентации на минимальное использование ресурсов. Так, к примеру, Л.В. Сморгунов выделяет три основные причины, по которым идеоло­гия не соответствует требованиям общества:

1) Клиентоориентированный подход далеко не всегда может решить вопросы, возникающие в публичной сфере, так как здесь важнее принятие решений в ре­зультате коллективных обсуждений и в опоре на гражданские добродетели.

2) Принцип ориентации на экономический успех может вступать в конфликт с более важными принципами публичной жизни, например, такими как спра­ведливость.

3) Также при использовании NPM в управлении подрывается публичная цен­ность публичных услуг, так как государство становится одним из провайдеров услуг^[56].

Критика экономического подхода привела к новому направлению админи­стративных реформ, получившему название «governance», которое иногда пе­реводят как «со-управление», подразумевая под этим новый режим управления, основанный на связи государства и общества, когда публичное управление ста­новится менее жестким, детализированным и регламентированным, возрастает роль горизонтальных связей между государственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом.

Новейшей тенденцией в публичном управлении выступает обращение к «пуб­личным ценностям», прежде всего в рамках концепции «менеджмента публич­ных ценностей» («public value management»), которая возникла под влиянием те­ории политических сетей и «governance».

Ценности были предметом исследования философии с периода античности, но только в начале XX столетия термин «аксиология», введенный французским философом П. Лапи, а затем и Э. фон Гартманом, закрепился за специальной дисциплиной, исследующей категорию «ценность», характеристики, структу­ры и иерархии ценностного мира, способы его познания и онтологический ста­тус, а также природу и специфику ценностных суждений. Начало века («класси­ческий период» аксиологии) было ознаменовано подлинным «аксиологическим бумом», когда ценностная проблематика была едва ли не преобладающей в евро­пейской мысли^[57]. Сегодня впору говорить об увлечении ценностной проблемати­кой, о «ренессансе» аксиологической науки, в том числе в связи с масштабным переосмыслением теории и практики публичного управления.

Следует отметить, что внимание к аксиологии со стороны современных уче­ных во многом связано с попытками внедрения синтетических методологий: ис­следования на стыке аксиологии и политологии, аксиологии и юриспруденции, аксиологии и социологии рассматриваются как возможный выход из методоло­гического тупика^[58].

Потенциал аксиологической науки видится, в том числе, и в ее способности выполнять функцию теоретической «экспертизы» общества по критериям нрав­ственно совершенного, предлагать определенные нравственные ориентиры и идеалы. Предложение В.В. Ильина «детализировать интуитивные представления порядка связи аксиологии и общественно-исторического процесса»^[59] представля­ется весьма актуальным. Обращаясь к его концепции, следует обратить особое внимание на способность этой науки выполнять важную социальную функцию: сознательное объединение людей в рамках гуманитарных общностей, сбаланси­рование бытия общественного.

Но в данном контексте для разработки методологии анализа систем публич­ного управления еще большим значением обладает регулятивная функция аксио­логической науки: «конституирование социальных форм взаимодействий людей в групповой, "роевой" жизни, налаживание систем "вовлечения", "участия", ценностно, гуманистически регламентирующих обмен деятельностью индиви­дуальных общественных существ. Индивид самостиен, но глубинная настроен­ность на признание, социально удостоверенные стандарты, идеалы, поддержи­вающие Я-концепцию и не ниспровергающие индивида, не низводящие его до ничтожества, предопределяют фигуры персональной мобильности, содержание и форму индивидной и межиндивидной коммуникации, интеракции, циркуля­ции. Во всех ипостасях самоутверждения социум присутствует как аксиологиче­ский фильтр.»^[60] Отсюда следует, что аксиологическое, прежде всего ценностное, исследование должно перейти в политико-аксиологическое, то есть сфокусиро­ванное на проблеме формирования публичных ценностей в результате взаимо­действий в публичной сфере, на проблеме реализации публичных ценностей в процессе формирования систем государственного управления.

Изучение менеджмента публичных ценностей в системе публичного упра­вления в западной литературе представлено в трудах таких исследователей? как Марк Мур, Дж. Флинн, Дж. Алфорд, О. Хьюз, И. Вилльямс и Х. Ширер^[61]. Пред­ложенная концепция делает акцент на значимости публичных ценностей в кон­тексте современных государственных реформ как фактора, прямо влияющего на эволюцию современного публичного управления.

В определенном смысле концепция менеджмента публичных ценностей выступает логическим продолжением концепции «governance», поскольку сори­ентирована на улучшение взаимодействия с гражданами и повышение качест­ва сотрудничества правительственных организаций, основываясь на публичной ценности услуг. Менеджмент публичных ценностей подчеркивает значимость объекта взаимодействия (сотрудничества) — совместное определение публичных ценностей, политической повестки дня, а единственным способом выделения публичной ценности является демократический политический процесс. Край­не важно, что ценность может артикулироваться не только правительственными организациями, но и частными компаниями, некоммерческими или правите­льственными организациями или различными другими юридическими лицами. Этот процесс может сопровождаться случаями коррупции и прочими нарушени­ями, но все еще является лучшим для представления желаний граждан. М. Мур, говоря о публичной ценности, отмечал, что ее содержание в любом демократиче­ском обществе — предмет для многочисленных обсуждений и дебатов и не может считаться никогда определенным абсолютно окончательно.

Новизна в понимании ценности, по М. Муру, состоит и в том, что, хотя пуб­личная ценность обращает наше внимание на результат, она не игнорирует сам процесс, входы и выходы из него — иными словами, публичная ценность будет означать наибольшую пользу для общества, возможную в пределах доступных де­нежных или юридических ресурсов организации.

Задача «публичных менеджеров» состоит в том, чтобы формировать и выно­сить для суждений обществу и политическим деятелям публичные ценности, определяя, являются ли они административно выполнимыми, и участвовать в стратегическом планировании. К таким общественным менеджерам могут быть отнесены люди, руководящие органами исполнительной власти; люди, занима­ющиеся публичными услугами в органах правительственных организаций; главы частных компаний, работающие в частном секторе и занимающиеся оказанием публичных услуг; люди, оказывающие такие же услуги в некоммерческих орга­низациях.

Сторонники концепции говорят о том, что в условиях публичной сферы эко­номические инструменты являются далеко не главными, а эффективность не всегда связана с экономикой. Но самое важное, они актуализировали дискуссию о возможностях аксиологического измерения публичного управления. Так, к примеру, И. Вилльямс и Х. Ширер развивают и уточняют идеи Мура^[62]:

1. Правительственные организации должны понимать, артикулировать и пе­ресматривать, если это требуется, публичные ценности.

2. Стратегическое планирование и методы управления должны быть направ­лены на генерирование публичной ценности.

3. Публичная ценность не должна сводиться исключительно к финансовым понятиям.

4. Публичная ценность должна одобряться как политическими деятелями, так и широкой общественностью в процессе непрерывного диалога и де­батов.

5. Стремление к публичной ценности должно быть увязано с оперативными возможностями и наличием необходимых ресурсов.

6. Эффективность в отношении использования публичных ценностей долж­на постоянно контролироваться.

7. В рамках описанных ограничений сам подход к публичному управлению должен быть инновационен, гибок и не догматичен.

Таким образом, понятие «публичной ценности» вошло в публичное управле­ние как ориентация на коллективное мнение граждан и как альтернатива эконо­мическим критериям при управлении государством.

Публичная ценность применительно к публичному управлению является ре­зультатом коллективного запроса граждан, закладывающих в нее свои значимые предпочтения, оформляющегося в результате публичных обсуждений в рамках нормального демократического процесса. Она может выделяться, но не должна определяться исключительно правительством.

Исходя из концепции М. Мура, можно сформулировать необходимые усло­вия успешной работы государственных ведомств. Во-первых, их работа должна быть направлена на создание публичной ценности; во-вторых, деятельность ор­ганизации должна быть легитимна и политически устойчива; в-третьих, органи­зация должна быть способна выполнять поставленные перед ней задачи с учетом имеющихся возможностей^[63].

Только возникнув, концепция публичной ценности подверглась критике, поскольку существуют опасения, что публичная ценность может быть создана в целях политической выгоды или одномоментных обещаний. Также концепцию публичной ценности обвиняют в том, что ее сторонники могут отказаться от эко­номических критериев ради не самой определенной общественной перспективы.

К минусам подобного подхода можно отнести то, что, при ориентации госу­дарственного аппарата на ценность услуги, вырабатываемое в течение обычно долгого времени доверие к правительству может быть подорвано, например, в ходе выборов или смены в силу разных причин высшего руководства, в резуль­тате чего будет проводиться политика другого курса. Такие проблемы могут при­вести к медленному принятию решений, инерции, замедлению товарооборота или другим негативным факторам^[64].

Терпимость и установка на понимание, режим горизонтальной коммуникации и принципиальная открытость, прозрачность принятия решений, способность к кооперации, соучастие — все это относится как к практике организационного управления, так и к «этическому императиву». Благодаря концепции публичных ценностей в публичной сфере открываются новые возможности для развития гражданского общества, преодоления личностной изоляции граждан, фрагмен­тации общества, неразвитости социальных коммуникаций. В широком смысле свою воспитательную функцию гражданское общество выполняет с помощью продуцирования этических норм и правил: оно формирует основные нравствен­ные добродетели людей, способствует выработке цивилизованного поведения и социальной ответственности.

Привлечение общественных структур к выработке государственной политики в различных сферах экономики предполагает не только согласование интересов, формирование общей системы ценностных ориентиров, но и совместную ответ­ственность. Этот принцип сегодня реализуется при осуществлении экспертизы готовящихся законов, правительственных решений, организации общественных слушаний.

У похода к публичному управлению с позиции «публичных ценностей» есть «потенциал, чтобы побудить различные способы мышления». А категория «Пу­бличные ценности» предлагает более целостное мышление о цели и эффектив­ности государственной политики. Это теория, которая работает комфортно ря­дом с системным мышлением и стратегическим менеджментом, управлением по результатам. Но достижение «публичных ценностей», по мнению авторов анали­тического доклада, требует серьезных качественных и количественных исследо­ваний. Существуют трудности при оценке таких характеристик, как честность, доверие и участие^[65].

K. Морель, выступая с критикой «модного, но расплывчатого термина "пу­бличные ценности"» и идеи М. Мура о том, что публичные ценности могут вы­ступать руководящими принципами при принятии решений в государственном управлении, пишет: «.хотя термин имеет четкое происхождение и изобретателя, в нем нет ясности. В результате — это чрезвычайно гибкая концепция»^[66]. Тем не менее он призывает к поиску теоретического обоснования термина и разработ­ки соответствующей методологии, пытается уточнить методику «оценки управ­ления и общественного блага», опираясь на идеи Аристотеля, и предлагает доба­вить к концепции «общественного блага» и «публичных ценностей» временные параметры.

Для преодоления господства сциентистских ориентаций в процессе позна­ния социальных явлений сетевого взаимодействия необходима разработка «мяг­ких», «качественных» подходов к анализу политической сферы. Политико- аксиологический подход как методология исследования публичного управления включает ряд характеристик, принципиально важных для исследования публич­ного взаимодействия (синтетический характер, интерпретационность, ориента­ция на целостность исследуемых феноменов и т.д.). Ниже перечислим еще неко­торые методологические установки данного подхода.

Ориентация на исследование процесса формирования ценностей в сфере публич­ной политики и управления. Столкновение и согласование различных политиче­ских позиций, интересов в процессе сетевого взаимодействия создают новые представления и ценности. Ценности, разделяемые обществом, представляют собой убеждения людей относительно целей, к которым должны стремиться, и основных средств их достижения.

Таким образом, публичные ценности создаются обществом в процессе его развития, но они же затем и определяют развитие этого общества, и жизнь соци­ума начинает все больше зависеть от произведенных им ценностей.

М. Вебер, опираясь на опыт исследований неокантианской школы, предла­гал разграничивать отнесение к ценности и оценку: если первое превращает наше индивидуальное впечатление в объективное и общезначимое суждение, то второе не выходит за рамки субъективности. Он полагал, что наука о культуре, обществе и истории должна быть так же свободна от оценочных суждений, как и наука есте­ственная. М. Вебер трактует ценность как установку той или иной исторической эпохи, как свойственное эпохе направление интереса. «Интерес эпохи — это не­что более устойчивое и объективное, чем просто частный интерес того или иного исследователя, но в то же время нечто гораздо более субъективное, чем надысто- рический интерес, получивший у неокантианцев название "ценностей"»^[67]. Во­площение в жизнь конкретной политики не может быть эффективным без учета данных о структуре базовых ценностных ориентаций в сфере политики, без опо­ры на данные о соотношении этих ценностей среди различных социальных групп.

Индетерминизм. Еще накануне ХХ века детерминизм в науке начал заменять­ся «закономерным индетерминизмом». Индетерминизм (нелинейный характер связей) в своих исходных предпосылках представляет собой множественность (поливариантность) возможностей. Возникает необходимость не одного, а нес­кольких альтернативных путей развития, которые можно подразумевать, но зара­нее точно предсказать, какие из них и в какой форме реализуются, просто невоз­можно. Практически любой момент времени может быть представлен как набор альтернативных путей развития, с выбором какого-либо осуществляется переход к следующей ситуации выбора и т.д. Данный принцип в наибольшей степени работает, когда мы исследуем сетевое взаимодействие в публичной сфере, где в условиях «руководства», а не жесткого «управления» вырабатываются публич­ные решения, формируются публичные ценности, которые затем реализуются в структурах государственного управления.

Соединение статики и динамики при анализе публичных ценностей. Излагая принципы аксиологической теории, М.С. Каган уделил особое внимание сов­мещению синхронического и диахронического рассмотрения аксиосферы^[68]. Под ним он подразумевал неразрывность анализа формирования и изменения сис­темы ценностей. Политическая культура не является чем-то изначально задан­ным, неизменным феноменом. Ее устойчивые характеристики (такие, например, как массовые политические ориентации) способны изменяться в соответствии с социальной практикой. С другой стороны, в периоды кризисов традиции спо­собны обеспечивать целостность общества, сохраняя его своеобразие. В соответ­ствии с современными трактовками публичной сферы, предметом исследования должны быть не быстро меняющиеся установки, а фундаментальные представле­ния, составляющие основу политической культуры.

Поиск многообразия. Политическая культура общества может считаться од­нородной только относительно, поскольку всегда существуют различные соци­альные группы, в той или иной степени представляющие характерные для дан­ной культуры признаки. Особенно четко это проявляется в периоды кризисов, когда наряду с быстро меняющимися массовыми настроениями мы можем на­блюдать проявление глубинных основ. В то же время, если говорить о нацио­нальном характере, то и он не является чем-то неподвижным, однородным. Кро­ме того, в сетевых структурах и взаимодействиях в обществе можно наблюдать столкновение различных групп интересов.

Таким образом, в условиях общего современного методологического кризиса политической науки, поиска новых подходов к изучению политической реально­сти и проблем публичного управления, особую роль приобретают междисципли­нарные подходы. Применение качественных интерпретационных подходов об­условлено и спецификой публичной политики как поля столкновения интере­сов, неразрывно связанных с понятиями «цель», «ценность». Именно публичные ценности, возникающие в результате свободной публичной дискуссии, выступа­ют объединяющим началом социума.

Развитие теории и практики публичного управления в России идет с ориен­тацией на западноевропейские и американские исследования. Публичные цен­ности не могут сформироваться без участия государства, при условии, что оно не навязывает обществу свои приоритеты, а привлекает граждан к сотрудничеству. Основная сложность состоит в том, что роль государства в политике развития в России традиционно высока, а значит сегодня, качественные изменения не­возможны без корректировки самих государственных институтов в направлении политики сотрудничества и согласования интересов государства и гражданско­го общества. Это означает, что при осуществлении политики становятся важны коллективные обсуждения и принятие обоснованных решений на основе граж­данских добродетелей. Если попытаться выявить перечень тех публичных цен­ностей, которые активно дискутируются в России при активном участии государ­ства, то, на наш взгляд, это «гражданственность», «ответственность» и «доверие».

Традиционные представления о гражданственности отражают взаимоотно­шения граждан с государством, но сегодня гражданственность все чаще пони­мается в контексте межчеловеческих отношений и публичных ценностей. Она выступает как набор идеальных качеств гражданина и конкретизируется способ­ностью к социальному взаимодействию на разных уровнях (межличностном, об­щественном), к ответственному участию в публичной сфере.

Ответственность может выступать условием гражданственности, поскольку трактуется как мотивация личности и результат внешних требований, предъяв­ляемых со стороны государства, но может пониматься и как принятие личностью своей зависимости от публичных целей и ценностей.

Доверие (как готовность сотрудничать и обмениваться значимой информаци­ей) возникает в результате приобретения положительного опыта межличностно­го или межинституционального общения и выступает основой сетевого взаимо­действия в публичной политике.

Современное публичное управление — это результат действий не только цен­трального правительства, но и влияний всех органов местной власти и граждан­ского общества, которые вступают во взаимодействие, руководствуясь существу­ющими интересами и ценностями.

Но если в странах Запада восприятие человека как носителя определенных моральных норм и ценностей становится важным ресурсом совершенствова­ния публичного управления, то в России «низовое сотрудничество как сетевое взаимодействие, принуждающее власть считаться с правами граждан, постепен­но дополняется взаимодействиями граждан и социальных групп с властными институтами»^[69]. Расширение участия граждан оказывает влияние на системы оценки политики управления, и недостаточность экономического мышления становится постепенно все более очевидной.

Поиск по сайту: